Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.2. Cơ sở khoa học về đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phƣơng án quy
CỦA PHƢƠNG ÁN QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
2.2.1. Khái niệm của tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất án quy hoạch sử dụng đất
Khái niệm của tiêu chí đánh giá là vấn đề khó, còn nhiều tranh luận và chƣa có một định nghĩa chính thống nào. Theo từ điển Tiếng Việt: Tiêu chí là tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại mọi sự vật, một khái niệm... . Nhƣ vậy, từ khái niệm trên đối với tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất có thể nhìn nhận nhƣ sau:
- Để nhận biết, cần có một hệ thống các chỉ tiêu: có thể là chỉ tiêu tổng hợp hay theo từng yếu tố, chỉ tiêu định tính hoặc định lƣợng.
- Còn để xếp loại (phân mức đánh giá) cần có chuẩn để so sánh: có thể là một chuẩn mực hay ngƣỡng để đánh giá dựa trên các định mức, chỉ số cho phép, đơn giá hoặc quy ƣớc nào đó đƣợc chấp nhận...
2.2.2. Bản chất và phân loại tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất
Bản chất của tính khả thi là sự biểu thị khả năng thực hiện của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất khi hội tụ đủ một số điều kiện hoặc yếu tố nhất định cả về phƣơng diện tính toán và thực tiễn. Do vậy, để nhìn nhận một cách đầy đủ về lý luận, tính khả thi của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất bao hàm : (i) “Tính khả thi lý thuyết”- đƣợc xác định và tính toán thông qua các tiêu chí với những chỉ tiêu phù hợp ngay trong quá trình xây dựng và thẩm định phƣơng án quy hoạch sử dụng đất; (ii) “Tính khả thi thực tế” chỉ có thể xác định dựa trên việc điều tra, đánh giá kết quả thực tế đã đạt đƣợc khi triển khai thực hiện phƣơng án quy hoạch sử dụng đất trong thực tiễn.
Trong điều kiện bình thƣờng, khi triển khai thực hiện phƣơng án quy hoạch sử dụng đất sự khác biệt giữa “Tính khả thi lý thuyết’ và “Tính khả thi thực tế” thƣờng không nhiều. Tuy nhiên, thực tế luôn có những vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai thực hiện phƣơng án quy hoạch sử dụng đất do tác động của nhiều yếu tố khách quan nhƣ: tính kịp thời về hiệu lực thực thi của phƣơng án quy hoạch; nhận thức và tính nghiêm minh trong thực thi quy hoạch sử dụng đất; các sự cố về khí hậu và thiên tai; những đột biến về mục tiêu phát triển KTXH; khả năng về các nguồn lực; áp lực mới về các vấn đề xã hội, thị trƣờng, an ninh quốc phòng; tác động của nền kinh tế quốc tế... Tính khả thi của phƣơng án quy hoạch có thể đƣợc đánh giá qua 5 nhóm tiêu chí sau: (Võ Tử Can, 2006).
(i) Khả thi về mặt pháp lý, có thể bao gồm các tiêu chí đánh giá về:
- Căn cứ và cơ sở pháp lý để lập quy hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu: các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật; các quyết định, văn bản liên quan đến triển khai thực hiện dự án...
- Việc thực hiện các quy định thẩm định, phê duyệt phƣơng án quy hoạch sử dụng đất: thành phần hồ sơ và sản phẩm; trình tự pháp lý...
(ii) Khả thi về phƣơng diện khoa học, công nghệ, bao gồm:
- Cơ sở tính toán và xác định các chỉ tiêu sử dụng đất: Tính khách quan của các yếu tố tác động đến việc sử dụng đất: điều kiện tự nhiên, định hƣớng phát triển KTXH; sử dụng các định mức, tiêu chuẩn; xây dựng các dự báo theo quy
luật phát triển khách quan; căn cứ theo mô hình mẫu...
- Phƣơng pháp công nghệ đƣợc áp dụng để xử lý tài liệu, số liệu và xây dựng tài liệu bản đồ...
(iii) Khả thi về yêu cầu chuyên môn, kỹ thuật, gồm các tiêu chí đánh giá về: - Mức độ đầy đủ các nội dung chuyên môn theo các bƣớc thực hiện quy hoạch và các nội dung cụ thể của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất...;
- Nguồn tƣ liệu và độ tin cậy của các thông tin phụ thuộc vào cách thức thu thập, điều tra, xử lý và đánh giá;
- Tính phù hợp, liên kết (từ trên xuống dƣới) của các chỉ tiêu sử dụng đất theo quy định trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất các cấp.
