2.1. Sự hình thành, phát triển và đặc điểm của một số mô hình bảo hiến
2.1.2. Mô hình toà án hiến pháp
Khác với Mỹ và các quốc gia áp dụng mô hình toà án, ở nhiều nước thuộc châu Âu lục địa không trao cho toà án thường thẩm quyền giám sát hiến pháp mà thành lập một loại cơ quan đặc biệt để thực hiện chức năng này. Theo đó, hoạt động bảo hiến tách khỏi hệ thống toà án thường và được giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện, gọi là toà án hiến pháp. Đây là một thiết chế đặc biệt, tồn tại tương đối độc lập với các cơ quan nhà nước khác.
7 Stare decisis theo tiếng Latinh là “hãy giữ nguyên quyết định”. Theo nguyên tắc này, khi một tiền lệ được xác lập thì tất cả các vụ việc tương tự đều được giải quyết như vậy. Phán quyết trước có giá trị bắt buộc, ảnh hưởng tới các phán quyết sau, trừ trường hợp nó hoàn toàn bị bãi bỏ. Ở các nước theo hệ thống thông luật (common law), nguyên tắc này là cơ sở cho sự ổn định, bền vững của luật pháp nhằm đảm bảo tính thống nhất cho các quyết định của Toà án, trừ trường hợp có lý do để thay đổi.
Mô hình này là mô hình giám sát tập trung (concentrated system).
2.1.2.1. Lịch sử hình thành và phát triển
Mô hình toà án hiến pháp xuất hiện đầu tiên ở châu Âu, sau Đại chiến thế giới lần thứ nhất, do học giả người Áo Hans Kelsen sáng tạo. Ban đầu, ý tưởng về việc thành lập toà án hiến pháp được tranh luận trong nhiều năm, từ năm 1910 đến năm 1930 ở trường Đại học Viên (Áo). Những người chủ trương thành lập toà án hiến pháp cho rằng ở các nước châu Âu lục địa, với vai trò và vị trí thiêng liêng của nghị viện, các đạo luật được thông qua theo đa số thường ở nghị viện có thể phủ quyết luôn cả phán quyết của toà án nếu toà án tuyên bố đạo luật không hợp hiến. Chính vì vậy, cần có một cơ chế đủ sức vượt qua thẩm quyền đó của nghị viện, đó là toà án hiến pháp. Hơn nữa, nếu như ở Anh, Mỹ, trong hệ thống pháp luật, hiến pháp có vị trí pháp lý cao nhất, sau đó là thực tiễn xét xử của các toà án thì ở châu Âu lục địa, hiến pháp rồi sau đó là các đạo luật dựa trên hiến pháp. Do đó, toà án và các thủ tục tại toà án không thể được coi là nguồn phán xét và tính hợp pháp của các đạo luật. Bên cạnh đó, ở châu Âu lục địa, thường có sự chuyên môn hoá các thẩm phán theo loại vụ án, do đó, tầm nhìn của các thẩm phán bị hạn chế bởi lĩnh vực chuyên môn hẹp, không rộng như thẩm phán ở Anh, Mỹ. Bởi vậy, chức năng phán xét và tính hợp pháp của các đạo luật phải do một cơ quan có thẩm quyền cao hơn, có tầm nhìn và uy tín lớn thực hiện.
Với những cơ sở như vậy, năm 1920, đề nghị thành lập toà án hiến pháp đã được ghi nhận lần đầu tiên trong Hiến pháp của Cộng hoà Áo. Bản hiến pháp này đã gây ảnh hưởng tới nhiều quốc gia khác. Tiếp theo Áo, nhiều nước đã thành lập toà án hiến pháp với tư cách là “người bảo vệ hiến pháp” trong cơ cấu tổ chức nhà nước của mình như I-ta-li-a (1948), Đức (1949), Ấn Độ (1949), Lúc-xem-bua, Xi-ri (1950), Síp (1960), Thổ Nhĩ Kỳ (1961), Bồ Đào Nha (1976), Tây Ban Nha (1978), Hàn Quốc (1988), Thái Lan (1997),...
