9. Kết cấu của Luận án
2.1. Các khái niệm đƣợc thống nhất sử dụng trong Luận án
2.1.1. Khái niệm chính sách
Có nhiều cách hiểu về chính sách, có thể nêu:
Trƣớc hết, [Vũ Cao Đàm, 2011] xem chính sách là một thiết chế xã hội
Theo J. H. Fichter “Chính sách là một phần của văn hóa, một đoạn đã được khuôn mẫu hóa trong nếp sống của một dân tộc”, “... chính sách được xem như những khuôn mẫu tác phong công khai và tiềm ẩn tự biến thành những vai trò xã hội do những con người đảm nhiệm và nhiều loại tương quan khác nữa giữa những con người với nhau, đứng đầu những tương quan đó là những diễn
tiến xã hội” [Fichter J. H., 1971].
Fichter còn viết: “Những tương quan xã hội và những vai trò xã hội hợp thành những yếu tố chủ yếu của thiết chế”.
Cuối cùng Fichter khẳng định thiết chế là một “hình trạng hoặc một sự phối hợp những khuôn mẫu tác phong được đa số chấp nhận và tập trung vào sự thỏa mãn một nhu cầu cơ bản của cộng đồng”.
Về các yếu tố cấu thành thiết chế: “Thiết chế bao gồm những chuẩn mực
và những giá trị” [Gidden A., 1990].
Tóm lại, có thể hiểu thiết chế là một phần của văn hóa, bao gồm các chuẩn mực và giá trị, tạo thành một hệ thống các quan hệ ổn định, một khuôn mẫu xã hội biểu hiện sự thống nhất đƣợc xã hội thừa nhận nhằm mục đích thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của xã hội.
Cách hiểu chính sách từ tiếp cận chính sách công, ví dụ trong tác phẩm Định nghĩa về phân tích chính sách đã nêu: “Chính sách công được hiểu là nguyên tắc hướng dẫn hành động của nhánh hành pháp (administrative executive branches) trong tổ chức nhà nước để giải quyết các vấn đề một cách
phù hợp với các thiết chế pháp luật” (nguyên văn: “Public policy is the
principled guide to action taken by the administrative executive branches of the state with regard to a class of issues in a manner consistent with law and
hoạt động của nhánh hành pháp trong tổ chức nhà nƣớc. Nhƣ đã biết, tổ chức nhà nƣớc hiện đại chia thành ba nhánh lập pháp, hành pháp và tƣ pháp, bởi vậy có thể nhận định quan điểm của Wolf Robert về chính sách công không bao gồm các văn bản pháp luật (là sản phẩm của nhánh lập pháp, ví dụ luật của Quốc hội), hay nói cách khác Wolf Robert quan niệm chính sách công là những văn bản của Chính phủ nhằm cụ thể hóa chính sách của Quốc hội.
Các học giả khác, ví dụ trong tác phẩm Định nghĩa về chính sách công và
pháp luật lại nêu: “Chính sách công được hiểu là hệ thống các biện pháp hành
động, biện pháp quản lý, bằng pháp luật nhằm ưu tiên giải quyết một chủ đề
nhất định do một cơ quan chính phủ hoặc đại diện của họ tiến hành”.
[Kilpatrick Dean, 2000].
Cách định nghĩa này gần tƣơng tự với cách định nghĩa của Guy Peters:
“Chính sách công là toàn bộ hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp
hoặc gián tiếp đến cuộc sống của công dân”. [Guy P., 2013].
James E. Anderson đƣa ra một định nghĩa chung hơn, không chỉ cho lĩnh vực chính sách công: “Chính sách là quá trình hành động có mục tiêu, mà một
hoặc một số chủ thể theo đuổi, để giải quyết những vấn đề mà họ quan tâm”.
[James E.A., 2006].
Nhƣ vậy, theo quan niệm của Guy Peters thì chính sách công phải liên quan đến nhà nƣớc, còn quan niệm của James E. Anderson thì quá trình hoạch định chính sách thì ngoài nhà nƣớc còn liên quan đến các chủ thể khác trong xã hội.
Quan niệm về chính sách công của các học giả khác cũng nêu những cách hiểu tƣơng tự, có thể dẫn:
Jenkins William với tác phẩm Phân tích chính sách: quan điểm chính trị
quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục
tiêu đó”. [Jenkins W., (1978].
Dunn William N. (1992) đã nêu quan điểm của mình trong tác phẩm
Đánh giá tác động của phân tích chính sách khi định nghĩa “Chính sách công là
một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà
nước đề ra”. [DunnW.N., (1992].
