2.3. Đánh giá nhận xét chung về giải quyết khiếu nại trong giả
2.3.3. Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế
Nghiên cứu việc giải quyết khiếu nại trong GPMB ở quận Bắc Từ Liêm cho thấy một số nguyên nhân chính dẫn đến hạn chế là:
2.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Những tồn tại, hạn chế của giải quyết khiếu nại trong GPMB trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm bắt nguồn từ một số nguyên nhân khách quan sau:
định việc quản lý về quyền sở hữu tài sản, sử dụng đất chưa được lưu giữ đầy đủ, có hệ thống và chưa có tính thống nhất cao giữa các thời kỳ, có những vị trí thửa đất không đồng nhất hoặc không thể hiện rõ ràng trên bản đồ địa chính, diện tích thực tế sử dụng sai lệch nhiều so với sổ mục kê và bản đồ. Từ năm 1994 đến nay có rất nhiều biến động về chủ sử dụng đất, sở hữu tài sản, nhưng hệ thống bản đồ vẫn chưa được chỉnh lý kịp thời. Việc chỉnh lý đều do cán bộ địa chính xã, phường tự kẻ vào bản đồ sau khi có biến động làm cho hệ thống sổ sách bị ghi nhận bằng nhiều loại chữ, do nhiều người viết, do đó nếu đưa sổ sách này làm căn cứ pháp lý thì không đủ hiệu lực, một số phường còn làm thất lạc bản đồ và sổ mục kê giai đoạn 1980-1986 gây khó khăn không nhỏ khi xem xét giải quyết khiếu nại. Theo văn bản của Sở Tài nguyên và Môi trường Thành phố Hà Nội, bản đồ năm 1960 không được coi là một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại Khoản 1 điều 100 Luật Đất đai năm 2013 mà chỉ là một trong những cơ sở để xem xét vì bản đồ năm 1960 không được cơ quan có thẩm quyền đóng dấu xác nhận. Nhưng trên thực tế, khi sổ địa chính và sổ đăng ký ruộng đất không đầy đủ thì hầu hết các cơ quan nhà nước khi lập phương án bồi thường GPMB vẫn lấy bản đồ năm 1960 làm một trong những căn cứ để xem xét xác nhận nguồn gốc, quá trình sử dụng đất, như vậy là không đảm bảo tính pháp lý và khó khăn cho việc giải quyết khiếu nại.
Thứ hai, do sự chưa hoàn chỉnh và đồng bộ của hệ thống pháp luật về đất đai, đền bù, GPMB và khiếu nại về đền bù GPMB hiện nay và một số vấn đề các văn bản pháp luật quy định còn chung chung, chưa rõ ràng nên nhận thức pháp luật của cán bộ giải quyết khiếu nại có sự khác nhau, dẫn đến việc không đồng nhất quan điểm trong hướng giải quyết. Chính sách pháp luật đất đai và chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư luôn thay đổi theo từng thời kỳ, lại phải có những văn bản điều chỉnh riêng cho từng địa phương, trong đó có không ít các văn bản không thống nhất, còn mâu thuẫn chồng
chéo nên khó khăn cho việc áp dụng, dẫn đến cán bộ giải quyết khiếu nại có thể rơi vào tình trạng khó đưa ra quyết định thực sự phù hợp với pháp luật, cũng như dễ vận dụng để quyết định hướng theo lợi ích riêng. Bên cạnh đó việc ban hành các chính sách đặc thù đối với từng dự án cũng dẫn đến nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện GPMB và trong quá trình giải quyết khiếu nại. Cơ chế chính sách về đất đai, bồi thường hỗ trợ và tái định cư có nhiều bất cập, liên tục thay đổi; nhiều văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành Luật Đất đai còn nhiều vấn đề chưa rõ, còn chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Pháp luật về đất đai còn nhiều điểm chưa phù hợp thực tiễn, có nhiều cách hiểu khác nhau nên rất khó khăn trong việc thực hiện. Mặt khác, trong thời gian qua, chính sách về đất đai của nhà nước đang dần hoàn thiện nên có nhiều sự thay đổi (từ năm 1987 đến nay, Luật Đất đai thay đổi 7 lần, trong đó 4 lần thay thế - năm 1987, 1993, 2003, 2013 và 3 lần sửa đổi, bổ sung - năm 1998, năm 2001, năm 2009. Riêng quy định về bồi thường, GPMB cũng đã qua 7 lần sửa đổi, bổ sung, đó là: Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP, Nghị định số 69/2009/NĐ- CP, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP). Đặc điểm của những lần thay đổi chính sách về sau thường có lợi hơn đối với người bị thu hồi đất so với chính sách trước. Chính vì vậy, việc thực hiện chính sách GPMB đối với các dự án có diện tích đất thu hồi lớn, thời gian GPMB dài gặp rất nhiều khó khăn do các hộ dân bị thu hồi đất có sự so sánh và không đồng thuận với việc áp chính sách BTHT và tái định cư
