1.2. Bảo hiến – yêu cầu tất yếu của việc xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền ở
1.2.1.1. Quyền và tự do của công dâ n mục tiêu cơ bản của Nhà
Việt Nam đòi hỏi khẳng định và bảo đảm giá trị pháp lý tối cao của hiến pháp với ý nghĩa là nền tảng pháp lý cho sự tồn tại của nhà nước pháp quyền, là căn cứ để tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước và ghi nhận những yêu cầu dân chủ. Đó là vai trò của bảo hiến và cũng là lý do khẳng định sự cần thiết của việc thiết lập cơ chế bảo hiến đối với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Xin được phân tích rõ hơn về luận điểm này qua một số nội dung sau đây:
1.2.1. Bảo hiến – công cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền và tự do của công dân - mục tiêu cơ bản của Nhà nước pháp quyền công dân - mục tiêu cơ bản của Nhà nước pháp quyền
1.2.1.1. Quyền và tự do của công dân - mục tiêu cơ bản của Nhà nước pháp quyền pháp quyền
Mặc dù chưa có một định nghĩa chung về Nhà nước pháp quyền, nhưng có một luận điểm được nhiều nhà nghiên cứu thống nhất, đó là: Nhà nước pháp quyền có mục tiêu bảo đảm quyền và tự do của con người. Theo PGS. TS Nguyễn Đăng Dung, “điều kiện đầu tiên của pháp quyền là bảo đảm các quyền và tự do của công dân bằng các quy định ràng buộc, không ai được vi phạm” [15]. TSKH Lê Cảm khẳng định: “đảm bảo thực sự các quyền và tự do của con người, ghi nhận về mặt lập pháp, tuân thủ về mặt hành pháp và bảo vệ về mặt tư pháp các quyền và tự do của con người bằng các cơ chế pháp lý hữu hiệu trong thực tiễn chính là một trong những nhiệm vụ, chức năng và phương hướng hoạt động thường xuyên của Nhà nước pháp quyền, đồng thời, là điều kiện cơ bản và động lực tinh thần rất quan trọng đảm bảo cho sự hình thành, phát triển và ổn định của nền kinh tế thị trường tự do - hạ tầng cơ sở
chính tạo nên những giá trị vật chất của xã hội công dân và Nhà nước pháp quyền, những giá trị tinh thần của nền văn minh nhân loại” [13]. TS. Hoàng Thị Kim Quế cũng nêu rõ: “một trong những lĩnh vực quan trọng nhất của Nhà nước pháp quyền đó là vấn đề con người – giá trị cao quý nhất” [24]. Đặc điểm này đã phân biệt Nhà nước pháp quyền với các nhà nước pháp trị trong lịch sử. Theo đó, Nhà nước pháp quyền không chỉ nhấn mạnh tính tối cao của pháp luật mà điều quan trọng hơn, đó là pháp luật trong Nhà nước pháp quyền phải bảo vệ quyền và tự do của con người , phục vụ con người và vì con người . Điều đó cho phép mỗi người dân sống trong Nhà nước pháp quyền có thể “sử dụng pháp luật như là một thứ công cụ hữu hiệu nhất để bảo vệ mình” [15] và để̉ chống lại sự lạ m dụng quyền lực nhà nước vì lợi ích riêng tư, đi ngược với quyền lợi của nhân dân. Đây chính là cơ sở để khẳng định tính nhân văn, nhân đạo của những tư tưởng về Nhà nước pháp quyền.
Như vậy, việc tôn trọng, bảo vệ các quyền và tự do của con người, tạo điều kiện và phát huy giá trị của con người là mục tiêu của các nhà nước pháp quyền dân chủ trên thế giới. Ở một quốc gia lựa chọn chủ nghĩa xã hội, chủ nghĩa cộng sản làm kim chỉ nam trên con đường phát triển của mình, mục tiêu đó càng cần được tôn trọng và thực hiện, bởi con người cũng là mục tiêu và là mục tiêu cao cả nhất của chủ nghĩa xã hội, chủ nghĩa cộng sản. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà chúng ta đang xây dựng, do vậy, cũng lấy việc bảo đảm các quyền con người làm mục tiêu cơ bản nhất.
