2.1. Cơ sở lý luận về chất lượng công chức quản lý kinh tế cấp tỉnh
2.1.1. Các khái niệm cơ bản
2.1.1.1. Công chức
- Khái niệm công chức
Công chức là những thuật ngữ thường xuyên xuất hiện trong các lĩnh vực của đời sống xã hộị Đến nay, đã có khá nhiều quan niệm và khái niệm về công chức được nêu ra ở các nước với những cách tiếp cận khác nhau xuất phát từ đặc điểm chính trị,
hành chính, văn hoá của từng nước. Ví dụ như ở nước Anh, công chức được coi là
những người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước, ở Nhật Bản quy định công chức là những người làm việc trong chính quyền ở cấp trung ương, cấp địa phương và ở các tổ chức cung ứng dịch vụ công (Đoàn Văn Tình, 2021). Tác giả Bùi Đức Hưng
(2017) đã khái quát điểm thống nhất chung của các khái niệm này, đó là: “công chức
là những công dân của một nước, được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một chức vụ công vụ thường xuyên trong một cơ quan nhà nước ở trung ương hay địa phương, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Ở Việt Nam, thuật ngữ “công chức” dù đã được sử dụng từ khá sớm, cụ thể là trong Điều 1, Mục 1, Chương 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày
20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ghi rõ: “Những công dân
Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Năm 1991, Nghị định số
169/HĐBT ngày 25/05/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cũng quy định rõ về
công chức nhà nước: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công
vụ thường xuyên trong một công vụ của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”. Mặc dù được quy định như vậy nhưng trong thực tế, thuật ngữ “công chức” được sử dụng cùng với các thuật ngữ “cán bộ” và “viên chức” nhưng chưa thực sự có phân biệt rõ với từng loại đối tượng. Từ điển Tiếng Việt (Đào Duy Anh, 2009) giải thích thuật ngữ “cán bộ” có hai cách hiểu: Một là, đó là người làm công tác có nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước... Hai là, người có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt với người thường, không
có chức vụ... Trong công trình “Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳđẩy mạnh CNH, HĐH đất nước” của các tác giả Nguyễn Phú
Trọng và Trần Xuân Sầm (chủ biên) (2001), khái niệm về cán bộ được giải thích là
“những người có chức vụ, vai trò và cương vị nòng cốt trong một tổ chức, có tác động, ảnh hưởng đến hoạt động của tổ chức và các quan hệ trong lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần định hướng sự phát triển của tổ chức”. Cụ thể hơn, đó là cán bộ trong các cơ quan đảng, đoàn thể, nhà nước; cán bộ trong lĩnh vực kinh tế và quản lý
kinh tế, khoa học - kỹ thuật; lực lượng vũ trang… Điều 1, khoản 3, Pháp lệnh số 2-
L/CTN ngày 26/02/1998 của Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đưa ra quy định chung về
cán bộ, công chức, đó là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân
sách nhà nước”, bao gồm: “Những người do bầu cửđểđảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội”; “Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội”; “Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độđào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng”… Nói chung Pháp lệnh này cũng không phân biệt rõ thế nào là “cán bộ” và thế nào là “công chức”.
Đến năm 2008, khi Luật cán bộ, công chức (Luật số: 22/2008/QH12 ngày 13 tháng 11 năm 2008 của Quốc hội) được ban hành thì cán bộ và công chức được phân biệt rõ, theo đó:
“Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
“Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách
nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”.
Đến khi Luật số: 52/2019/QH14 của Quốc hội ngày 25 tháng 11 năm 2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức được ban hành
thì khái niệm công chức đã được quy định rõ hơn ở Điều 1: “Công chức là công dân
Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chếđộ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Mặc dù vậy, theo quy định của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức sửa
đổi (năm 2019) thì một người được xác định là “cán bộ”, “công chức” hay “viên chức” luôn gắn với một thời điểm cụ thể người đó đang làm việc ở cơ quan, tổ chức nào và giữ vị trí nào trong cơ quan đó.
Trong phạm vi luận án, NCS sử dụng khái niệm “công chức” theo quy định tại Luật số: 52/2019/QH14 của Quốc hội ngày 25 tháng 11 năm 2019.
