trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
2.3.1. Những kết quả đạt được
- Với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách hiện hành các cấp chính quyền địa phƣơng từ tỉnh đến xã đã bƣớc đầu quan tâm khai thác, nuôi dƣỡng nguồn thu. Việc phân cấp nguồn thu gắn liền với nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách, vì vậy nhiệm vụ thu ngân sách luôn đƣợc coi là công tác trọng tâm. Các cấp chính quyền ở địa phƣơng đã tập trung chỉ đạo các ngành, các cấp, các đơn vị trực thuộc quan tâm thu ngân sách tốt, thu đúng, thu đủ, thu kịp thời theo luật định để có nguồn thực hiện nhiệm vụ chi đƣợc giao. Do vậy, các cấp chính quyền địa phƣơng đã từng bƣớc chủ động trong hoạt động ngân sách, hạn chế đƣợc tình trạng thụ động, trông chờ, ỷ lại vào ngân sách cấp trên.
nhân trong lĩnh vực ngân sách đƣợc luật hoá và từng bƣớc đƣợc nâng cao. Đối với HĐND các cấp, quyền hạn về quản lý ngân sách đã đƣợc nâng lên một bƣớc đáng kể, vai trò giám sát của HĐND các cấp trong lĩnh vực ngân sách từng bƣớc đƣợc nâng cao. HĐND các cấp từ tỉnh đến xã có quyền quyết định ngân sách cấp mình; Chủ động quyết định các biện pháp tăng thu, tiết kiệm chi tiêu, tập trung nguồn lực cho những mục tiêu quan trọng của địa phƣơng. Chính quyền các cấp địa phƣơng bƣớc đầu chủ động sắp xếp, phân bổ ngân sách và khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phƣơng để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của địa phƣơng. Đặc biệt theo quy định của Luật NSNN năm 2002, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ. Trong các năm qua, HĐND tỉnh đều giao số thu cao hơn mức Chính phủ giao, các huyện, thị xã đều giao số thu cao hơn số thu UBND tỉnh giao và thực tế đã hoàn thành vƣợt mức các chỉ tiêu trên. Số tăng thu ngân sách mỗi cấp đƣợc hƣởng sẽ đƣợc ƣu tiên bố trí chi mua sắm trang thiết bị, chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội.
- Luật NSNN quy định cho phép ổn định NSĐP từ 3-5 năm. Trong thời gian đó nếu NSĐP tăng thu (phần NSĐP đƣợc hƣởng) thì sẽ đƣợc tăng chi tƣơng ứng. NSTW thƣởng NSĐP có nguồn thu nộp NSTW cao hơn mức dự toán giao. Đây là động lực quan trọng giúp các địa phƣơng chủ động khai thác nguồn lực tại địa phƣơng, bố trí sắp xếp chi tiêu có hiệu quả. Tỉnh cũng thực hiện cơ chế này đối với cấp huyện. Đối với các huyện, thị xã, thành phố có số thu nộp NSNN vƣợt cả về tổng số và số phân chia về ngân sách cấp tỉnh so với dự toán do HĐND tỉnh giao (sau khi đã loại trừ phần giao cho Cục thuế quản lý thu, nộp tại Kho bạc nhà nƣớc huyện, thị xã; số thu hồi các khoản chi năm trƣớc; số thu của ngân sách các cấp trả các khoản thu năm trƣớc và các khoản thu phản ánh qua NSNN) thì đƣợc ngân sách tỉnh cấp lại 100% số vƣợt
thu tiền sử dụng đất và 50% số vƣợt thu các khoản thu cân đối chi thƣờng xuyên sau khi đã trừ phần làm lƣơng theo quy định.
- Từng bƣớc phân cấp mạnh nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách xã. Ngân sách xã dần khẳng định vị trí quan trọng trong NSĐP. Qua phân cấp nguồn thu gắn liền với trách nhiệm quản lý, các xã, phƣờng, thị trấn đã bƣớc đầu tích cực khai thác nguồn thu gắn liền với nuôi dƣỡng nguồn thu, chủ động bố trí chi tiêu. Quy mô thu ngân sách xã tăng dần qua các năm, năm 2010 trung bình 5.327 triệu đồng/xã, đến năm 2013 trung bình 6.848 triệu đồng/xã gấp hơn 30 % so năm 2010. Cấp xã đã điều hành ngân sách chủ động hơn, hạn chế tình trạng trông chờ vào trợ cấp của ngân sách cấp huyện. Qua phân cấp nhiệm vụ chi cho xã, ngân sách xã đã có dự toán chi thực sự và điều hành theo dự toán, giảm dần tình trạng lập dự toán chiếu lệ, hình thức. Tình trạng nợ, đi vay để chi có xu hƣớng giảm. Các khoản thu, chi ngân sách xã đƣợc quản lý qua KBNN theo đúng trình tự và thủ tục quy định. Nhờ đó đã góp phần hạn chế và ngăn ngừa đƣợc những tiêu cực trong quản lý ngân sách xã. Thông qua cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách xã, chất lƣợng dự toán ngân sách xã đã từng bƣớc đƣợc nâng cao. Các khoản thu, chi ngân sách xã đƣợc tính toán, phân bổ theo đúng mục lục NSNN đã tạo thuận lợi cho công tác điều hành ngân sách của chính quyền cơ sở.
