Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.3. Giai đoạn thứ ba (2008-2015): đẩy mạnh vai trò trung tâm
3.3.2. Nỗ lực đẩy mạnh vai trò trung tâm của ASEAN trong hợp tác an ninh-
3.3.2.1. Đẩy mạnh nhận thức về vai trò trung tâm của Hiệp hội
Giai đoạn thứ ba này chứng kiến sự chuyển dịch về nhận thức của ASEAN đối với vai trò của Hiệp hội. Thông qua việc xem xét các văn bản chính thức của ASEAN, có thể nhận thấy trong quãng thời gian sau Chiến tranh Lạnh cho tới
trƣớc năm 2008 Hiệp hội có phần lúng túng trong việc xác định vai trò cụ thể của mình. Trong hai giai đoạn đã phân tích ở trên, ASEAN đã tiến hành các hoạt động xây dựng, định hình và củng cố vai trò. Hiệp hội cũng nhận đƣợc sự ghi nhận về vai trò của mình trong hợp tác an ninh - chính trị khu vực. Nhƣng nhận thức của Hiệp hội về vai trò của mình là khá chung chung. Các khái niệm nhƣ “vai trò cầm lái”, “động lực”, “vai trò lãnh đạo”, “vai trò chính”, “vai trò quan trọng”… đƣợc xuất hiện thay thế nhau trong các văn kiện của Hiệp hội minh chứng cho điều này. Sang tới giai đoạn 3 (2008-2015), một Đông Á phức tạp với nguy cơ nổi lên của các nƣớc lớn cùng khả năng mất đi vai trò của mình khiến ASEAN có sự chuyển hƣớng. Rõ ràng, nếu so về sức mạnh quân sự, kinh tế với các nƣớc lớn trong khu vực, ASEAN hoàn toàn lép vế. Lợi thế duy nhất của ASEAN cho tới thời điểm này chính là khả năng kết nối, là quyền lực xã hội. Do đó, với cơ sở là mạng lƣới các liên kết đƣợc hình thành trong khu vực qua hai giai đoạn trƣớc, ASEAN khẳng định vai trò của mình là vai trò trung tâm kết nối trong các văn kiện, chú ý nhất là Hiến Chƣơng ASEAN (2008). Khoản 1 điều 12 (và đƣợc nhắc lại ở Khoản 41 điều
3) của Hiến chƣơng nhấn mạnh ASEAN cần “duy trì vai trò trung tâm….”
(ASEAN, 2008). Kể từ 2008, không khó để nhận ra cụm từ “vai trò trung tâm” đƣợc dùng thay thế cho các khái niệm khác và có tần số xuất hiện cao trong các văn bản của ASEAN. Hơn thế nữa, vai trò trung tâm của ASEAN trở thành mục tiêu cụ thể và rõ ràng trong các kế hoạch hoạt động của Hiệp hội. Năm 2009, tại hội nghị Ngoại trƣởng lần thứ 42, các Ngoại trƣởng ASEAN đã thông qua kế
hoạch hành động về duy trì và nâng cao vai trò trung tâm của ASEAN (ASEAN
Work Plan on Maintaining and Enhancing ASEAN Centrality). Tiếp đó, năm 2010, với khẩu hiệu của năm “Hƣớng tới Cộng đồng ASEAN: từ Tầm nhìn tới Hành động”, ASEAN đƣa vấn đề duy trì vai trò trung tâm của mình thành một trọng tâm công việc. Nội dung về vai trò này đƣợc tách thành các mục riêng, và đƣợc đề cập chi tiết trong các tuyên bố Chủ tịch Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 16 và 17. Theo đó, ASEAN khẳng định cam kết của Hiệp hội trong việc giữ vững vai trò cũng nhƣ việc áp dụng thế hai kiềng nhằm giữ đƣợc vị thế này. Năm 2011,
2014 các Tuyên bố Chủ tịch Hội nghị Cấp cao ASEAN đều dành một phần nội dung lớn để bàn tới nội dung này. Đặc biệt, tháng 9 năm 2015, trong Hội nghị Ngoại trƣởng ASEAN họp tại New York, các vị ngoại trƣởng đã thông qua bản kế
hoạch có tựa đề Duy trì và Nâng cao “Vai trò trung tâm của ASEAN”
(Maintaining and Enhancing ASEAN Centrality: Revised Work Plan).
