Đối với Chính phủ, Bộ Tàichính - Kiến nghị- 123docz.net

4.3 Kiến nghị

4.3.1 Đối với Chính phủ, Bộ Tàichính

Để nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý và sử dụng NSNN cũng như hoạt động KSCNSNN thì cần có sự cải tiến cơ chế quản lý, điều hành trong quản lý chi Ngân sách Nhà nước nói chung và KSC qua Kho bạc Nhà nước nói riêng. Việc cải tiến này cần tập trung vàomột số điểm sau:

Thứ nhất, rà soát, sửa đổi, bổ sung và xây dựng mới đồng bộ hệ thống các văn bản quy định về công tác quản lý chi NSNN nói chung trong đó có cơ chế KSC NSNN qua KBNN nhằm tạo hành lang pháp lý thống nhất cho các hoạt động quản lý chi NSNN mà đặc biệt là khâu KSC NSNN qua KBNN.

Trước hết cần sửa đổi Luật NSNN nhằm bảo đảm tính khoa học, tiên tiến, hiện đại, phù hợp với xu thế hội nhập và thông lệ quốc tế, đặc biệt là đáp ứng được yêu cầu thực tiễn của Việt Nam. Sửa theo hướngnhanh chóng áp dụng phương thức lập dự toán ngân sách trung hạn và quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra, từ đó KBNN sẽ có chương trình thống nhất để quản lý toàn bộ dự toán từ cấp 0: Quốc hội, HĐND các cấp đến đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2, cấp 3… đơn vị sử dụng NSNN.

Hiện nay chúng ta mới chỉ quản lý ở đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng NSNN, tại KBNN nơi đơn vị giao dịch. Thống nhất phân bổ dự toán chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản; Vốn nước ngoài cũng cân đối và phân bổ và giao dự toán. Cơ quan KBNN có tài khoản riêng để hạch toán và theo dõi dự toán tạm cấp trong trường hợp chưa có dự toán chính thức được giao.

Luật NSNN cần phải có những điều khoản quy định chặt chẽ tính thống nhất và công khai hoá trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Đảm bảo cho Luật NSNN đề cao được quyền làm chủ của các đơn vị và cá nhân trong lĩnh vực tài chính – ngân sách. Luật NSNN phải tạo điều kiện cho mọi người dân nắm được một cách rõ ràng, chính xác, kịp thời những đóng góp của họ đã được sử dụng vào những mục đích gì, hiệu quả mang lại ra sao theo hướng dân biết, dân bàn, dân làm,

dân kiểm tra. Cần chú ý tính đồng bộ và kịp thời khi ban hành các bộ luật và các văn bản hướng dẫn dưới luật nhằm bảo đảm tính thống nhất cao và thuận lợi trong quá trình triển khai thực hiện; tạo điều kiện cho các cơ quan có chức năng kiểm tra, kiểm soát việc thi hành luật có căn cứ xử lý chính xác các vi phạm và có thể đưa ra các phán quyết đúng đắn nhất, thực sự đưa luật đi vào cuộc sống.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung một số chế độ, chính sách của Nhà nước cho phù hợp với thực tiễn quản lý chi NSNN, nhất là chi thường xuyên

Về quản lý, KSC thanh toán cá nhân, hiện nay chiếm tỷ trọng rất cao trong chi thường xuyên NSNN, tuy chi cao như vậy nhưng hiệu quả chưa được như mong đợi, bộ máy hành chính vẫn còn cồng kềnh và nhiều bất cập, đội ngũ cán bộ công chức trong bộ máy công quyền còn nhiều hạn chế, cơ chế tuyển dụng, đề bạt và sử dụng đội ngũ này còn nhiều bất cập. Do đó chúng ta phải sửa đổi chính sách tuyển dụng, sử dụng đội ngũ cán bộ công chức hưởng lương từ NSNN sao cho đảm bảo theo hướng: Tuyển dụng – đào tạo – và giữ được người giỏi để làm việc. Không để tình trạng công chức suốt đời. Đồng thời ta phải thay đổi căn bản chính sách tiền lương cho phù hợp với công việc, với trình độ chuyên môn. Nâng cao dịch vụ của hệ thống ngân hàng sao cho phục vụ được tất cả đội ngũ cán bộ công chức hưởng lương từ NSNN có thể mở được tài khoản ở ngân hàng từ đó rút lương và các khoản thu nhập và thanh toán bằng thẻ tại ngân hàng.