Chỉ tính từ năm 2014 đến nay, công tác GPMB và bồi thường, hỗ trợ, tái định trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm được thực hiện theo quy định của 02 Luật (Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013), 04 Nghị định (Nghị định 197/2004/NĐ- CP ngày 03/12/2004; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017)
và 04 Quyết định của UBND thành phố Hà Nội (Quyết định số 108/2009/QĐ- UBND ngày 29/9/2009, Quyết định số 02/2013/QĐ-UBND ngày 07/01/2013; Quyết định số 23/2014/QĐ-UBND ngày 20/6/2014, Quyết định số 10/2017/QĐ- UBND ngày 29/3/2017) trong khi nhiều dự án trên địa bàn Quận có diện tích đất thu hồi lớn phải triển khai trong nhiều năm dẫn đến việc trong cùng một dự án phải thực hiện nhiều chính sách bồi thường, hỗ trợ khác nhau, do đó người bị thu hồi đất thường so sánh về quyền lợi và có khiếu nại. Những khiếu nại dạng này thường rất khó giải quyết vì thực sự việc thay đổi liên tục chính sách và giá đất hàng năm thường gây thiệt thòi lớn cho những người nghiêm chỉnh chấp hành đúng quy định và bàn giao đất sớm, những người chây ỳ cố tình không hợp tác kiểm đếm, điều tra hiện trạng và bàn giao đất lại thường được hưởng chính sách sau ưu đãi hơn.
Hiện nay, công tác bồi thường GPMB trên địa bàn Quận cơ bản được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017. Song vẫn còn một số nội dung chưa phù hợp thực tế, gây khó khăn trong việc tổ chức thực hiện và dẫn tới khiếu kiện của người bị thu hồi đất. Bên cạnh đó, quan điểm và nhận thức pháp luật giữa cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp về chính sách bồi thường hỗ trợ có sự không thống nhất dẫn đến khó khăn trong GPMB. Ví dụ như:
- Về quy định quy hoạch sử dụng đất:
Theo quy định của pháp luật đất đai thì cơ chế Nhà nước thu hồi đất phải thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và công bố công khai. Việc thu hồi đất có thể thực hiện ngay sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xét duyệt hoặc có thể thực hiện theo dự án đầu tư sau khi dự án được UBND cấp tỉnh chấp thuận địa điểm. Với quy định trên cho thấy, việc thu hồi đất, bồi thường và
GPMB có mối quan hệ trực tiếp, gắn chặt với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mà Nhà nước lập và phê duyệt. Tuy nhiên, có nhiều dự án được điều chỉnh, bổ sung quá nhiều lần quy hoạch sử dụng đất chi tiết xuất phát từ lợi ích của nhà đầu tư mà chưa xuất phát từ lợi ích của người sử dụng là một trong những nguyên nhân gây bức xúc trong dư luận Nhân dân và cũng là nguyên nhân để người dân phản đối, khiếu nại các quyết định thu hồi đất của Nhà nước, từ đó dẫn đến tiến độ GPMB trên thực tế bị chậm trễ, khó thực hiện. Điển hình cho dạng sai phạm này là Nhà nước phê duyệt quy hoạch cho một dự án đầu tư ban đầu với việc thu hồi một diện tích đất nhỏ, sau đó vì mục tiêu lợi nhuận, nhà đầu tư trình phương án đầu tư bổ sung và xin được mở rộng diện tích đất, mở rộng mặt bằng xây dựng… Trên cơ sở đó, Nhà nước cho phép điều chỉnh, bổ sung quy hoạch và kéo theo hậu quả là đất của người dân tiếp tục bị thu hồi cho các nhà đầu tư bởi những quyết định điều chỉnh, bổ sung đó.
- Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: + Đối với quy định về tái định cư:
Theo Điều 79 Luật Đất đai 2013, Điều 6 Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ và Điều 7, Điều 26 của Quyết định số 10/2017/QĐ-UBND ngày 29/3/2017 của UBND thành phố Hà Nội quy định: Trường hợp hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi hết đất ở đủ điều kiện được bồi thường về đất hoặc phần diện tích đất còn lại không đủ điều kiện để ở theo quy định (đối với khu vực các huyện, thị xã nhỏ hơn 30m2, đối với khu vực các quận là diện tích không đủ mặt bằng xây dựng công trình quy định tại Quyết định số 15/2011/QĐ-UBND ngày 06/5/2011 của UBND thành phố Hà Nội: diện tích đất dưới 15m2
và có kích thước mặt tiền hoặc chiều sâu so với chỉ giới xây dựng dưới 3m2) mà hộ gia đình không còn đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất ở thu hồi thì được bồi thường
bằng đất ở hoặc nhà ở tái định cư. Trường hợp trong hộ gia đình được bồi thường về đất ở có nhiều thế hệ đông nhân khẩu, nhiều cặp vợ chồng ăn ở thường xuyên tại địa chỉ GPMB từ trước khi có thông báo thu hồi đất, cùng chung sống trên một thửa đất ở bị thu hồi nếu đủ điều kiện để tách thành từng hộ gia đình riêng theo quy định của pháp luật về cư trú hoặc có nhiều hộ gia đình chung quyền sử dụng 01 thửa đất bị thu hồi thì ngoài việc được bồi thường bằng đất ở hoặc nhà ở còn được xem xét mua thêm căn hộ tái định cư.
Như vậy, đối với quy định này, nếu hộ gia đình có nhiều nhân khẩu hoặc nhiều cặp vợ chồng cùng chung sống trên một thửa đất chỉ được mua thêm căn hộ tái định cư khi diện tích đất ở bị thu hồi hết, phần diện tích đất còn lại không đủ điều kiện để ở. Tuy nhiên, trên thực tế tại dự án mở rộng đường Vành đai 3 (đoạn Mai Dịch - cầu Thăng Long) trên địa bàn Quận, có hộ gia đình gồm 12 nhân khẩu đang sử dụng 120m2
đất ở, bị thu hồi 85m2, diện tích đất ở còn lại là 35m2
đủ điều kiện để ở theo quy định của UBND Thành phố và không được mua thêm căn hộ tái định cư. Đây là điều bất cập trong chính sách dẫn đến khiếu kiện trong nhân dân khi cho rằng với diện tích 35m2 đất không đủ điều kiện để 12 nhân khẩu sinh sống.
+ Đối với quy định về bồi thường, hỗ trợ công trình nhà ở:
Theo Điều 5 Thông tư số 03/2009/TT-BXD ngày 26/3/2009 của Bộ Xây dựng quy định chi tiết một số nội dung của Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 26/3/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình quy định:
Việc cấp giấy phép xây dựng tạm chỉ áp dụng đối với những vùng đã có quy hoạch xây dựng được duyệt và công bố nhưng chưa thực hiện… Việc bồi thường GPMB để thực hiện quy hoạch áp dụng theo quy định hiện hành; riêng phần xây dựng theo giấy phép xây dựng tạm thì không được bồi thường.
khái niệm "cấp giấy phép xây dựng có thời hạn" theo quy định tại Điều 94 Luật Xây dựng năm 2014 và việc cấp giấy phép được thực hiện theo Thông tư số 15/2016/TT-BXD ngày 30/6/2016 của Bộ Xây dựng. Theo đó, tại thời điểm này các công trình xây dựng được cấp giấy phép xây dựng tạm không được bồi thường hỗ trợ.