Đi kèm với hoạt động nâng cao nhận thức về vai trò trung tâm trong các văn kiện của Hiệp hội, ASEAN đồng thời có phản ứng “phòng thủ” khá rõ ràng trƣớc một loạt các đề nghị thành lập ra các cơ chế hợp tác mới trong khu vực ngoài các cơ chế của ASEAN. Năm 2008, nhân chuyến thăm của Thủ tƣớng Úc Kevin Rudd tới Ban thƣ Ký ASEAN, Tổng thƣ ký ASEAN Surin Pitsuwan đã nhắc nhở ngài thủ
tƣớng rằng ASEAN cần phải đóng vai trò trung tâm “trong việc xây dựng các cấu
trúc khu vực ngày nay” (ASEAN, 2008b). Simon Tay, từ Viện Nghiên cứu Các vấn
đề Quan hệ Quốc tế Singapore chỉ ra rằng “Châu Á được định hướng bởi các cường
quốc trong khu vực CA-TBD mở rộng thông qua việc phối hợp và đối thoại với Hoa Kỳ không phải là một cộng đồng thực sự cho một khu vực bao gồm nhiều quốc gia nhỏ và vừa” (Frost, 2010, tr.11-12). Đặc biệt, Đại sứ Singapore giai đoạn này, Tommy Koh, cùng một số các nhà nghiên cứu và chính trị gia Singapore lên tiếng mạnh mẽ phản đối ý tƣởng về một hợp tác bao gồm toàn bộ các nƣớc lớn nhất trong khu vực Châu Á Thái Bình Dƣơng. Ông Koh nhấn mạnh:
Với thực tế cạnh tranh quyền lực giữa các nước lớn, không có cơ chế nào được tạo ra bởi các quốc gia này có thể thay thế cho ASEAN. Ý tưởng để thay thế ASEAN bằng G846 cho khu vực Châu Á - Thái Bình Dương là không thực tế, thậm chí còn vi phạm vào vào đặc điểm bình đẳng và đồng thuận của khu vực Thái Bình Dương. (Kraft, 2000, tr.65).
Cùng những khẳng định qua tuyên bố và văn bản, ASEAN đẩy mạnh việc triển khai “thế hai kiềng” trong việc đẩy mạnh vai trò trung tâm của Hiệp hội. Các hoạt động cụ thể nhƣ sau:
46 Ý tƣởng về G8 cho khu vực CA-TBD đƣợc nêu bởi học giả Indonesia Jusuf Wanandi vào năm 2008. Theo học giả này, CA-TBD cần một cơ chế gồm các quốc gia mạnh, có vai trò quan trọng đối với khu vực nhằm tham gia vào các đối thoại chiến lƣợc và hợp tác an ninh truyền thống. Mô hình G8 có thể bao gồm các quốc gia Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Australia, Ấn Độ, Mỹ, Nga.
