1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng
1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách địa
địa phương
Một là, hình thức cấu trúc nhà nƣớc: Hình thức cấu trúc nhà nƣớc là sự cấu tạo nhà nƣớc thành các đơn vị hành chính theo vùng, lãnh thổ, xác lập
những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nƣớc, giữa các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng với cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng. Căn cứ hình thức cấu trúc, bộ máy nhà nƣớc đƣợc phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn, lãnh thổ và đƣợc giao nhiệm và quyền hạn nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội.
Có hai hình thức cấu trúc nhà nƣớc chủ yếu:
- Nhà nƣớc đơn nhất là nhà nƣớc có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng tập trung quyền lực cao ở cấp trung ƣơng. Mức độ phân cấp quản lý NSNN ở các nƣớc theo hình thức cấu trúc nhà nƣớc đơn nhất phần lớn tập trung ở NSTW.
- Nhà nƣớc liên bang là nhà nƣớc có từ hai thành viên trở lên hợp lại, các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý đƣợc tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bang và một hệ thống riêng của từng thành viên. Đặc trƣng của nhà nƣớc liên bang là tính tập trung không bằng nhà nƣớc đơn nhất, quyền lực cho các bang đƣợc mở rộng. Đối với cấu trúc nhà nƣớc liên bang, hệ thống NSNN đƣợc chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trực thuộc bang; việc phân cấp quản lý NSNN đƣợc thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân sách đƣợc mở rộng cho các cấp ở địa phƣơng, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng).
Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
Phân cấp là việc phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp hành chính, nếu nhìn từ chế dộ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dƣới thực hiện một cách thƣờng xuyên, liên tục bằng phƣơng pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể.
Thực chất của quá trình phân cấp quản lý NSNN là quá trình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng. Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau:
- Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong hệ thống; mỗi cấp chính quyền đƣợc quyền quyết định về các vấn đề đã đƣợc giao. Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự quản của các cấp dƣới, các cấp chính quyền đƣợc tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp cao hơn. Với mô hình này các cấp chính quyền ở địa phƣơng cần đƣợc tự quản cao về mặt tài chính, ngân sách, có một ngân sách độc lập tƣơng xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phƣơng.
- Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nƣớc mà qua đó các cơ quan trung ƣơng uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phƣơng quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các phân cấp quản lý do Trung ƣơng ban hành. Trung ƣơng chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quan của nhà nƣớc tại địa phƣơng và bổ nhiệm các công chức ở địa phƣơng để đại diện cho các cơ quan trung ƣơng nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại địa phƣơng; các cơ quan ở địa phƣơng chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan trung ƣơng về các hoạt động của mình. Trong mô hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc địa phƣơng do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó không cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính.
Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng.
Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động khác nhà nƣớc còn là ngƣời cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xã hội. Việc
cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng đƣợc nhu cầu đa dạng của ngƣời dân cũng cần phải đƣợc giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện. Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng, môi trƣờng...) thƣờng do chính quyền nhà nƣớc trung ƣơng đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng...) thƣờng giao cho chính quyền địa phƣơng thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phƣơng. Việc quyết định phân cấp về cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phƣơng
Bốn là, đặc điểm tự nhiên.
Những đặc điểm về điều kiện tự nhiên có ảnh hƣởng lớn đến phân cấp quản lý NSĐP. Nó thể hiện khả năng thu trong tƣơng lai, nhƣng rất dễ trở thành hiện thực trong hiện tại. Trong nguồn thu tƣơng lai thì điều kiện về nguồn tài nguyên và khoáng sản có ý nghĩa quan trọng nhất. Các địa phƣơng giàu tài nguyên khoáng sản có điều kiện để phát triển sản xuất và xuất khẩu, từ đó tạo nên tiềm năng nguồn thu ngân sách lớn. Thu NSNN cao thì sẽ thuận lợi trong việc phân cấp quản lý nguồn thu giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phƣơng và ngƣợc lại.
Năm là, đặc điểm về kinh tế - xã hội.