Về định mức chi tiêu: Chi sửa chữa lớn và nhỏ tài sản cố định. Hiện nay nội dung chi này KBNN chỉ kiểm soát theo hồ sơ chứng từ, do đó việc sửa chữa như thế nào, khi nào thì tài sản phải sửa chữa, cơ quan nào kiểm định tài sản cần phải sửa chữa cũng chưa có. Có cơ quan xây nhà chưa hết thời hạn bảo hành đã sửa chữa. Có loại xe ô tô mới mua một thời gian ngắn đã sửa chữa. Vì vậy đề nghị có quy định cụ thể từng loại tài sản dùng bao nhiêu năm, bao nhiêu giờ thì mới được sửa chữa, đồng thời quy định khi sửa chữa phải có cơ quan chuyên môn kiểm định tài sản cần sửa, khi đó mới được sửa chữa. Dự toán sửa chữa lớn phải được cơ quan có thẩm quyền thẩm định, và phải được tổ chức thầu theo quy định của Luật Đấu thầu. Chúng ta

còn nhiều khoản chi chưa có định mức như chi kỷ niệm các ngày lễ lớn. Đề nghị nội dung chi này nên quy định chặt chẽ hơn theo hướng: Chỉ chi kỷ niệm các ngày lễ lớn ở cấp trung ương, hạn chế tổ chức kỷ niệm ở địa phương, được như vậy mỗi năm, nhất là những năm chẵn chúng ta có thể tiết kiệm nhiều trăm tỷ đồng cho NSNN, số tiền đó có thể xây dựng được nhiều lớp học mới. Khoản chi hỗ trợ: Nội dung chi này hàng năm tương đối lớn, nhưng lại không có quy định cụ thể, trường hợp nào được hỗ trợ, do đó KBNN rất khó kiểm soát. Đề nghị có quy định cụ thể các trường hợp được hỗ trợ của các đơn vị sử dụng NSNN, như vậy KBNN mới có căn cứ kiểm soát.

Về đơn vị khoán biên chế và kinh phí hoạt động. Hiện nay cơ chế khoán chưa đủ mạnh để đơn vị được khoán bung ra, khoán nhưng vẫn còn nhiều ràng buộc, chưa tạo điều kiện cho các đơn vị khoán khai thác khả năng của họ để phục vụ xã hội. Đề nghị nên mở rộng cơ chế khoán hơn nữa, cho đơn vị khoán có khả năng là có thể mở rộng dịch vụ phục vụ xã hội, nếu xã hội có nhu cầu và đơn vị có khả năng đáp ứng.

Thứ ba, cần đổi mới viê ̣c lập và phân bổ dự toán chi ngân sách

Khi phân bổ và quản lý chi ngân sách vẫn theo một số hạng mục chi, chế độ, định mức chi, thì để hạn chế việc lạm dụng, sử dụng ngân sách bừa bãi cần phải ban hành đầy đủ các chính sách, chế độ chi tiêu. Tuy nhiên, vấn đề kiểm tra, giám sát thường cũng không dễ dàng, vì vậy, cần tăng cường sự tham gia trực tiếp của người dân. Thực tiễn cho thấy rằng, đối với các công trình, dự án có sự đóng góp của dân, có sự tham gia trực tiếp của dân thì hiệu quả của dự án thường cao hơn. Đối với các công trình, dự án khác, cũng cần tăng cường sự giám sát của dân. Tuy nhiên, để dân có thể tham gia giám sát được cần phải công khai, minh bạch, tăng cường dân chủ ở cơ sở.

Cần đơn giản hoá và thay đổi vai trò của hệ thống các định mức chi tiêu. Hệ thống định mức chi tiêu cần mang tính định hướng (hướng dẫn), để cho những người sử dụng ngân sách có thể tự quyết định trong chi tiêu, miễn là đạt được hiệu quả, hiệu

lực trong phân bổ và sử dụng nguồn lực, không vi phạm tính kỷ luật tài chính tổng thể. Theo đó, cần xây dựng các chỉ tiêu về hiệu quả, công bằng, tính tương hợp trong những giới hạn nguồn lực có thể đáp ứng.

Thứ tư, cần cải tiến hình thức thanh toán các khoản chi

Hiện tại có hai hình thức cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN là cấp phát bằng lệnh chi tiền và cấp phát theo dự toán. Bộ Tài chính quy định rõ đối tượng sử dụng từng hình thức, tuy nhiên trong quá trình thực hiện, do khâu xây dựng dự toán không tốt nên cơ quan tài chính thường xuyên sử dụng hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền để chi bổ sung dự toán cho các đối tượng lẽ ra phải thực hiện hình thức chi theo dự toán. Trong khi thực hiện hình thức lệnh chi tiền, cơ quan tài chính ít quan tâm đến tiêu chuẩn, chế độ vì vậy khi xử lý vướng mắc không ít nơi cơ quan tài chính chưa lấy chế độ, chính sách tài chính làm điểm tương đồng mà thường làm đối trọng để gây sức ép, đổ lỗi cho mọi sự chậm trễ hoặc gây khó khăn là từ cơ quan KBNN; quan hệ tác động từ hệ thống tài chính lên đơn vị sử dụng ngân sách chưa thật đồng bộ, nhất quán.