Cochran C., Eloise F.M. định nghĩa: “Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã
hội”. [Cochran C., Eloise F.M., 1995].
Kraft và Furlong lại tiếp cận chính sách công nhƣ một quá trình và định nghĩa từ góc độ này: “Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện
những chương trình” [Kraft and Furlong, 2004].
Từ các quan niệm trên, Luận án đề xuất khái niệm chính sách công: Chính sách công đƣợc hiểu là một chính sách của nhà nƣớc, là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của quốc gia. Về mặt kinh tế, chính sách công phản ánh và thể hiện hoạt động cũng nhƣ quản lý đối với khu vực công, phản ánh việc đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cho nền kinh tế. Chính sách công là một công cụ quản lý của nhà nƣớc, đƣợc nhà nƣớc sử dụng để khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cho nền kinh tế, khuyến khích cả với khu vực công và cả với khu vực tƣ. Quản lý nguồn lực công một cách hiệu
và trong dài hạn. Nói cách khác chính sách công là một trong những căn cứ đo lƣờng năng lực hoạch định chính sách, xác định mục tiêu, căn cứ kiểm tra, đánh giá, xác định trách nhiệm trong việc sử dụng nguồn lực công nhƣ ngân sách nhà nƣớc, tài sản công, tài nguyên của quốc gia, trong đó có tài nguyên đất.
Tại Việt Nam, các nhà nghiên cứu có nhiều cách tiếp cận chính sách khác nhau.
Từ điển Bách khoa Việt Nam đƣa ra định nghĩa: “Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối,
nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…” [Từ điển bách khoa Việt Nam, Tập 1,
trang 702].
Cách tiếp cận chính sách gắn với chủ thể ban hành chính sách là chính phủ hoặc một đảng phái, chính sách gắn với pháp luật, ví dụ:
- “Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục
đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra.
Hoặc Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một
chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội. [Nguyễn Thị Nhƣ Mai, 2012].
- Trong các loại chính sách chung lại có các chính sách đối với từng lĩnh vực, ví dụ: Trong chính sách kinh tế có các chính sách mậu dịch tự do, chính sách bảo hộ thuế quan, chính sách tài chính. Trong chính sách tiền tệ có chính sách thị trƣờng tự do, trong chính sách xã hội có chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, chính sách quản lý tài nguyên quốc gia... Tóm lại, có nhiều loại chính sách khác nhau, có chính sách chung, chính sách cụ thể tùy thuộc vào nội dung và lĩnh vực kinh tế - xã hội. Chính sách đƣợc thực thi khi đƣợc thể chế hóa bằng pháp luật.
- Pháp luật là kết quả thể chế hóa đƣờng lối, chính sách, là công cụ để thực thi chính sách. Nguồn chính sách:
+ Nghị quyết của Đảng đƣa ra định hƣớng chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Để thực hiện các định hƣớng này cần phải nghiên cứu và ban hành hàng loạt các chính sách cụ thể có liên quan nhƣ chính sách đối ngoại, chính sách kinh tế, chính sách quản lý các lĩnh vực, trong đó có chính sách quản lý tài nguyên quốc gia;
+ Hiến pháp, Nghị quyết của Quốc hội;
+ Chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch, đề án phát triển ngành; + …
Cần xem xét chính sách từ nhiều hƣớng, đa dạng, trong đó có: tiếp cận chính trị học, tiếp cận nhân học và nhân học xã hội, tiếp cận tâm lý học, tiếp cận kinh tế học, tiếp cận đạo đức học, tiếp cận hệ thống, tiếp cận khoa học pháp lý, tiếp cận tổng hợp.
Từ các cách tiếp cận trên đây, khi nói đến một chính sách, là nói đến những yếu tố sau đây:
- Chính sách là tập hợp những biện pháp mà chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đƣa ra, đƣợc thể chế hóa thành những quy định có giá trị pháp lý, nhằm thực hiện chiến lƣợc phát triển của hệ thống theo mục đích mà chủ thể quyền lực mong đợi;
- Chính sách bao giờ cũng tạo ra một sự phân biệt đối xử của chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đối với các nhóm xã hội khác nhau. Trong sự phân biệt đối xử đó, chủ thể quyền lực có sự ƣu đãi đối với một (hoặc một số) nhóm xã hội nào đó;
tiêu phát triển hệ thống, nhằm thực hiện mục tiêu phát triển của hệ thống theo chiến lƣợc mà nhóm chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đƣa ra;
- Chính sách luôn tạo ra một bất bình đẳng xã hội, rất có thể, đồng thời khắc phục một bất bình đẳng xã hội đang tồn tại, rất có thể khoét sâu thêm những bất bình đẳng vốn có, nhƣng cuối cùng phải nhằm mục đích tối thƣợng, là thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của mục tiêu phát triển toàn hệ thống (hệ thống xã hội);
- Toàn bộ những biện pháp đó phải đạt đến một kết quả là tạo ra một đòn
ứng phó với một tình huống của cuộc chơi, có khi là rất bất lợi cho chủ thể
quyền lực hoặc chủ thể quản lý.
