2.4 Kinh nghiệm về KSC Ngânsách nhà nước và bài học kinh nghiệm rút ra
2.4.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới
Việc nghiên cứu về kinh nghiệm quản lý và KSCNSNN ở nước ngoài của nước ta còn rất hạn chế, hầu như chỉ giới hạn ở một số cuộc hội thảo, thông tin chuyên đề hay một số bài viết trên các tạp chí chuyên ngành chứ chưa có những ấn phẩm có hệ thống nói về kinh nghiệm quản lý NSNN ở nước ngoài. Do vậy những ý kiến tác giả trình bày dưới đây được lựa chọn trên cơ sở tổng hợp những thông tin từ những tài liệu được đăng tải dưới dạng báo cáo chuyên đề, chuyên đề chuyên sâu, những bài nghiên cứu trên các tạp chí chuyên ngành.
* Pháp
Theo truyền thống, Pháp rất quan tâm tới việc KSC tiêu NSNN nên quy định hệ thống tổ chức quản lý chi và KSC NSNN rất phức tạp. Quá trình chi được thực hiện qua năm giai đoạn riêng biệt và liên tục:
- Giải toả kinh phí. - Ước chi.
- Thanh toán. - Chuẩn chi. - Kiểm thu hồ sơ.
31 - Xuất quỹ.
Và một hệ thống liên kết chặt chẽ với năm giai đoạn trên, trong đó rõ nét nhất là kiểm soát ước chi của các kiểm soát viên ước chi đặt tại các bộ và tỉnh và KSC của trung tâm chuẩn chi.
Quá trình chi và KSC NSNN được tóm tắt như sau:
Trước khi bắt đầu năm ngân sách, các cơ quan thụ hưởng NSNN phải căn cứ vào chương trình công tác để lập chương trình xin giải toả kinh phí cả năm, có phân ra từng quý, theo từng đối tượng chi tiêu phù hợp với khoản kinh phí đã được chuẩn y, gửi đến cơ quan tài chính cùng cấp để được xem xét, chấp thuận và cấp kinh phí hàng quý, phù hợp với nhu cầu thực tế của cơ quan, khả năng nguồn thu và tình trạng công quỹ.
Thông báo kinh phí được cấp phát sẽ được gửi đến trung tâm kế toán một bảng, giữ lại cơ quan tài chính một bảng và một bảng còn lại gửi cho cơ quan thi hành. Bảng này, trở thành quyền ước chi của cơ quan thi hành theo đúng luật.
Khi phát sinh nhu cầu chi tiêu để thực hiện công tác, các cơ quan thực hiện ước chi trong phạm vi các luật lệ hiện hành và trong phạm vi kinh phí đã được cấp phát. Sau đó hồ sơ ước chi được gửi đến cơ quan kiểm soát ước chi (tại Bộ và toà hành chính địa phương) để được kiểm nhận hồ sơ ước chi theo đúng luật lệ hiện hành. Hồ sơ ước chi đã được chấp nhận là cơ sở để các thể nhân hoặc pháp nhân có liên quan thực hiện các nhiệm vụ đã ký kết. Sau khi đã hoàn thành các nhiệm vụ đã cam kết, đơn vị thụ hưởng muốn được trả tiền thì phải gửi đến thanh toán viên (quản lý viên kinh phí của cơ quan) những giấy tờ chứng thực những công việc đã hoàn tất để được kiểm tra và chấp nhận thanh toán.
Mặc dù các văn kiện đã được chấp nhận thanh toán, nhưng người cung cấp hàng hoá, dịch vụ không có quyền đòi Chính phủ phải trả tiền ngay mà phải có lệnh cho trả tiền cuả cơ quan có thẩm quyền ban hành.
32
Tất cả các khoản chi đều đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của đại diện Nhà nước. Kế toán KBNN bố trí bên cạnh tất cả các Bộ trưởng, Tỉnh trưởng các cơ quan hành chính, ngoại giao trong nước và ngoài nước. Kế toán KBNN chỉ được phép chi khi có lệnh của người chuẩn chi. Trong trường hợp xảy ra xung đột thì toà án kế toán sẽ xử và giải quyết.
Như vậy, tổ chức quản lý chi và KSCNSNN của Pháp có 3 đặc điểm cơ bản sau:
Một là, phân định rõ trong luật ranh giới trách nhiệm, quyền hạn của hai loại nhân viên độc lập với nhau trong quá trình thực hiện mọi khoản chi. Chuẩn chi viên (thủ tướng, bộ trưởng, tỉnh trưởng…) quyết định các khoản chi và kế toán viên (các kiểm tra viên tài chính, kế toán viên Nhà nước) thực hiện việc chi trả công quỹ.