Mặt khác, cơ quan tài chínhthường nặng việc phân phối nguồn lực tài chính với nhiệm vụ chi được quy định han là triển khai nghiệp vụ quản lý quỹ ngân sách gắn với chế độ, chính sách và cơ chế kiểm tra, giám sát việc sử dụng công quỹ thông qua nghiệp vụ, biện pháp tài chính. Còn hệ thống KBNN thường tiếp cận đầy đủ hơn về chế độ chính sách, nghiệp vụ tài chính nên gắn với cơ chế kiểm tra, kiểm soát khi xuất quỹ. Vì lẽ đó cần thiết phải có sự cải tiến hình thức chi ngân sách hiện nay để có hành lang pháp lý cho việc tăng cường KSC NSNN qua KBNN.

- Đối với hình thức cấp phát, thanh toán bằng lệnh chi tiền

Đối tượng thực hiện chi trả, thanh toán bằng lệnh chi tiền bao gồm: Chi cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, xã hội không có quan hệ thường xuyên với NSNN; chi trả nợ, viện trợ, chi bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới và một số khoản chi khác theo quyết định của thủ trưởng cơ quan tài chính. Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của

từng khoản chi, bảo đảm các điều kiện cấp phát NSNN theo chế độ quy định. Như vậy, cần nghiêm túc thực hiện không chi bằng lệnh chi tiền đối với các CQHC, ĐVSN thường xuyên thụ hưởng kinh phí ngân sách. Có như vậy mới khắc phục được tình trạng xé rào đối với các khoản chi không có trong dự toán được giao, thực hiện nghiêm minh dự toán đã được HĐND phê duyệt. Mặt khác chi bằng lệnh chi tiền cơ quan tài chính thường không kiểm tra chặt chẽ tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi tiêu, thủ tục đấu thầu và các điều kiện khác, đặc biệt là các khoản chi mua sắm ô tô, tài sản cuối năm... nên đơn vị thụ hưởng kinh phí ngân sách dễ vi phạm định mức quy đinh, có trường hợp chi vượt định mức do Chính phủ quy định.

- Đối với hình thức cấp phát, thanh toán theo dự toán từ KBNN

Đối tượng chi trả, thanh toán theo dự toán NSNN từ KBNN gồm các khoản chi thường xuyên trong dự toán được giao của các cơ quan, đơn vị sau: Các cơ quan hành chính nhà nước; các ĐVSN; các tổ chức chính trị xã hội, chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được NSNN hỗ trợ kinh phí thường xuyên; các Tổng công ty nhà nước được hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ thường xuyên theo quy định của pháp luật.

Do đối tượng hình thức cấp phát, thanh toán theo dự toán tương đối rộng, số lượng cơ quan, đơn vị giao dịch tại KBNN tỉnh và các KBNN thành phố - huyện lên tới hàng ngàn tài khoản. Ngoài chế độ chung của nhà nước quy định, mỗi cơ quan, đơn vị lại có những chế độ chi tiêu đặc thù do ngành chủ quản quy định. Trong khi yêu cầu KSC quy định KBNN phải kiểm soát đến từng khoản chi; kiểm tra mọi khoản chi ngân sách phải tuân thủ đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ; từng khoản chi phải kèm theo hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ. Cơ chế này tạo ra một khối lượng công việc quá lớn đối với hệ thống KBNN, nhân viên làm việc quá tải nhưng chất lượng kiểm soát vẫn không đảm bảo kiểm tra được tất cả các loại hồ sơ, chứng từ. Để tháo gỡ tình trạng này nên giao cho KBNN thực hiện KSC nhóm mục 3, chi sửa chữa lớn, mua sắm công cụ, tài sản... Do nhóm mục này không

thực hiện theo cơ chế tự chủ (không khoán). Còn tất cả các khoản chi thuộc nhóm khác nên để quyền kiểm soát, chịu trách nhiệm thuộc về người chuẩn chi. Người chuẩn chi là chủ thể quyết định các khoản chi, dự trù nhu cầu kinh phí đồng thời chịu trách nhiệm cho ba giai đoạn lập dự toán; chấp hành và quyết toán kinh phí ngân sách cấp. Theo đó, cũng cần xử lý thật nghiêm đối với các trường hợp người chuẩn chi vi phạm chế độ chi tiêu ngân sách.