3.3.2.2. Thúc đẩy liên kết nội khối
Xây dựng cộng đồng ASEAN
ASEAN tiếp tục đẩy mạnh công việc xây dựng Cộng đồng ASEAN với ba trụ cột về văn hoá - xã hội, an ninh - chính trị, và kinh tế. Năm 2009, Tuyên bố về Lộ trình xây dựng Cộng đồng ASEAN đƣợc thông qua. Văn kiện này bao gồm các kế hoạch tổng thể với mục tiêu và thời hạn hoàn thành đối với công việc. Tới cuối năm 2015, ASEAN đã triển khai đƣợc khoảng 85% các mục tiêu, biện pháp đề ra trong các kế hoạch tổng thể xây dựng Cộng đồng ASEAN; trong đó, trụ cột Kinh tế đạt gần 81%, trụ cột Văn hoá - Xã hội đạt khoảng 97%, và trụ cột Chính trị - An ninh đạt 85% (Lê Hoài Trung, 2015). Riêng đối với Cộng đồng An ninh - Chính trị ASEAN, một số các nội dung chính trong kế hoạch xây dựng APSC đã đƣợc thực hiện. Hiệp hội đã ra tuyên bố về việc xây dựng Uỷ ban Liên chính phủ ASEAN về Nhân quyển (AICHR) (2009), Viện Hoà bình và Hoà giải (AIPR) (2010), Mạng lƣới Trung tâm Gìn giữ Hoà bình ASEAN (APCN) (2012). Các vị lãnh đạo ASEAN cũng đã thông qua Sáng kiến về Hợp tác Công nghiệp Quốc phòng ASEAN (ADIC) (2012). Từ
2013, báo cáo “Triển vọng An ninh ASEAN” (ASEAN Security Outlook), văn bản
làm nền tảng cho một cộng đồng an ninh minh bạch, tin tƣởng lẫn nhau đã đƣợc xuất bản. Để tiến hành một cách có hiệu quả các hoạt động xây dựng Cộng đồng, ASEAN cũng từng bƣớc điều chỉnh hoạt động của Hiệp hội bằng cách thành lập Uỷ ban thƣờng trực cạnh ASEAN, Nhóm Công tác Cao hỗ trợ hoạt động của Ban thƣ ký và thiết lập Đƣờng dây nóng đối thoại ADMM trong trƣờng hợp khẩn cấp (2015).
ASEAN khẳng định tính trung lập và hiệu quả của Hiệp hội trong việc cứu
trợ nhân đạo và tái thiết hậu xung đột.
Hai trƣờng hợp cụ thể là việc ASEAN ứng phó với thảm hoạ bão Nagris và khủng hoảng chính trị, xung đột Thái Lan và Campuchia xung quanh khu vực Preah Vihear.
Tháng 5 năm 2008, cơn bão lớn nhất trong lịch sử Myanmar (Nagris) đổ bộ vào quốc gia này khiến 137 nghìn ngƣời chết và mất tích (IFRC, 2011). ASEAN đã nhanh chóng trở thành trung tâm điều phối cứu trợ và hỗ trợ tái thiết Myanmar sau
thảm hoạ. Hiệp hội một mặt thuyết phục chính phủ Myanmar phối hợp với cộng đồng quốc tế, mặt khác mở hội nghị quy mô điều phối hoạt động tài trợ quốc tế. ASEAN cũng trực tiếp cử 300 bác sĩ từ các quốc gia thành viên tới giúp Myanmar. Ngoài cơ chế phân phối hàng cứu trợ của ASEAN, chính quyền quân sự Myanmar lúc này kiên quyết từ chối cho các nhân viên cứu trợ phƣơng Tây đƣợc nhập cảnh. Đây là chuyển biến lớn trong quan điểm của chính quyền Myanmar, thể hiện sự tin tƣởng của quốc gia này đối với Hiệp hội. Các hoạt động của ASEAN đã mở ra một
tiền lệ cứu trợ nhân đạo chƣa từng có tại quốc gia này.47
Trƣờng hợp thứ hai là tranh chấp giữa Campuchia và Thái Lan xung quanh khu vực đền thờ Preah Vihear kéo dài từ năm 2008 tới 2011. Đây là lần đầu tiên giao tranh đổ máu vì tranh chấp lãnh thổ xảy ra giữa hai nƣớc thành viên ASEAN từ khi Hiệp hội đƣợc thành lập. Trong trƣờng hợp này, ban đầu ASEAN để hai quốc gia tự giải quyết bằng hình thức đối thoại song phƣơng. Tuy nhiên, do cả hai phía đều không tìm đƣợc tiếng nói chung. Dƣới sự đề nghị của Hội đồng Bảo an Liên
Hợp Quốc (UNSC)48, ASEAN tiến hành họp Hội nghị Bộ trƣởng và quyết định