Hai là, Chi NSNN không mang tính chất ứng trước mà là số tiền thực chi cho các vụ việc đã hoàn thành và có chứng từ, bảng kê cụ thể kèm theo (đã được kiểm tra, kiểm soát bởi kiểm tra viên tài chính và kế toán viên Nhà nước gồm kiểm soát viên ước chi, trưởng trung tâm chuẩn chi…).
Ba là, Mọi khoản chi không đúng quy định đều phải đưa ra toà án kế toán xử lý, ai vi phạm phải bồi hoàn hoặc biên tịch tài sản cá nhân.
Ngoài ra còn có một hệ thống tổ chức kế toán và kiểm toán Nhà nước đối lập với cơ quan liên quan đến sự thi hành ngân sách và tiền kiểm để thực hiện nhiệm vụ hậu kiểm và kiểm soát đột xuất.
* Mỹ
Quan niệm về sự thi hành ngân sách với tiến trình càng giản dị càng tốt để cho công việc của Chính phủ được mau lẹ và dễ dàng mà vẫn kiểm soát được, đồng thời không đưa đến những việc lạm dụng, bất lương đó là quan điểm của Mỹ.
Do vậy KSC NSNN tại Mỹ khá giản dị. Đặc biệt là tiền kiểm chi do vụ Ngân sách và Cục Kế toán Trung ương (TW), với thủ tục tiền kiểm đơn giản và không xét đoán sự thích nghi hay hiệu quả chi tiêu.
33
Trước khi bắt đầu năm ngân sách, Vụ ngân sách TW gửi cho các cơ quan những mẫu biểu, gọi là bảng kê phân kỳ, sau đó gửi lại cho Vụ ngân sách TW. Vụ ngân sách TW thẩm tra, sửa đổi hoặc chấp nhận. Sau khi được chấp thuận, một bảng gửi đến Cục kế toán TW, một bảng được giữ lại ở Vụ ngân sách TW và một bảng gửi lại cho cơ quan thi hành. Bảng này trở thành quyền chi tiêu những kinh phí của cơ quan theo đúng nội dung liệt kê được Vụ ngân sách TW chấp thuận.
Khi cơ quan muốn chi tiêu, thì cơ quan khởi thảo một văn kiện chi tiêu và gửi đến Cục kế toán TW để duyệt xem công quỹ có còn không và mục đích của đối tượng chi tiêu có phù hợp không. Nếu trong bảng phân kỳ của cơ quan còn công quỹ để đài thọ kinh phí đề nghị và mục tiêu phù hợp, Cục kế toán vào sổ sách số kinh phí cơ quan đề nghị và chuyển văn kiện chi tiêu cho KBNN. Nếu Cục kế toán xét thấy có những điểm không rõ ràng trong văn kiện chi tiêu thì văn kiện đó có thể được gửi trả lại cơ quan xin giải thích thêm hoặc chuyển sách Vụ ngân sách TW xin thẩm tra.
Một khi nhận được các văn kiện chi tiêu do Cục kế toán gửi đến, nhiệm vụ của KBNN là trả tiền cho người được hưởng. Nhưng trước khi trả tiền, KBNN lại phải kiểm tra lại tính hợp lý về mặt pháp lý của những văn kiện. Nếu phải trả bằng tiền mặt thì phải kiểm tra chứng minh nhân dân của người thụ hưởng.
Kết thúc năm ngân sách, Cục kế toán TW với nhiệm vụ tập trung những nghiệp vụ kế toán và giữ mọi sổ sách kế toán của Chính phủ, có trách nhiệm soạn thảo, báo cáo một cách có hệ thống những dữ liệu tài chính ngân sách và gửi lại cho Vụ ngân sách TW và tổng thống.
* Nhật Bản
Nhật Bản rất thành công trong việc kiểm soát thu chi và phân bổ, áp dụng cơ chế phân cấp ngân sách linh hoạt để điều hòa nguồn lực giữa các cấp ngân sách công bằng. Phân định rõ các nguồn thu và nhiệm vụ chi rất cụ thể cho từng cấp ngân sách.
34
Bộ máy chính quyền nhà nước của Nhật bản chia thành: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố, thị xã và cấp xã. Cấp tỉnh, thành phố, thị xã và cấp xã là cấp địa phương.