Nhƣ vậy, nói về một quyết định chính sách, ngƣời quản lý có thể hiểu theo những khía cạnh nhƣ sau:
- Chính sách là một tập hợp biện pháp. Đó có thể là một biện pháp kích thích kinh tế, biện pháp động viên tinh thần, một biện pháp mệnh lệnh hành chính hoặc một biện pháp ƣu đãi đối với các cá nhân hoặc các nhóm xã hội;
- Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế hóadƣới dạng các đạo luật, pháp lệnh, sắc lệnh; các văn bản dƣới luật, nhƣ nghị định của chính phủ; thông tƣ hƣớng dẫn của các bộ, hoặc các văn bản quy định nội bộ của các tổ chức (doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức xã hội,...);
- Chính sách tác động khác nhau vào động cơ hoạt động của các cá nhân và nhóm xã hội khác nhau. Tùy thuộc vai trò khác nhau trong việc thực hiện mục tiêu chính sách. Ví dụ, nhóm quân đội trong chính sách bảo vệ Tổ quốc, nhóm giáo viên trong chính sách giáo dục, nhóm khoa học gia trong chính sách khoa học, nhóm các nhà kinh doanh trong chính sách kinh tế,... Mỗi nhóm đƣợc đặc trƣng bởi những thang bậc giá trị khác nhau về nhu cầu;
vào một mục tiêu cụ thể của hệ thống xã hội. Chẳng hạn, mục tiêu kinh doanh của doanh nghiệp, mục tiêu đào tạo của nhà trƣờng, mục tiêu phát triển của một địa phƣơng, mục tiêu quản lý tài nguyên quốc gia,...
Trong quá trình chuẩn bị một quyết định chính sách, ngƣời quản lý cần xác định rõ các đặc điểm sau:
- Cho ra đời một chính sách chính là việc đƣa ra một giải pháp ứng phó
trong một cuộc chơi. Giải pháp đó phải lựa chọn sao cho chủ thể quản lý luôn
thắng trong cuộc chơi, nhƣng với chú ý rằng luôn thắng trong điều kiện mà đối tác cảm thấy đƣợc chia sẻ lợi ích thỏa đáng (cân bằng Nash), không dồn đối tác vào đƣờng cùng để đón lấy những mối họa tiềm ẩn trong các vòng chơi tiếp sau;
- Một chính sách đƣa ra nhằm khắc phục một yếu tố bất đồng bộ nào đó
trong hệ thống, nhƣng đến lƣợt mình, chính sách lại làm xuất hiện những yếu tố
bất đồng bộ mới. Nhƣ vậy, quá trình làm chính sách thực chất là tạo ra những
bƣớc phát triển của hệ thống, từ những bất đồng bộ này dẫn tới những bất đồng
bộ khác. Trong quá trình phát triển hệ thống, không bao giờ ảo tƣởng sự đồng bộ
ổn định tuyệt đối, có nghĩa là không còn phát triển;
- Kết quả cuối cùng mà chính sách phải đạt đƣợc là tạo ra những biến đổi
xã hộiphù hợp với mục tiêu mà chủ thể chính sách vạch ra. Khái niệm “Mục tiêu
biến đổi xã hội” đƣợc sử dụng với một nghĩa hoàn toàn trung lập, có thể là một biến đổi “tốt đẹp” theo một nghĩa nào đó, nhƣng lại là “tồi tệ” theo một nghĩa khác.
Khi nói sử dụng tiếp cận tổng hợp để xem xét một chính sách, không nhất thiết phải xem xét đủ mọi hƣớng tiếp cận nhƣ trên, mà chỉ có thể một vài cách tiếp cận trong đó.
hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi đối với một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên đó trong chiến lược phát triển của
một hệ thống xã hội”. [Vũ Cao Đàm, 2011].
“Hệ thống xã hội” trong định nghĩa trên đƣợc hiểu theo một ý nghĩa khái quát, đó có thể là một quốc gia, một đơn vị hành chính, một doanh nghiệp, một tổ chức xã hội...