- Việc quy định cơ chế thƣởng vƣợt thu cho ngân sách cấp huyện đối với những khoản thu điều tiết về ngân sách tỉnh, đặc biệt là cấp lại 100% nguồn vƣợt thu tiền sử dụng đất đã có tác dụng khuyến khích cấp huyện, xã tăng cƣờng công tác thu ngân sách, phấn đấu hoàn thành vƣợt mức dự toán để có nguồn đáp ứng những nhiệm vụ chi ngân sách ngày càng tăng.
Nhìn chung cơ chế phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp ngân sách ở tỉnh Ninh Bình đã bám sát Luật NSNN và đặc điểm của địa phƣơng. Nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền ở địa phƣơng đã đƣợc quy định
cụ thể, rõ ràng. Chính quyền địa phƣơng đã bƣớc đầu chủ động trong việc xây dựng và phân bổ ngân sách cấp mình, chủ động khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phƣơng. Việc bố chí chi tiêu ngân sách hiệu quả hơn, hạn chế tình trạng cấp trên can thiệp vào công việc của cấp dƣới, góp phần phát triển kinh tế- xã hội của địa phƣơng.
2.3.2. Một số tồn tại
Thứ nhất: Hiện nay, quy trình ngân sách địa phƣơng ở nƣớc ta còn lồng ghép trong quy trình ngân sách nói chung. Cụ thể: quy định thẩm quyền quyết định ngân sách còn chồng chéo, chƣa tạo điều kiện thuận lợi cho địa phƣơng thực sự làm chủ ngân sách của mình. Luật NSNN quy định: Quốc hội quyết định dự toán NSNN gồm cả NSNN và NSĐP; Thủ tƣớng Chính phủ giao dự toán thu, chi NSNN cho địa phƣơng. Trong khi đó Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND quyết định dự toán NSĐP. Nhƣ vậy là có 3 cơ quan: Quốc hội, Chính phủ, HĐND cùng quyết định NSĐP. Trong khi đó vai trò của HĐND ở tình trạng thiếu chủ động, quyết định lại những vấn đề mà cấp trên đã quyết định và giao nhiệm vụ. Tƣơng tự nhƣ vậy, HĐND cấp huyện, xã quyết định dự toán NSĐP mà UBND cấp trên giao. Cơ chế trên đảm bảo tính thống nhất của NSNN, phù hợp với phân cấp trong quản lý hành chính. Tuy nhiên, việc giao chi tiết nhiệm vụ thu, chi NSNN cho cấp dƣới lại dẫn đến trùng lắp, giảm tính chủ động, năng động và trách nhiệm của HĐND các cấp trong quyết định ngân sách.
Hai là: Quy trình ngân sách địa phƣơng còn mang nặng tính hình thức và trong quá trình điều hành ngân sách còn thiếu tính năng động, sáng tạo.
- Việc xét duyệt, quyết định NSĐP của HĐND các cấp còn mang tính hình thức, chƣa có thực quyền. Có nguyên nhân do dự toán NSĐP đã đƣợc Trung ƣơng quyết định (Quốc hội quyết định dự toán NSNN đã bao hàm cả dự toán NSĐP). Nhƣng cũng có nguyên nhân do các thành viên của UBND
chiếm tỷ lệ lớn trong cơ cấu HĐND nên việc thông qua ngân sách đã đƣợc thực hiện ở UBND tỉnh trƣớc rồi. Thông thƣờng, trƣớc khi trình HĐND, UBND đã thông qua nhiều lần ở Hội nghị bao gồm Chủ tịch và các Phó chủ tịch, hội nghị UBND, sau đó hoàn chỉnh báo cáo Thƣờng vụ Tỉnh uỷ, thậm chí Hội nghị Tỉnh uỷ. Vì vậy, các vấn đề chung đã đƣợc tập thể xem xét khá kỹ. Hơn nữa, thời gian họp của HĐND có hạn, các đại biểu chƣa có điều kiện đƣợc thông báo trƣớc về dự toán ngân sách địa phƣơng để nghiên cứu và phát biểu ý kiến có chất lƣợng.