đồng ý tham gia vào giải quyết tranh chấp. Indonesia, với tƣ cách là chủ tịch ASEAN năm 2011, đã tiến hành các hoạt động ngoại giao con thoi. Trong cuộc họp cấp ngoại trƣởng không chính thức của ASEAN tháng 2 năm 2011, các bên thoả thuận đồng ý cho ASEAN điều quan sát viên tới vùng biên giới tranh chấp nhằm giảm căng thẳng sau khi hai bên cam kết cùng rút quân. Về sau này, cùng những thay đổi về tình hình chính trị Thái Lan, xung đột giữa hai nƣớc đã lắng xuống. Dù chƣa phải sử dụng các hình thức “can thiệp” vào vấn đề tranh chấp này nhƣng ASEAN đã thể hiện sự sẵn sàng cho hoạt động giải quyết xung đột và việc duy trì tính trung lập trong các tranh chấp nội bộ. Ngoài ra, yêu cầu của Hội đồng Bảo an
47
Theo ông John Holmes, điều phối viên của chƣơng trình Cứu trợ Khẩn cấp của Liên hợp quốc, “Bão Nargis đã cho chúng ta chứng kiến một mô hình đối tác cứu trợ nhân đạo mới, với sự kết hợp của vai trò và khả năng đặc biệt của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á cùng Liên Hợp Quốc đã làm việc hết sức hiệu quả với chính phủ” và “vai trò lãnh đạo của ASEAN là vô cùng quan trọng trong việc xây dựng niềm tin với chính quyền và cứu nạn”47 (Creac‟h , Fan, 2008)
48 UNSC trao lại trách nhiệm giải quyết xung đột giữa Campuchia và Thái Lan thông qua cơ chế của ASEAN vì đây là hai quốc gia thành viên của Hiệp hội. Và theo Khoản 22 và 23 của Hiến chƣơng ASEAN, tranh chấp giữa các quốc gia Thành viên ASEAN có lựa chọn là yêu cầu Chủ tịch ASEAN hoặc Tổng thƣ ký ASEAN, trong quyền hạn mặc nhiên của mình làm bên trung gian hoà giải.
Liên Hợp Quốc và phán quyết của Toà án Công lý Quốc tế (ICJ)49 vào ngày 8 tháng 7 năm 2011 yêu cầu các bên giải quyết tranh chấp thông qua ASEAN thể hiện vai trò của ASEAN đối với việc quản trị hoà bình và ổn định khu vực. Theo Tổng thƣ ký ASEAN giai đoạn này, ông Surin Pitsuwan, việc UNSC ủng hộ công khai và
chính thức tới các nỗ lực hoà giải của Chủ tịch ASEAN “là dấu hiệu chứng tỏ Liên
hợp quốc có niềm tin vào ASEAN trong việc giúp các quốc gia thành viên tìm kiếm các giải pháp hoà giải cho khu vực với các vấn đề song phương” (ASEAN, 2011).
Cố gắng của ASEAN trong việc đạt đƣợc tuyên bố Sáu điểm có liên quan tới
Biển Đông năm 2012.
Năm 2012 là thời điểm đầy khó khăn đối với ASEAN bởi sự kiện Hội nghị Ngoại trƣởng ASEAN không ra đƣợc tuyên bố chung sau 45 năm kể từ ngày thành lập. Lý do khiến ASEAN rơi vào tình huống này là do sự phản đối gay gắt của Campuchia trƣớc việc Philippines và Việt Nam muốn đƣa các nội dung có liên quan tới tranh chấp Biển Đông vào bản tuyên bố chung. Việc không ra đƣợc tuyên bố chung thể hiện sự khác biệt về quan điểm của các thành viên về an ninh khu vực, mâu thuẫn giữa lợi ích tập thể với lợi ích quốc gia, lợi ích lâu dài với lợi ích ngắn. Hình ảnh của một ASEAN thống nhất, đại diện cho quan điểm và lợi ích của khu vực Đông Nam Á bị ảnh hƣởng nghiêm trọng. Tuy nhiên, nỗ lực cứu lại uy tín cho ASEAN là rất đáng ghi nhận. Trong vòng 36 tiếng “ngoại giao con thoi” bay qua lại giữa Philippines, Việt Nam, Campuchia, Malaysia và Singapore, ngoại trƣởng Indonesia, ông Marty Natalegawa, ngoại trƣởng Indonesia, đã đạt đƣợc quan điểm chung của Hiệp hội. Tuyên bố chung với Sáu điểm có liên quan tới Biển Đông thể hiện đƣợc phần nào lập trƣờng của Hiệp hội nhƣng cũng nhƣ tránh né những vấn đề nhạy cảm. Bản tuyên bố chắc chắn chƣa thoả mãn mong muốn của các quốc gia trực tiếp có tranh chấp tại khu vực biển. Nhƣng ít nhất Tuyên bố này cũng thể hiện ASEAN không im lặng trƣớc những vấn đề an ninh có liên quan tới các quốc gia thành viên.