Trong Nhà nước pháp quyền, vấn đề bảo đảm các quyền và tự do của con người có liên quan mật thiết tới việc bảo đảm sự tuân thủ các quy định của hiến pháp, đặc biệt là các quy định về quyền và tự do cơ bản của con người. Sở dĩ như vậy vì trong Nhà nước pháp quyền, quyền con người là những quyền hiến định, các quyền này là không thể bị xâm phạm [16]. Bảo vệ các quyền, tự do của con người, thiết lập một cơ chế tổ chức và thực hiện
quyền lực nhà nước nhằm ngăn ngừa sự vi phạm các quyền, tự do của con người cũng là mục đích ra đời của hiến pháp. Ngay từ bản hiến pháp đầu tiên của nước ta, nội dung của quyền con người (được thể hiện bằng quyền công dân) đã được thể hiện rất rõ nét. Trong quan niệm của Chủ tịch Hồ Chí Minh - người lãnh đạo nhân dân Việt Nam giành độc lập và thiết lập nên nhà nước dân chủ đầu tiên, quyền con người gắn liền với bản văn hiến pháp. Hiến pháp không chỉ là bản văn quy định việc tổ chức nhà nước mà còn là bản văn bảo đảm việc thực hiện nhân quyền, mà tựu trung là quyền tự do dân chủ cho nhân dân Việt Nam [6, tr. 442-443]. Vấn đề bảo hiến, do vậy. có liên hệ mất thiết, hữu cơ đối với việc thực hiện mục tiêu đó.
1.2.1.2. Bảo hiến – công cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền và tự do của công dân
Như đã khẳng định trên đây, Nhà nước pháp quyền sinh ra trước hết để ngăn ngừa sự lạm quyền của Nhà nước, các cơ quan công quyền và công chức, ngăn ngừa sự vi phạm từ phía nhà nước đối với các nguyên tắc tổ chức và thực hiện quyền lực, để bảo vệ các quyền và tự do của con người vì sự tiến bộ, công bằng xã hội. Tuy nhiên, để bảo đảm mục tiêu cơ bản của Nhà nước pháp quyền, việc ghi nhận các quyền và tự do cơ bản của công dân trong các văn bản pháp luật của nhà nước là chưa đủ. Vấn đề quan trọng và có ý nghĩa hơn cả đó là tính hiện thực của các quy định về quyền con người, quyền công dân. Điều đó có nghĩa là phải có những cơ chế thực tế và hiệu quả để người dân có thể thực hiện các quyền của mình, bảo vệ các quyền của mình và bảo đảm cho mọi hành vi xâm phạm các quyền đó đều phải bị xử lý kịp thời, đặc biệt là những xâm phạm từ phía công quyền. Bảo hiến chính là một trong những cơ chế như vậy. Thông qua việc xử lý các hành vi vi phạm hiến pháp (mà một trong những loại vi phạm phổ biến là vi phạm các quy định về quyền con người trong hiến pháp của cơ quan nhà nước), hoạt động bảo hiến giúp cho các quyền hiến định của công dân được mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và
cá nhân tôn trọng. Sự hữu hiệu của công cụ “bảo hiến” còn thể hiện ở chỗ những hành vi vi phạm quyền con người mà “nó” có thể xử lý là những xâm phạm từ phía những chủ thể mang quyền lực , kể cả những cơ quan có địa vị pháp lý cao nhất trong bộ máy nhà nước. Với ý nghĩa như vậy, bảo hiến chính là công cụ mà mỗi người dân trong Nhà nước pháp quyền cần phải có để bảo vệ các quyền và tự do của mình. Khi đó, pháp luật nói chung và hiến pháp nói riêng sẽ thực sự là công cụ tốt nhất, được mọi chủ thể trong xã hội tin tưởng, trở thành lá chắn quan trọng có tác dụng bảo vệ mọi chủ thể.