- Phân loại công chức
Công chức cũng có thể được phân loại theo các cách khác nhau theo những tiêu chí khác nhau căn cứ vào mục đích phân loạị Ví dụ như ở Việt Nam có những cách phân loại sau:
+ Căn cứ vào ngạch được bổ nhiệm, công chức được phân thành các loại: công
chức ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương; công chức ngạch chuyên viên
chính hoặc tương đương; công chức ngạch chuyên viên hoặc tương đương; công chức ngạch cán sự hoặc tương đương.
+ Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân thành hai loại là công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý và công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.
+ Căn cứ vào ngành, lĩnh vực làm việc, công chức có thể được phân thành các loại khác nhau như công chức ngành thanh tra; công chức ngành thuế, ngành kiểm toán, ngành tư pháp, hải quan…
+ Căn cứ vào trình độ đào tạo, công chức có thể được phân thành các loại: công chức có trình độ sau đại học, trình độ đại học, trình độ cao đẳng,...
+ Căn cứ vào nơi làm việc ở cấp nào trong 4 cấp thuộc hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam, công chức được phân thành các loại công chức làm việc ở cơ quan, tổ chức cấp Trung ương; ở cấp tỉnh; ở cấp huyện; và ở cấp xã.
Thực tế, một công chức cụ thể có thể được xếp vào một loại công chức nào đó theo các cách phân loại nêu trên và còn có thể tiếp tục được phân tiếp vào các loại gắn với ngành chuyên môn có những ngạch khác nhau với mức lương khác nhau và công chức có thể chuyển đổi từ loại này sang loại khác, ví dụ sau khi nâng ngạch từ ngạch chuyên viên lên ngạch chuyên viên chính khi có đủ những điều kiện cần thiết.
2.1.1.2. Khái niệm công chức quản lý kinh tế
Lĩnh vực hoạt động kinh tế là toàn bộ các hoạt động liên quan đến sản xuất, trao đổi, phân phối các loại sản phẩm, hàng hoá và dịch vụ trong xã hội, bao gồm (i) các hoạt động trực tiếp gắn với sản xuất vật chất và dịch vụ; (ii) các hoạt động liên quan đến trao đổi, phân phối sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ như thương mại, vận tải, bảo quản kho tàng, tài chính, tiền tệ v.v...; và (iii) các hoạt động tổ chức và quản lý kinh tế.
Chức năng kinh tế là một trong số những chức năng của bất cứ một nhà nước nào tồn tại trong lịch sử bên cạnh các chức năng chính trị, xã hộị.. Chức năng kinh tế bao gồm hai mặt hoạt động là tổ chức kinh tế và quản lý kinh tế. Mỗi một nhà nước dù
trong bất kỳ một giai đoạn phát triển nào đều có chức năng quản lý kinh tế được thể
hiện trong các hoạt động “xây dựng, thi hành và bảo đảm thực hiện pháp luật về kinh
tế với ba nội dung cơ bản trên khía cạnh quản lý kinh tế, bao gồm: xây dựng, hoàn thiện pháp luật về kinh tế; thực thi pháp luật về kinh tế; bảo vệ các quan hệ kinh tế hợp pháp, xử lý các vi phạm pháp luật về kinh tế” (Nguyễn Hồng Sơn, 2020b). Như vậy, thực hiện các hoạt động quản lý kinh tế của nhà nước, hay còn gọi là hoạt động quản lý nhà nước về kinh tế là nhằm thực hiện chức năng kinh tế của nhà nước. Đó là những hoạt động quản lý có tính chất nhà nước nhằm điều hành nền kinh tế, được thực hiện bởi các cơ quan có thẩm quyền hoạch định và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý, được phân cấp theo thẩm quyền. Như vậy, nội dung của quản lý nhà nước về
kinh tế gồm hoạch định, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện
các quyết định của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực kinh tế.
Quản lý nhà nước về kinh tế là hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền tác động lên nền kinh tế một cách có hệ thống và tổ chức thông qua pháp luật cùng hệ thống các chính sách nhằm đạt được mục tiêu phát triển kinh tế đất nước, trên cơ sở sử
dụng có hiệu quả các nguồn lực trong và ngoài nước trong điều kiện mở cửa và hội
Chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước là những phương diện hoạt động chủ
yếu của Nhà nước trong “vai trò kiến tạo phát triển, chủ động tác động tới các ngành,
lĩnh vực, khu vực khác nhau của nền kinh tế” nhằm thực hiện các mục tiêu đề ra trong từng giai đoạn phát triển của đất nước, tác giả Nguyễn Hồng Sơn (2020a) xác định nội hàm của chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước chủ yếu bao gồm các nội dung cơ bản sau: Xây dựng, ban hành hệ thống pháp luật về kinh tế; triển khai thực thi và xử lý các vi phạm pháp luật về kinh tế; giải quyết các xung đột, tranh chấp về kinh tế; Khắc
phục và giải quyết các khuyết tật của kinh tế thị trường; Bảo đảm hội nhập kinh tế
quốc tế, thúc đẩy kinh tế đối ngoạị
Để thực hiện chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước sẽ thiết lập một bộ máy hành
chính các cấp và phân cấp, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cấp và chủ thể
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó chính là các công chức.