49 Phán quyết của Toà án Công lý Quốc tế ngày 8 tháng 7 năm 2011 về trƣờng hợp tranh chấp lãnh thổ xung quanh ngôi đền Preah Vihear giữa Campuchia và Thái Lan yêu cầu cả hai bên cần tiến hành hợp tác xử lý các tranh chấp trong khuôn khổ ASEAN.
3.3.2.3. Tiếp tục củng cố các liên kết ngoài khu vực
Nhằm đẩy mạnh vai trò trung tâm của mình trong bối cảnh nhiều thay đổi diễn ra trong khu vực Đông Á, ASEAN áp dụng một số các biện pháp sau:
Đề xuất việc phát triển về chiều rộng và chiều sâu các cơ chế hợp tác khu
vực Đông Á với ASEAN là trung tâm.
Với hai cơ chế đã đƣợc xây dựng từ trƣớc là ARF & EAS, ASEAN một mặt tiếp tục khẳng định trên các văn bản về vai trò trung tâm của Hiệp hội, mặt khác hƣớng các cơ chế này vào các hoạt động thực chất hơn. Trong trƣờng hợp của ARF, từ năm 2009, các quốc gia thành viên ASEAN đứng ra đăng cai diễn tập cứu trợ thiên tai trong khu vực. Cho tới 2015, Hiệp hội đã tổ chức 4 lần diễn tập ARF DiREx và đã có kế hoạch cho các đợt diễn tập tiếp theo. Cùng các hoạt động diễn tập, ARF cùng các quốc gia đối thoại tổ chức nhiều hội thảo về an ninh phi truyền thống và ngoại giao phòng ngừa. Đây là một phần hoạt động góp phần mở đƣờng cho quyết định chuyển sang giai đoạn 2, Ngoại giao Phòng ngừa của ARF vào năm 2011.
Trong khi đó, EAS chứng kiến sự mở rộng mang tính chiến lƣợc về thành viên với sự gia nhập của Mỹ và Nga năm 2011, nâng tổng số thành viên của EAS lên 18. Cho tới 2015, Hội nghị Thƣợng đỉnh Đông Á có thể nói là cơ chế đối thoại quan trọng nhất trong khu vực bởi cơ chế này có đƣợc số lƣợng thành viên đều là những quốc gia của khu vực hoặc có ảnh hƣởng lớn tới khu vực. Tất nhiên, vẫn nhƣ giai đoạn trƣớc, để đƣợc chấp nhận trở thành thành viên của EAS, hai cƣờng quốc trên phải đáp ứng các tiêu chuẩn do ASEAN đề ra, trong đó quan trọng là phải chấp nhận nguyên tắc ứng xử do ASEAN xây dựng (TAC). Ngoài ra, tầm quan trọng của EAS còn nằm ở chỗ, nội dung thảo luận của cơ chế này không chỉ còn tập trung phần lớn về phát triển kinh tế, an ninh phi truyền thống. Trong những năm trở lại đây, các vấn đề về an ninh truyền thống khu vực và trên thế giới cũng đƣợc EAS đề cập tới. Giai đoạn 2014, 2015, tuyên bố chủ tịch của EAS giành tới 6 đoạn thể hiện quan điểm về Tổ chức cực đoan Nhà nƣớc Hồi giáo ở Iraq và Cận Đông (ISIL). Đặc biệt hơn, năm 2015, EAS xem xét việc đƣa hợp tác hàng hải vào trong danh mục các lĩnh vực ƣu tiên. Vấn đề Biển Đông cũng là một nội dung EAS quan tâm.
Đến đây, SNA lại góp phần giúp để hiểu rõ hơn các nỗ lực duy trì vai trò của ASEAN trong hợp tác an ninh - chính trị tại Đông Á. Nếu nhƣ các học giả của lý