Ở một số nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa trước đây, mặc dù bị chi phối bởi nguyên tắc tập trung thống nhất trong tổ chức quyền lực nhà nước nhưng toà án hiến pháp cũng đã được thành lập ở Séc và Slô-va-kia (1968), Ba Lan (1982), Liên Xô (1988). Sau năm 1990, phần lớn các quốc gia thuộc Liên xô (cũ) và các nước Đông Âu như Lát-vi-a, Croa-ti-a, U-krai-na, Liên bang Nga, Slô-vê-ni-a… đều đã thành lập toà án hiến pháp. Theo Laszio Solyom, Chủ tịch toà án hiến pháp Hung-ga-ri, “ở các nước xã hội chủ nghĩa cũ, việc quy định thẩm quyền bảo hiến đã trở thành biểu tượng của Nhà nước pháp quyền” [25].
Với lịch sử gần một trăm năm tồn tại, mô hình bảo hiến thông qua toà án hiến pháp đã có những bước phát triển đáng kể và ngày càng hoàn thiện hơn. Cho đến nay, toà án hiến pháp không còn là “bản quyền” của các quốc gia châu Âu mà thực sự đã trở thành một mô hình bảo hiến đã được “quốc tế hóa”. Vai trò của toà án hiến pháp không chỉ được khẳng định ở các nước châu Âu mà còn lan rộng tới các quốc gia khác ở châu Á, châu Phi, châu Mỹ latinh. Nhiều quốc gia đang phát triển đã lựa chọn mô hình bảo hiến thông qua toà án hiến pháp như là một giải pháp để thúc đẩy dân chủ và xây dựng Nhà nước pháp quyền. Theo thống kê, hiện nay trên thế giới có khoảng hơn 60 quốc gia, chủ yếu là ở châu Âu đang áp dụng mô hình bảo hiến thông qua toà án hiến pháp [4, tr. 32]. Việc thành lập toà án hiến pháp với tư cách là cơ quan chuyên trách thực hiện quyền giám sát hiến pháp đang trở thành một xu hướng ở nhiều quốc gia trên thế giới.
2.1.2.2. Những đặc điểm cơ bản
Hiện nay, toà án hiến pháp là thiết chế bảo hiến được thành lập ở nhiều quốc gia trên thế giới. Do nền tảng chính trị, kinh tế - xã hội, quan điểm lập pháp, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia có sự khác nhau, nên tổ chức và hoạt động của toà án hiến pháp mỗi nước cũng có những
đặc thù về quá trình hình thành, thẩm quyền, nội dung hoạt động, số lượng thẩm phán...
Mặc dù có những khác biệt nhất định nhưng có thể khái quát một số đặc điểm cơ bản của mô hình toà án hiến pháp, đó là:
Hoạt động bảo hiến được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách có vị trí tương đối độc lập với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước
Toà án hiến pháp là cơ quan chuyên trách về giám sát hiến pháp. Toà án hiến pháp hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Thẩm phán toà án hiến pháp là những người có trình độ uyên thâm, được lựa chọn và bổ nhiệm theo một trình tự đặc biệt. Toà án hiến pháp là cơ quan duy nhất có quyền phán xử các vụ việc thuộc phạm vi giám sát hiến pháp, đặc biệt là thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật do nghị viện ban hành. Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt mô hình giám sát hiến pháp tập trung thông qua toà án hiến pháp với mô hình giám sát hiến pháp phân tán (mô hình giám sát phi tập trung) thông qua hệ thống toà án thường. Mặt khác, toà án hiến pháp được thành lập trên cơ sở hiến pháp và chỉ được trao quyền giải quyết các vụ việc về giám sát hiến pháp, không xét xử các vụ án thông thường về hình sự, dân sự, lao động..., đồng thời, không thực hiện các chức năng phúc thẩm, tái thẩm như toà án tối cao.