Như đã trình bày ở phần trên, công chức là những người đảm nhiệm một hoặc một số chức năng nhất định trong bộ máy quản lý của Nhà nước và tùy thuộc vào cơ cấu, chức năng của Nhà nước theo quy định trong luật mà thẩm quyền và cơ cấu, chức
danh, chức vụ của công chức cũng khác nhau, đồng thời căn cứ vào ngành, lĩnh vực
làm việc, công chức có thể được phân thành các loại khác nhau như công chức ngành thanh tra; ngành thuế, ngành kiểm toán, hải quan… Tuy nhiên, thuật ngữ “lĩnh vực kinh tế” lại nói đến vấn đề bao trùm nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế khác nhaụ
Dựa trên khái niệm công chức và phân loại công chức như trên, luận án xác định công chức quản lý kinh tế là một bộ phận trong toàn bộ các công chức của một quốc gia công tác trong lĩnh vực quản lý nhà nước về kinh tế, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của hoạt động quản lý kinh tế của nhà nước.
Công chức quản lý kinh tế được phân loại theo những cách khác nhau dựa trên
những tiêu chí khác nhau như trình độ đào tạo; ngạch công chức; cấp quản lý hành
chính; nội dung và đặc trưng công việc. Xét về nội dung và đặc trưng công việc thì
công chức quản lý kinh tế là đối tượng thực hiện chức năng quản lý kinh tế, bao gồm các công việc: i) Tham gia vào quá trình xây dựng, hoạch định đường lối, chính sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng các chương trình, dự án, kế hoạch, thể chế, công cụ quản lý kinh tế; ii) Triển khai, tổ chức thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách kinh tế nói chung, trong các lĩnh vực kinh tế nói riêng của nhà nước; iii) Kiểm tra, đánh giá, tổng kết... việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách kinh tế của nhà nước; iv) Tạo môi trường, điều kiện, tác động vào các hoạt động quản lý, điều tiết nền kinh tế.
Công chức quản lý kinh tế có thể thực hiện chức năng quản lý kinh tế tổng hợp và có thể thực hiện chức năng quản lý kinh tế chuyên ngành, lĩnh vực trong bộ máy quản lý nhà nước về kinh tế ở các bộ, ngành hoặc địa phương
2.1.1.3. Công chức quản lý kinh tế cấp tỉnh
Ở các quốc gia khác nhau, các cơ quan quản lý nhà nước về kinh tế có thể được được bố trí theo ngành và theo lãnh thổ, do đó cũng hình thành nên đội ngũ công chức quản lý kinh tế cấp tỉnh theo ngành và lãnh thổ. Cơ quan quản lý theo ngành do các bộ thực hiện. Quản lý theo lãnh thổ do các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Công chức quản lý nhà nước thuộc ngành được bố trí làm việc trong các cơ quan, tổ chức của ngành và công chức quản lý nhà nước thuộc chính quyền địa phương được bố trí làm việc trong các cơ quan thuộc các cấp chính quyền địa phương. Ví dụ như ở Việt
Nam, tổ chức bộ máy nhà nước được cấu trúc theo bốn cấp (cấp trung ương, cấp
tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, cấp huyện/quận/thị xã/thành phố thuộc tỉnh, và cấp xã/phường/thị trấn vì vậy công chức quản lý nhà nước cũng được bố trí làm việc ở bốn cấp chính quyền địa phương tương ứng.
Theo quan điểm của NCS thì công chức quản lý kinh tế cấp tỉnh trước hết được
xác định là công chức quản lý kinh tế làm việc ở cấp tỉnh.
Công chức quản lý kinh tế cấp tỉnh, về bản chất vẫn hoạt động theo luật công