Theo quy định tại Điều 92 Luật Đất đai năm 2013, Điều 25 Nghị định 47/2014/NĐ-CP và Điều 14 của bản quy định ban hành kèm theo Quyết định 10/2017/QĐ-UBND ngày 29/3/2017 của UBND thành phố Hà Nội thì đối với công trình xây dựng không hợp pháp (vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, vi phạm hành lang bảo vệ công trình đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, công bố công khai và cắm mốc giới nhưng được UBND cấp xã xác nhận không có văn bản ngăn chặn xử lý của cấp có thẩm quyền) được hỗ trợ từ 50% đến 80% mức bồi thường theo thời điểm xây dựng (trước 15/10/1993 và từ sau 15/10/1993 đến trước 01/7/2014) và đối với công trình không có giấy phép xây dựng (nhưng không vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất) được tạo lập trước ngày 01/7/2014 được hỗ trợ 10% mức bồi thường.
Như vậy, với quy định như trên dẫn đến người bị thu hồi đất so sánh và cho rằng các công trình xây dựng không có giấy phép xây dựng do người dân không chấp hành quy định hoặc xây dựng vi phạm quy hoạch thì được hỗ trợ, còn trường hợp nghiêm chỉnh chấp hành quy định xin cấp giấy phép xây dựng tạm thì không được hỗ trợ. Mặt khác, có trường hợp được cấp giấy phép xây dựng tạm công trình nhà ở với kết cấu 03 tầng, song thực tế xây dựng 05 tầng không có văn bản ngăn chặn xử lý của cơ quan có thẩm quyền dẫn đến phần công trình 03 tầng có giấy phép xây dựng tạm thì không được bồi thường hỗ trợ, còn đối với 02 tầng xây dựng thêm không có giấy phép lại được hỗ trợ. Đây là một điểm bất cập cần được xem xét, điều chỉnh trong chính sách GPMB.
Tại khoản 2 Điều 12 của bản quy định ban hành kèm theo Quyết định 10/2017/QĐ-UBND ngày 29/3/2017 của UBND thành phố Hà Nội (trước đây là khoản 2 Điều 12 của bản quy định ban hành kèm theo Quyết định 23/2014/QĐ- UBND ngày 20/6/2014) quy định "Nhà tạm, công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp, kể cả trên đất nông nghiệp tạm giao, cho thuê, đấu thầu được UBND cấp xã cho phép thì được bồi thường bằng 100% đơn giá xây dựng mới theo quy định". Như vậy, đối với các công trình phục vụ sản xuất nông nghiệp, người dân được bồi thường hỗ trợ phải chứng minh là đã được UBND cấp xã cho phép xây dựng công trình. Tuy nhiên trên thực tế, theo quy định của Luật Xây dựng thì UBND cấp xã không có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng và khái niệm "cho phép" ở đây chưa được nêu cụ thể, trong khi địa bàn quận Bắc Từ Liêm có nhiều diện tích đất trồng hoa, trồng bưởi, người dân xây dựng nhà lưới, bể chứa nước, chứa phân, kho chứa dụng cụ sản xuất và sản phẩm nhiều dẫn đến việc chính quyền lúng túng trong việc lập phương án BTHT đối với các công trình này khi hầu hết các hộ dân không có văn bản "cho phép" vì UBND xã cũng không biết "cho phép" theo quy định nào.
2.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Bên cạnh những nguyên nhân khách quan, những tồn tại, hạn chế trong giải quyết khiếu nại trong GPMB trên địa bàn quận Bắc Từ Liêm còn bắt nguồn từ các nguyên nhân chủ quan sau:
Thứ nhất, công tác tổ chức thi hành pháp luật về đất đai, GPMB còn yếu kém. Một bộ phận cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật nhằm trục lợi, thiếu trách nhiệm, phiến diện trong cách hiểu và áp dụng pháp luật