Toà án hiến pháp có vị trí tương đối độc lập với các cơ quan thuộc nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Toà án hiến pháp - tuy được gọi là toà nhưng lại nằm ngoài, độc lập hoàn toàn với hệ thống cơ quan tư pháp. Toà án hiến pháp là thiết chế có vị trí pháp lý đặc biệt trong bộ máy nhà nước. Điều này xuất phát từ quan điểm cho rằng hoạt động bảo hiến không thuộc bất kỳ quyền lực nào trong các nhánh quyền lực lập pháp, tư pháp và hành pháp, bản thân nó đã hàm chứa sự độc lập (mặc dù không hoàn toàn) và tạo nên loại quyền lực thứ tư. Theo Hans Kelsen, nếu để quyền tài phán hiến
pháp trong tay một trong ba nhánh quyền lực thì sẽ làm mất ý nghĩa của nguyên tắc phân quyền và cân bằng quyền lực. Ông cho rằng, toà án hiến pháp là một cơ quan đóng vai trò là “nhánh quyền lực thứ tư” nhưng lại không phải là cơ quan quyền lực mà chỉ đóng vai trò của “nhà làm luật bóng”, “bản âm của lập pháp”, và bãi bỏ một đạo luật không có nghĩa là tạo ra luật. Thẩm quyền của toà án hiến pháp chỉ giới hạn trong khuôn khổ tinh thần và lời văn của Hiến pháp [29]. Nhà hiến pháp học người Pháp L.Favoreu nhận xét "ngày nay, ở phần lớn các nước theo mô hình của Kelsen đều thừa nhận hoạt động bảo hiến nằm ngoài ba nhánh quyền lực, bảo đảm sự tuân thủ các quyền hạn của mỗi nhánh trong phạm vi của mình" [21]. Như vậy, về tính chất, toà án hiến pháp không phải là một cơ cấu thuộc quyền lập pháp, hành pháp hay tư pháp, mà là một thiết chế có tính độc lập cao, có thể xem nó như là một thiết chế quyền lực bổ sung nhằm bảo đảm cho quyền lập hiến.
Toà án hiến pháp vừa thực hiện hoạt động giám sát cụ thể, vừa thực hiện hoạt động giám sát trừu tượng; thực hiện cả giám sát trước và giám sát sau.
Theo đó, việc xem xét tính hợp hiến của một đạo luật hoặc quy định nào đó có thể gắn liền với việc giải quyết một vụ việc cụ thể, nhưng cũng có thể được tiến hành khi có đề nghị của một chủ thể có thẩm quyền (như tổng thống, thủ tướng, các nghị sĩ, thanh tra nghị viện...).
Toà án hiến pháp là thiết chế được sinh ra để thực hiện chức năng bảo hiến và mục đích quan trọng nhất là nhằm bảo đảm giá trị tối thượng của hiến pháp đối với nhà nước và xã hội. Với chức năng, mục đích như vậy, toà án hiến pháp được hiến pháp trao cho một số thẩm quyền cụ thể như giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, điều ước quốc tế và tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật khác; giải thích hiến pháp; giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực, giữa chính quyền trung
ương và chính quyền địa phương; giải quyết các tranh chấp liên quan đến bầu cử, các cuộc trưng cầu ý dân; giải quyết các khiếu kiện hiến pháp; tham gia luận tội nguyên thủ quốc gia và các quan chức nhà nước; giám sát tính hợp hiến trong hoạt động của các đảng phái chính trị, giải tán các đảng phái chính trị,...
Việc giám sát tính hợp hiến của các đạo luật có thể theo hình thức giám sát trước hoặc giám sát sau. Toà án hiến pháp thực hiện quyền giám sát trước tính hợp hiến của các đạo luật và điều ước quốc tế theo yêu cầu của nguyên thủ quốc gia, tổng thống, nghị viện, chính phủ, một số nghị sỹ, toà án tối cao, cơ quan lập pháp hoặc hành pháp của các bang. Quyền yêu cầu này thường được thực hiện trong thời gian đạo luật đã được thông qua nhưng chưa được người đứng đầu nhà nước công bố. Khi có căn cứ cho rằng một đạo luật có dấu hiệu trái với hiến pháp về mục đích, nội dung, thủ tục ban hành thì các chủ thể trên có quyền yêu cầu toà án hiến pháp xem xét về tính hợp hiến của đạo luật. Tuỳ vào mức độ, nội dung trái với hiến pháp của đạo luật, phạm vi yêu cầu có thể là xem xét về tính hợp hiến của một phần hay toàn bộ đạo luật. Trên thực tế, toà án hiến pháp không bị giới hạn bởi phạm vi yêu cầu trên mà có quyền xem xét về tính hợp hiến của toàn bộ đạo luật. Căn cứ vào mức độ vi phạm hiến pháp, toà án hiến pháp tuyên bố toàn bộ hay một phần đạo luật đó là vi hiến, theo đó đạo luật không thể được công bố. Ngược lại, nếu toà án hiến pháp cho rằng đạo luật hoàn toàn phù hợp với hiến pháp thì nguyên thủ quốc gia phải công bố đạo luật theo đúng quy định.