Những đặc điểm kinh tế - xã hội là nhân tố ảnh hƣởng trực tiếp đến phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng. Những địa bàn có sự phát triển về kinh tế là điều kiện để tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách và ngƣợc lại. Trong khi đó, những địa bàn có đặc điểm về xã hội phức tạp cần đƣợc tập trung nguồn lực ngân sách để tăng cƣờng nhiệm vụ chi ngân sách nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý xã hội.
1.2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng đem lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây:
Thứ nhất: Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
Việc phân cấp ngân sách phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, đảm bảo nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cƣờng quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau giữa các khoản thu, trong cùng một khoản thu và giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn.
Thứ hai: Phân cấp ngân sách đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách tỉnh trong hệ thống NSĐP.
Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phƣơng; ngân sách tỉnh thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trên địa bàn tỉnh và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh - tế xã hội tỉnh, đảm bảo quốc phòng an ninh.
Thứ ba: Phân cấp ngân sách đảm bảo phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách.
Làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa cấp các cấp ở địa phƣơng, từ đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phƣơng, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ ỷ lại của ngân sách cấp dƣới vào ngân sách cấp trên, gắn quyền lợi chi và trách nhiệm thu cho từng cấp chính quyền.
Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp, dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách.
Thứ tư: Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp NSNN.
Đảm bảo sự công bằng, công khai, minh bạch, phát triển cân đối giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, vừa đảm bảo tập trung điều hành của ngân sách các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh. Ngân sách cấp tỉnh giữ vai trò chủ đạo; tăng cƣờng nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
1.2.5. Các tiêu chí đánh giá công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng đƣợc đánh giá dựa trên các tiêu chí sau đây:
* Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi và quản lý ngân sách
- Chính sách đƣợc ban hành đúng thẩm quyền.
- Chính sách đƣợc ban hành tuân theo hƣớng dẫn thực hiện, phù hợp theo khung quy định của nhà nƣớc.
- Hệ thống chính sách ban hành đầy đủ.
* Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi
- Gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của từng cấp chính quyền địa phƣơng.
Bao gồm các khoản thu ngân sách nhà nƣớc về thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nƣớc; các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác của ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng trên địa bàn đƣợc quy định tại Khoản 2 Điều 30, Khoản 1, Khoản 3 Điều 32 Luật Ngân sách nhà nƣớc.
Đây là tiêu chí nhằm đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích các cấp tăng cƣờng quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác nhau đối với từng khoản thu cũng nhƣ giữa các đơn vị hành chính trên địa bàn.
- Tăng cƣờng nguồn thu cho ngân sách cấp dƣới: Điều này giúp cho các cấp chính quyền địa phƣơng tăng tính chủ động trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn, tránh tình trạng thụ động, trông chờ vào ngân sách cấp trên, nâng cao hiệu quả hoạt động ngân sách.
- Tăng thu ngân sách một cách ổn định, bền vững: Chính quyền địa phƣơng phải có chính sách nuôi dƣỡng nguồn thu, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, tăng khả năng phát triển kinh tế- xã hội.
- Cơ cấu nguồn thu chuyển dịch theo hƣớng tích cực, đó là nâng dần tỷ trọng nguồn thu thuế, phí, lệ phí trong cơ cấu nguồn thu của địa phƣơng, giảm tỷ trọng nguồn thu tiền sử dụng đất.
- Phân cấp nguồn thu phải đảm bảo tiêu chí phục vụ tốt công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn thu của các cấp ngân sách.
Không thực hiện phân cấp và phân chia khoản thu thuế vừa theo tỷ lệ phần trăm (%) vừa theo giá trị tuyệt đối. Không thực hiện Tỷ lệ phân chia của các khoản thu có số thu nhỏ khác với khoản thu có số thu lớn.
- Đảm bảo tuân thủ tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu.
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dƣới không đƣợc vƣợt quá tỷ lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu đƣợc phân chia. Riêng ngân sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh đƣợc hƣởng tỷ lệ (%) phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật Ngân sách nhà nƣớc.
* Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp chu trình ngân sách
- Đảm bảo đúng quy trình theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc và các văn bản pháp luật.
* Tiêu chí đánh giá hiệu quả của công tác phân cấp quản lý ngân sách địa phương
- Kết quả huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính. - Sự phát triển về mặt kinh tế- xã hội của địa phƣơng.