Điều này đã được chứng minh trong thực tế tồn tại cơ chế bảo hiến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Dựa vào những con số thống kê, một tác giả nhận xét: vào cuối những năm 1980, đầu những năm 1990, bảo vệ các quyền và tự do chiếm khối lượng chính trong hoạt động của Hội đồng bảo hiến Cộng hoà Pháp, và đáng chú ý là bảo vệ quyền và tự do lại chủ yếu được tiến hành trong khuôn khổ giám sát tính hợp hiến của văn bản pháp luật. Ở quốc gia này, từ năm 1971, thẩm quyền của Hội đồng bảo hiến được mở rộng sang lĩnh vực quyền và tự do công dân được nhắc đến trong Lời nói đầu của Hiến pháp 1958 - Hội đồng bảo hiến kiểm tra cả sự phù hợp của luật không chỉ đối với các quy phạm của Hiến pháp 1958 mà còn đối với Lời nói đầu. Các nhà hiến pháp học người Phaps đánh giá rất cao ý nghĩa lịch sử của sự kiện này. Giáo sự J.Riverou gọi đó là “một động thái có ý nghĩa lịch sử”. J.Robert viết: “Chưa bao giờ có được một bước tiến quan trọng như vậy trong việc bảo vệ quyền và dự do của công dân. Hội đồng bảo hiến đã làm một cuộc cách mạng khi công nhận hiệu lực pháp lý của Lời nói đầu”. Còn L. Luchaire thì cho rằng Hội đồng từ nay có thể hoạt động như “cơ quan bảo vệ các quyền và tự do công dân trước sự vi phạm của chính quyền”. Ở Đức, mặc dù tỷ lệ thắng kiện của công dân ở Toà án hiến pháp chỉ là 1,43% nhưng 1,43% đó có giá trị làm gương, răn đe đối với các cơ quan công quyền trong việc đối nhân xử thế
với công dân, đồng thời, mỗi một công dân nhỏ bé đều cảm nhận được vị thế lớn lao của mình. Cảm giác của người dân rất quan trọng, vì nói như Montesquieu, “tự do (của người dân) xuất phát từ niềm tin rằng (họ) được sống trong sự an toàn”.
Nói tóm lại, sự bền vững của chế độ hiến pháp phụ thuộc nhiều vào việc tuân thủ hiến pháp. Tuy nhiên, trong bất kỳ xã hội nào cũng tiềm ẩn những nguy cơ vi phạm hiến pháp và khả năng vượt quá thẩm quyền và lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước. Sự vi phạm hiến pháp nguy hiểm ở chỗ nó phá vỡ nền tảng nhà nước và làm tiêu tan niềm tin của người dân vào tính bất di bất dịch của trật tự hiến pháp, dẫn đến sự vi phạm quyền con người. Bởi vậy, một Nhà nước pháp quyền và dân chủ buộc phải bảo đảm sự tuân thủ hiến pháp, bảo vệ hiến pháp.
1.2.2. Bảo hiến góp phần bảo vệ nền tảng pháp lý của Nhà nước pháp quyền dân chủ
1.2.2.1. Hiến pháp - nền tảng pháp lý của Nhà nước pháp quyền dân chủ
Nhà nước pháp quyền được xây dựng theo những nguyên tắc dân chủ. Một Nhà nước pháp quyền là một nhà nước đặt quyền lực của pháp luật lên trên công quyền. Pháp luật ràng buộc và kiểm soát công quyền trước tiên, trực tiếp và chủ yếu là bằng hiến pháp. Nội dung của hiến pháp điều chỉnh những vấn đề thuộc về nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền như chủ quyền nhân dân, phân công quyền lực, quyền con người, tư pháp độc lập. Do đó, hiến pháp chính là nền tảng pháp lý của Nhà nước pháp quyền dân chủ.
Với quan điểm như vậy, Nhà nước pháp quyền, trước hết, phải là một nhà nước hợp hiến. Theo Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, nhà nước hợp hiến là một loại hình nhà nước trong đó, bản hiến pháp thành văn, như ở Mỹ hoặc bất thành văn, như ở Anh, quy định ai có quyền lực gì và trong đó, bất kỳ ai vi phạm các điều khoản trong hiến pháp sẽ không được
nắm quyền hợp pháp và do đó bị loại ra khỏi bộ máy nhà nước theo các điều khoản trong hiến pháp về điều tra luận tội (impeachment) và về quyền cách mạng (rovolution) của nhân dân [8, tr. 228-229]. Điều 111, Hiến pháp Cộng hoà Bồ Đào Nha quy định: “Quyền lực chính trị thuộc về nhân dân và được thực hiện phù hợp với hiến pháp” [20]. Sở dĩ như vậy vì hiến pháp do nhân dân lập nên, trong đó, thiết lập nên những nguyên tắc cơ bản nhất cho tổ chức và hoạt động của chính quyền. Bởi vậy, Thomas Paine trong cuốn Quyền con người (The Rights of Man) (1792) cho rằng: “Hiến pháp là thứ có trước chính phủ, và chính phủ chỉ là một tạo vật của Hiến pháp. Hiến pháp của một đất nước không phải là đạo luật của chính phủ đất nước đó, mà là của những người dân cấu thành nên chính phủ” [8, tr. 224].