(iv) Khả thi về các biện pháp cần thiết để phƣơng án quy hoạch thực hiện đƣợc. Theo kinh nghiệm, tiêu chí này có thể đƣợc đánh giá căn cứ theo đặc điểm hoặc tính chất đầu tƣ của nhóm các biện pháp sau đây:
- Nhóm 1: là các biện pháp về tổ chức lãnh thổ nhằm tạo điều kiện không gian phù hợp với cơ cấu tổ chức sản xuất kinh doanh và mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp và ngƣời sử dụng đất. Bao gồm: các biện pháp cần thiết khi thực hiện chu chuyển đất đai và chuyển đổi mục đích sử dụng đất; xác định ranh giới và cơ cấu diện tích đất của các chủ sử dụng, cơ cấu diện tích cây trồng; xác lập các chế độ sử dụng đất đặc biệt...;
- Nhóm 2: gồm các biện pháp về xây dựng các hạng mục và thiết bị công trình trên lãnh thổ (theo đặc điểm của khu vực và định hƣớng phát triển của doanh nghiệp và ngƣời sử dụng đất), cần lƣợng vốn đầu tƣ cơ bản khá lớn và thực hiện theo dự án đầu tƣ hoặc thiết kế kỹ thuật chi tiết, nhƣ các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội; hệ thống ruộng bậc thang trên đất dốc và các thiết bị công trình bảo vệ đất (chống rửa trôi, xói mòn, sạt lở đất); hệ thống công trình thuỷ lợi, ao hồ chứa nƣớc (tƣới tiêu, chống xâm nhập mặn, thau chua, rửa mặn, rửa phèn);
- Nhóm 3: gồm các biện pháp bảo vệ đất và môi trƣờng sinh thái để phát triển bền vữn)... Các biện pháp thuộc nhóm này đƣợc đề xuất trong phƣơng án quy hoạch sử dụng đất tuỳ theo đặc điểm của lãnh thổ, phải đầu tƣ vốn cơ bản và cũng đƣợc triển khai thực hiện theo dự án đầu tƣ hoặc luận chứng kinh tế - kỹ thuật;
đƣợc thực hiện bằng dự toán chi phí sản xuất bổ sung hàng năm của doanh nghiệp hoặc ngƣời sử dụng đất nhƣ nâng cao độ phì và tính chất sản xuất của đất, áp dụng các quy trình công nghệ gieo trồng tiên tiến, thực hiện các biện pháp kỹ thuật canh tác chống xói mòn, sử dụng các chế phẩm hoá học, bón phân, bón vôi... Để triển khai thực hiện các biện pháp thuộc nhóm này, trong phƣơng án quy hoạch sử dụng đất cần xác định rõ các thông số cần thiết về đặc điểm mang tính công nghệ của từng khu đất (nhƣ kích thƣớc chiều dài - chiều rộng của khu đất, hiện trạng sử dụng, loại thổ nhƣỡng, thành phần cơ giới, mức độ xói mòn, điều kiện địa hình, địa chất...), cũng nhƣ những kiến nghị về hƣớng cải tạo việc sử dụng đất.
(v) Khả thi về các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, đƣợc đánh giá theo nhóm các giải pháp gồm:
- Các giải pháp về nguồn lực và kinh tế: huy động các nguồn lực về vốn và lao động để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các công trình, dự án; giải quyết tốt việc bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất để thực hiện các công trình, dự án.
- Các giải pháp về quản lý và hành chính: xác định rõ trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc thực hiện và quản lý quy hoạch; tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc quyết định, xét duyệt; kiểm soát chặt chẽ tình trạng tự phát chuyển đổi đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, nuôi trồng thuỷ sản hoặc chuyển sang sử dụng vào các mục đích khác không theo quy hoạch; thực hiện tốt việc đào tạo nghề, chuyển đổi cơ cấu ngành nghề đối với lao động có đất bị thu hồi.
- Các giải pháp về cơ chế chính sách : tạo điều kiện để nông dân dễ dàng chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi trên đất nông nghiệp nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất, phù hợp với nhu cầu thị trƣờng; bảo đảm cho đồng bào dân tộc miền núi có đất canh tác và đất ở; tổ chức tốt việc định canh, định cƣ; ổn định đời sống cho ngƣời dân đƣợc giao rừng, khoán rừng; khuyến khích ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ có liên quan đến sử dụng đất nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất.
2.2.3. Bản chất và phân loại hiệu quả của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất
Hiệu quả là tổng hoà các lợi ích về KTXH và môi trƣờng mà quy hoạch sử dụng đất sẽ đem lại khi có thể triển khai thực hiện phƣơng án trong thực tiễn (với phƣơng án đã đƣợc đảm bảo bởi các yếu tố khả thi).
Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế của xã hội. Quá trình lập phƣơng án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp, liên quan đến nhiều vấn đề và chịu tác động của nhiều yếu tố khác nhau nhƣ các mối quan hệ sản xuất; hình thức sở hữu đất đai và các tƣ liệu sản xuất khác. Với cách tiếp cận nhƣ trên, cần phải lƣu ý một số vấn đề khi xem xét hiệu quả quy hoạch sử dụng đất nhƣ:
- Hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất phải đƣợc đánh giá trên cơ sở hệ thống các mối quan hệ về kinh tế cùng với việc sử dụng các chỉ tiêu đánh giá phù hợp;
- Khi xác định hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất cần xem đồng thời giữa lợi ích của những ngƣời sử dụng đất với lợi ích của toàn xã hội;
- Đất đai là yếu tố của môi trƣờng tự nhiên, vì vậy cần phải chú ý đến các yêu cầu bảo vệ và nâng cao độ phì nhiêu của đất, cũng nhƣ giữ gìn các đặc điểm sinh thái của đất đai;
- Khi tính toán các chỉ tiêu hiệu quả cần tách bạch rõ phần hiệu quả đem lại của quy hoạch sử dụng đất thông qua các chỉ tiêu đồng nhất về chất lƣợng và có thể so sánh đƣợc về mặt số lƣợng (cần xác định hiệu quả theo từng nội dung của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất và từng đối tƣợng sử dụng đất);
- Phƣơng án quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để thực hiện các biện pháp (sẽ đƣợc cụ thể hoá trong các đề án quy hoạch chi tiết) nhƣ chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, cải tạo và bảo vệ đất, xây dựng các công trình thuỷ lợi, giao thông, các dự án xây dựng công trình phục vụ sản xuất, kinh doanh... Vì vậy, cần tính đến hiệu quả của tất cả các biện pháp có liên quan đƣợc thực hiện cho đến khi định hình phƣơng án quy hoạch sử dụng đất (bao gồm chi phí vốn đầu tƣ cơ bản và vốn quay vòng, các chi phí cần thiết để bồi thƣờng thiệt hại và bảo vệ môi trƣờng).
Do đặc điểm tổng hợp, nên việc đánh giá và luận chứng phƣơng án quy hoạch sử dụng đất khá phức tạp. Thông thƣờng, khi đánh giá về góc độ kinh tế luôn chứa đựng cả vấn đề môi trƣờng cũng nhƣ yếu tố xã hội của phƣơng án (chính vì bất kỳ phát sinh bất lợi nào về vấn đề môi trƣờng và xã hội sẽ không tránh khỏi tác động đến các kết quả kinh tế). Ngoài ra, khi xây dựng phƣơng án quy hoạch sử dụng đất sẽ giải quyết đồng thời nhiều vấn đề riêng nhìn từ góc độ kỹ thuật, cũng nhƣ về mặt quy trình sản xuất (yếu tố công nghệ). Nhƣ vậy, nội dung luận chứng tổng hợp và đánh giá phƣơng án quy hoạch sử dụng đất sẽ bao gồm các hợp phần sau:
- Luận chứng và đánh giá về kỹ thuật;
- Luận chứng và đánh giá về quy trình công nghệ; - Luận chứng và đánh giá về kinh tế;
- Luận chứng và đánh giá tổng hợp (chứa đựng đồng thời các yếu tố kinh tế - xã hội - môi trƣờng).
Luận chứng về kỹ thuật đƣợc thực hiện để đánh giá việc bố trí đất đai về mặt không gian của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất và về đặc điểm tính chất của đất (địa hình khu vực, thành phần, cơ giới đất, kết cấu địa chất, độ lớn khoanh đất, tình trạng khai thác khu đất, các trở ngại...) Khi lập quy hoạch, để luận chứng và đánh giá kỹ thuật sẽ sử dụng các tiêu chuẩn cho phép (hƣớng và cấp độ dốc cho phép đối với máy móc nông nghiệp, bề rộng giới hạn của các dải đất, giới hạn về kích thƣớc thửa đất cho từng đối tƣợng sử dụng đất, diện tích tối ƣu đối với thửa đất, khoảng cách cho phép...). Các chỉ tiêu kỹ thuật đƣợc so sánh giữa các phƣơng án quy hoạch với nhau hoặc so với tình trạng trƣớc quy hoạch sẽ cho phép đƣa ra nhận định về mức độ đáp ứng các tiêu chuẩn đề ra, mức độ cải thiện và những tồn tại, bất cập về điều kiện không gian của việc sử dụng đất.
Luận chứng về quy trình công nghệ nhằm đánh giá khả năng đáp ứng các yêu cầu tái sản xuất mở rộng của việc tổ chức lãnh thổ đề ra trong phƣơng án quy hoạch. Các chỉ tiêu luận chứng và đánh giá thƣờng biểu thị dƣới dạng cân đối các nguồn lực, các loại sản phẩm... Ngoài ra, còn đề cập đến các vấn đề khác nhƣ phân bố sản xuất, cơ cấu tổ chức sản xuất, áp dụng các khu luân canh, chuyên canh (biểu thị thông qua các chỉ tiêu xác định nào đó).
Mục tiêu của luận chứng về kinh tế và luận chứng tổng hợp (kinh tế - xã hội - môi trƣờng) nhằm xác định phƣơng án, tính toán hiệu quả của các biện pháp đề ra trong quy hoạch, xác định các chỉ tiêu tổng hợp (biểu thị bằng tiền) đặc trƣng cho hiệu quả của phƣơng án quy hoạch sử dụng đất, so sánh những kết quả nhận đƣợc (do tổ chức hợp lý sản xuất) với các chi phí bổ sung.