Quản lý chi NSNN chú trọng đến hiệu quả của chi ngân sách, có tác động đến việc khai thác nguồn thu và kích thích các đơn vị thụ hưởng ngân sách chi tiêu tiết kiệm, hiệu quả đảm bảo chức năng và nhiệm vụ của đơn vị.
Nhật Bản chuyển từ hệ thống phê chuẩn sang hệ thống tư vấn; thông qua hệ thống này, chính quyền địa phương đó có thể thực hiện vay nợ mà không cần có sự chấp thuận của Hội đồng địa phương. Tuy nhiên, nếu bội chi của địa phương đạt tới mức giới hạn trần được thiết lập bởi luật pháp thì vay nợ vẫn phải thông qua hệ thống phê chuẩn.
* Singapore
Singapore có hệ thống tài khóa rất tốt. Chính phủ Singapore đã kiềm chế chặt chẽ chi tiêu trong giới hạn của nguồn thu, tạo ra sự thặng dư ngân sách vừa phải trong khoảng thời gian dài.
Trước năm 1978: Lập ngân sách theo danh mục với đặc trưng cơ bản là kiểm soát các yếu tố đầu vào, không có cơ chế nào bên trong hệ thống để gắn kết sự phân phối nguồn lực với mục tiêu.
Từ 1978-1989: Lập ngân sách thực hiện và chương trình đầu tiên được đưa vào áp dụng thay thế cách lập theo khoản mục. Đến năm 1991, bằng việc thực hiện kế toán bằng máy vi tính đã cho phép thực hiện kế toán dồn tích và quản lý chi phí hiệu quả- thiết lập nền tảng thực hiện ngân sách theo kết quả.
Từ năm 1989 - 1996: thực hiện lập ngân sách theo sự bỏ phiếu của các cử tri đại diện. Phương thức này đã tạo sự linh hoạt hơn trong tái phân bổ nguồn lực. Tuy nhiên còn nhiều ràng buộc, vẫn còn tồn tại như: không thể thay đổi các quỹ tiền tệ giữa các năm, thiếu thông tin đầu ra và kết quả, cũng như sự tồn tại dai dẳng quá nhiều việc kiểm soát các quyết định tài chính.
35
Từ 1996 đến nay: lập kế hoạch chi ngân sách theo kết quả đầu ra. Với những kinh nghiệm được tích lũy qua các lần cải cách quản lý NSNN đã giúp cho Singapore thực hiện thành công phương thức lập kế hoạch chi ngân sách theo kết quả đầu ra. Chương trình cụ thể:
- Xác định và đo lường các chi tiết và báo cáo những đầu ra (hàng hóa công) được tạo bởi các cơ quan nhà nước.
- Mô tả mối liên kết giữa đầu ra của các cơ quan nhà nước và kết quả mong muốn đạt được theo chiến lược phát triển của Nhà nước.
- Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện chương trình mục tiêu.
* Thái Lan
Chính phủ Thái Lan đang nỗ lực xây dựng khuôn khổ để ổn định nợ công thông qua thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thu chi ngân sách. Chính phủ đã gia tăng nguồn thu bằng cách gia tăng thu thuế và mở rộng diện đánh thuế. Trong năm 2001- 2002, độ co giãn của thuế trong GDP ở mức 2,2 so với 1,5 trong năm tài khóa 2000- 2001, điều này phản ảnh chính sách thuế có hiệu quả nhất định.
Ở khía cạnh chi tiêu ngân sách, Chính phủ đã cải thiện sự phân phối và nâng cao hiệu quả chi tiêu bằng việc áp dụng phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, còn có các nỗ lực ở chính sách khác mà Chính phủ Thái Lan thực hiện, như: (i) giảm tỷ lệ các khoản nợ không sinh lời (NPL) thông qua quản lý tài sản hiệu quả và đưa vào khuôn khổ quản lý rủi ro trong khu vực công, đẩy mạnh tiến trình xử lý các khoản NPL và tăng cường vị thế của các định chế tài chính đặc biệt (Ngân hàng nhân dân, quỹ bảo lãnh) trong việc cung cấp các khoản vay đặc biệt; (ii) cắt giảm chi tiêu, củng cố tài khóa, xây dựng kế hoạch chi tiêu trung hạn, và quản lý ngân sách theo đầu ra, loại trừ những chương trình chi tiêu không hiệu quả; (iii) tăng cường tính minh bạch trong hoạt động ngân sách; (iv) nâng cao năng lực của các định chế trong quản lý nợ công, bao gồm phát triển thị trường trái phiếu.
36