Một vấn đề khác cần cải tiến, sửa đổi đối với hình thức cấp phát, thanh toán theo dự toán là nên hủy bỏ quy định "không được trích tài khoản dự toán ngân sách để chuyển vào tài khoản tiền gửi mở tại KBNN hoặc ngân hàng". Thực ra quy định này đã có những tác dụng nhất định khi Luật NSNN bắt đầu triển khai thực hiện. Lúc đó dự toán ngân sáchcủa từng cơ quan, đơn vị được giao theo hàng năm, ngân sách được phân phối nhỏ lẻ theo hạn mức tùy theo khả năng bố trí nguồn của cơ quan tài chính. Thông thường cuối năm khi tồn quỹ ngân sách cao, cơ quan tài chính sẽ phân phối hạn mức kinh phí lớn. Nếu cơ quan, đơn vị không chi tiêu kịp thời, đến 31 tháng 12 hàng năm KBNN sẽ tự hủy bỏ số hạn mức kinh phí còn lại. Để tránh bị mất kinh phí, các cơ quan, đơn vị buộc phải chi chạy kinh phí bằng cách rút tiền mặt hay rút tài khoản dự toán chuyển vào tài khoản tiền gửi. Việc nghiêm cấm rút tài khoản dự toán chuyển vào tài khoản tiền gửi nhằm ngăn chặn tình trạng trên. Tuy nhiên hiện nay, việc giao dự toán trung hạn với cơ chế tự chủ tài chính, kinh phí cuối năm không sử dụng hết đơn vị được chuyển sang năm sau chi tiếp thì không còn cơ quan, đơn vị nào còn phải chi chạy kinh phí. Với cơ chế tự chủ, kinh phí ngân sách cấp cũng như nguồn thu khác cần hỗ trợ nhau trong các hoạt động. Không nhất thiết phải quy định cứng nhắc nguồn kinh phí thu nhập khác không được tạm sử dụng để chi hộ nguồn bổ sung từ ngân sách. Ngược lại nguồn từ ngân sách khi đã đự kiến rải đều trong năm thì cũng có thể tạm sử dụng chi hộ cho nguồn thu nhập khác và được trả lại khi cần thiết. Có như vậy đơn vị mới thật sự là tự chủ, hoạt động cung cấp dịch vụ mới mang lại hiệu quả thiết thực.

Thứ năm, triệt để thực hiện cơ chế cam kết chi

Một thực trạng phát sinh vướng mắc trong nhiều năm qua giữa các cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách với KBNN là việc KBNN từ chối cấp phát, thanh toán các khoản chi sai chế độ, đặc biệt là nhóm 3 - mua sắm, sửa chữa, xây dựng và vật tư chuyên ngành. Thông thường khi KBNN phát hiện thì "chuyện đã rồi". Cơ quan, đơn vị đã ký hợp đồng, đă nhận hàng nghiệm thu đưa vào sử dụng. Khi bị từ chối thanh toán, các cơ quan, đơn vị thường “cầu cứu” cơ quan chủ quản làm một số thủ tục để hợp thức hoá. Nhưng có những trường hợp không thể hợp thức được và xảy ra khiếu kiện, tranh chấp giữa hai bên mua bán kéo dài nhiều năm không xử lý được. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên do thủ trưởng đơn vị thường bận công tác chuyên môn nên ít quan tâm đến quản lý tài chính hoặc giao phó cho bộ phận tham mưu thực hiện. Khi thực hiện sai nguyên tắc, chế độ, thủ trưởng đơn vị mới quan tâm xử lý. Để khắc phục ngay tình trạng này cần thực hiện một cơ chế phối hợp gọi là “cam kết chi”.

Cơ chế này yêu cầu ghi chép cam kết trên cơ sở dự toán được phân bổ theo từng đơn vị sử dụng ngân sách nhằm đảm bảo dự toán NSNN có đủ để chi tiêu trước khi bắt đầu việc mua sắm và nó làm tăng công nợ phải trả. Ý nghĩa chính của việc cam kết chi là để KBNN bố trí nguồn kinh phí và “cân đối nguồn” bảo đảm chi. Tuy nhiên nhờ quy trình cam kết mà KBNN lại có điều kiện để kiểm tra trước khi hợp đồng được thực hiện. Quy trình gồm 4 bước cơ bản:

- Đơn vị sử dụng ngân sách gửi hợp đồng (hoặc bản thảo) và chuẩn bị đầy đủ

các thông tin hợp đồng gửi đến KBNN để thực hiện tạo cam kết chi trong kỳ.

- Sau khi nhập cam kết chi, KBNN sẽ sử dụng chương trình thực hiện việc kiểm