Khác với thẩm quyền giám sát trước chỉ được thực hiện thông qua giám sát trừu tượng, thẩm quyền giám sát sau được thể hiện theo hai hình thức là giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể. Thông thường, khi xét thấy một phần hoặc toàn bộ đạo luật trái với hiến pháp thì toà án hiến pháp có quyền ra phán quyết tuyên bố đạo luật đó là vi hiến. Phán quyết này có hiệu lực đối với mọi
cá nhân, cơ quan, tổ chức, kể cả nghị viện, nguyên thủ quốc gia, chính phủ, hệ thống toà án. Hệ quả pháp lý của phán quyết này là đạo luật đó sẽ bị huỷ bỏ, mất hiệu lực pháp lý. Đối với việc giám sát cụ thể, ở các nước áp dụng mô hình toà án hiến pháp, trong quá trình giải quyết vụ án cụ thể, các toà án thường không có quyền tự mình xem xét tính hợp hiến của các đạo luật mà phải yêu cầu toà án hiến pháp xem xét, kết luận về tính hợp hiến của đạo luật đang có hiệu lực để áp dụng giải quyết vụ việc. Hệ quả của việc giám sát cụ thể cũng tương tự như giám sát trừu tượng.
Thẩm quyền giám sát hiến pháp được thực hiện theo một thủ tục đặc biệt, tách khỏi thủ tục giải quyết vụ việc thông thường tại toà án
Các vụ việc thuộc thẩm quyền của toà án hiến pháp được giải quyết theo một thủ tục đặc biệt. Thủ tục giải quyết vụ việc tại toà án hiến pháp không giống với thủ tục được áp dụng tại các toà án thường. Nếu như thủ tục được áp dụng tại các toà án thường nhằm mục đích xác định rõ các quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong vụ việc, thì ngược lại, thủ tục được tiến hành tại toà án hiến pháp hướng tới việc tuyên bố một văn bản, một hành vi là phù hợp hay không phù hợp với hiến pháp. Toà án hiến pháp không nghe các chứng cứ, không thẩm vấn nhân chứng và không phán quyết một cá nhân nào đó có tội hay không có tội. Các quyết định đó thuộc thẩm quyền của các toà án thường thuộc hệ thống tư pháp. Toà án hiến pháp làm việc chủ yếu dựa trên các văn bản mà các bên gửi đến và đưa ra kết luận về tính hợp hiến của sự việc.
Phán quyết của toà án hiến pháp là chung thẩm và có hiệu lực bắt buộc đối với các chủ thể kể từ khi một quy phạm, một chế định hoặc một văn bản nào đó bị tuyên bố là vi hiến
Phán quyết của toà án hiến pháp có hiệu lực chung thẩm, không thể bị kháng cáo hay xem xét lại bởi bất cứ cơ quan nào. Phán quyết đó có hiệu lực
pháp lý bắt buộc đối với mọi cơ quan nhà nước, quan chức nhà nước và các bên có liên quan.
Tóm lại, so với những thiết chế nhà nước khác, toà án hiến pháp là thiết chế còn khá mới mẻ. Mặc dù vậy, sự ra đời của toà án hiến pháp là kết quả khách quan từ nhận thức hiến pháp là đạo luật cơ bản, là nền tảng chính trị, pháp lý thể hiện quyền lực nhân dân và chủ quyền nhà nước, do đó, phải được bảo đảm tuân thủ một cách triệt để. Với chức năng giám sát việc thi hành hiến pháp, toà án hiến pháp, sau gần một trăm năm tồn tại đã khẳng định được vai trò của mình như là “người bảo vệ hiến pháp, người bảo vệ cho tính tối thượng của hiến pháp”, bảo vệ các quyền và lợi ích của con người và công dân được hiến pháp ghi nhận, là nhân tố quan trọng bảo đảm sự cân bằng, ổn định và phát triển về chính trị, xã hội. Ngoài ra, toà án hiến pháp còn có những vai trò của một thiết chế quyền lực chính trị đặc biệt. Thiết chế này giám sát hành vi của cơ quan hành pháp, chế ước quyền lực lập pháp của nghị viện. Thiết chế này can thiệp vào không khí chính trị của đất nước khi tuyên bố hoạt động của một đảng phái là vi hiến. Vượt lên chức năng của các toà án tư pháp trong hệ thống tư pháp, toà án hiến pháp có quyền phán xử những tranh chấp về thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, đánh giá hành vi của các quan chức nhà nước. Vị trí, vai trò nói trên của toà án hiến