Trong hệ thống các văn bản pháp luật của nhà nước ta, hiến pháp được xem là luật cơ bản, đó là “một văn bản duy nhất quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, là hình thức pháp lý thể hiện một cách tập trung hệ tư tưởng của giai cấp lãnh đạo, ở từng giai đoạn phát triển, hiến pháp là văn bản, là phương tiện pháp lý thể hiện tư tưởng của Đảng dưới hình thức những quy phạm pháp luật" [9, tr. 77]. Hiến pháp là cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Với nội dung quy định về “chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, thể chế hoá mối quan hệ giữa Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, Nhà nước quản lý” [1, tr. 4], Hiến pháp năm 1992 đã tạo lập cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của một nhà nước pháp quyền dân chủ, lấy pháp luật làm công cụ chủ yếu để quản lý xã hội. Không những thế, Hiến pháp còn là văn bản pháp lý đầu tiên của nước ta xác định phương hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, đồng thời, nêu lên những đặc điểm cơ bản nhất của nhà nước pháp quyền Việt Nam. Điều 2 của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) ghi rõ:
“Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân (...). Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Đây là những quy định mang tính nền tảng, tạo cơ sở pháp lý, đồng thời, là nguyên tắc xuyên suốt quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước Việt Nam theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền dân chủ. Đảm bảo sự tuân thủ hiến pháp, do vậy, là yêu cầu tất yếu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta.
1.2.2.2. Bảo hiến góp phần bảo vệ nền tảng pháp lý của Nhà nước pháp quyền dân chủ
Hiến pháp có vị trí trung tâm trong hệ thống pháp luật của Nhà nước pháp quyền. Với vị trí đặc biệt đó, “hiến pháp phải tự thân nó được mọi người tôn trọng, kể cả các nhà đương cục và cơ quan quyền lực chính trị” [20]. Tuy nhiên, trên thực tế, những nguyên tắc trong tổ chức quyền lực nhà nước đã được quy định bởi hiến pháp vẫn có thể bị vi phạm. Khi đó, việc thiết lập cơ chế bảo hiến sẽ giúp ngăn ngừa một cách hữu hiệu và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm hiến pháp, bảo đảm hiệu lực thực tế của các quy định liên quan đến tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo về nền tảng pháp lý cho Nhà nước pháp quyền dân chủ. Điều này đã được chứng minh qua thực tế ở nhiều quốc gia. Nhà hiến pháp học người Pháp L. Favoreu đã nhận xét về vai trò của Hội đồng bảo hiến Pháp về phương diện này như sau: hoạt động của Hô ̣i đồng bảo hiến, khi giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền làm luật giữa nghị viện và chính phủ, đã cho phép và bảo đảm sự tuân thủ phạm vi thẩm quyền của chính phủ và nghị viện với mức độ mà không một quyền lực nào có thể khống chế quyền lực khác, và sự cân bằng mà các nhà lập hiến thiết lập nên không bị thay đổi.
Cũng như nhiều quốc gia trên thế giới, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam đòi hỏi thiết lập sự ràng buộc của pháp luật, mà trước hết là hiến pháp, đối với hoạt động của mọi cơ quan nhà nước. Yêu cầu đó đặt hiến pháp vào vị trí trung tâm trong hệ thống pháp luật, đồng thời, đòi hỏi các quy định của hiến pháp phải được tuân thủ và thực hiện một cách nghiêm túc. Bảo hiến với nội dung và mục đích là đảm bảo sự tuân thủ hiến pháp không chỉ thực hiện sự kiểm soát công quyền - một trong những yêu cầu cơ bản của