- Chấp hành NSĐP về hình thức là khá chặt chẽ và bảo đảm đƣợc nhiệm vụ quản lý ngân sách, nhất là có sự phối hợp của hệ thống thuế, hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc. Việc chấp hành ngân sách của các cấp chính quyền và của cơ quan tài chính chủ động hơn. Tuy nhiên, chấp hành NSĐP cũng bộc lộ một số vấn đề tồn tại: HĐND các cấp quyết định NSĐP (về danh nghĩa), nhƣng trên thực tế chƣa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành ngân sách có hiệu quả. UBND các cấp chấp hành NSĐP rất bị động, vì ngân sách hầu các cấp ở địa phƣơng là thu không đủ chi, phải nhờ trợ cấp bổ sung từ cấp trên. Việc trợ cấp của ngân sách cấp trên lại phụ thuộc vào nguồn thu của ngân ngân sách cấp trên và nếu không kịp thời, bên dƣới trở nên bị động, lúng túng do thiếu kinh phí. Hơn nữa, tính phổ biến của NSĐP là đầu năm thu ít, chi nhiều, thu chi không cập nhật. Trong khi chƣa có sự phối kết hợp chặt chẽ giữa cơ quan Tài chính, Thuế, Kho bạc làm cho cơ quan tài chính có nơi, có lúc bị động và luôn đặt NSĐP trƣớc tình hình căng thẳng. Một số địa phƣơng chƣa tích cực khai thác nguồn thu để đảm bảo chi, chƣa phát huy thế mạnh và tiềm năng của địa phƣơng, chƣa đầu tƣ vào sản xuất để khai thác tạo nguồn thu lâu dài, dựa vào vay nợ quá lớn. Nhìn chung, tính năng động sáng tạo của địa phƣơng còn hạn chế trong việc điều hành NSĐP. Thiếu những tiêu chuẩn định mức chi có cơ sở khoa học, làm nảy sinh tình trạng thu nhiều, chi
nhiều và ngƣợc lại thu ít, chi ít. Vì lẽ đó, hoạt động của các chính quyền cùng cấp là nhƣ nhau, nhƣng nguồn trang trải là khác nhau, gây ra mất công bằng: nơi chi tiêu cao, nơi không có chi cho cùng một mục tiêu, một công việc. Chi ngân sách cho dịch vụ công và phúc lợi công cho dân cƣ các địa phƣơng chêch lệch nhau lớn.
Ba là: Thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong việc ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức chƣa rõ ràng, cụ thể. Theo quy định của Luật NSNN, phần lớn các chế độ, tiêu chuẩn định mức do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ƣơng ban hành. Nhƣng trên thực tế, trung ƣơng không thể ban hành đầy đủ, bao quát mọi lĩnh vực, chƣa phù hợp với thực tế, có quy định phù hợp với địa phƣơng này nhƣng chƣa phù hợp với địa phƣơng khác. Nhiều quyết định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chƣa sát tình hình thực tế, thiếu tính khả thi, một số đã lạc hậu. Để đáp ứng yêu cầu của tình hình kinh tế - xã hội của địa phƣơng trong quản lý và điều hành ngân sách, tỉnh đã tự ban hành một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nhƣ chi cô giáo mầm non ngoài biên chế, phụ cấp cán bộ không chuyên trách cấp xã, thôn, tổ dân phố... Dẫn đến tình trạng không thống nhất về chính sách giữa các tỉnh, ảnh hƣởng đến công bằng xã hội. Đây là điểm hạn chế lớn trong phân cấp ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức.
Bốn là: Nguồn thu, nhiệm vụ chi đƣợc xác định và giao ổn định từ 3 đến 5 năm song thực tế chƣa thực hiện sự ổn định này. Một số nhiệm vụ mới do bộ, ngành trung ƣơng quyết định nhƣng NSĐP vẫn phải bố trí một phần theo tỷ lệ nhất định (ví dụ: Kinh phí thực hiện Luật dân quân tự vệ, tăng chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ) làm nảy sinh tình trạng không công bằng giữa địa phƣơng có số thu lớn và địa phƣơng có nguồn thu còn hạn chế, gây khó khăn cho quá trình điều hành ngân sách và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phƣơng, đặc biệt là các địa phƣơng có số thu
nhỏ bé, khả năng vƣợt thu hạn chế.
Năm là: Việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi trên địa bàn tỉnh Ninh Bình còn có những hạn chế, nhất là phân cấp nguồn thu.
- Về phân cấp nguồn thu :
+ Một số chế độ chính sách của nhà nƣớc thay đổi nhƣ: Thuế bảo vệ môi trƣờng; Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; … và các văn bản bổ sung, sửa đổi khác; cần thiết phải hệ thống hoá lại để thực hiện thống nhất trong toàn tỉnh.
+ Đối với các khoản thu 100%: Ngân sách tỉnh đƣợc phân cấp phần lớn các nguồn thu quan trọng, chiếm tỷ trọng lớn; Ngân sách huyện, ngân sách xã chỉ đƣợc phân cấp những nguồn thu nhỏ, lẻ phân tán.
+ Trong thực tế một số đơn vị cấp xã có số thu lệ phí trƣớc bạ lớn, dẫn đến thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, tạo chênh lệch chi thƣờng xuyên, gây khó khăn trong việc điều hành nguồn thu và quản lý ngân sách. Chẳng hạn số thu lệ phí trƣớc bạ đƣợc hƣởng theo phân cấp thực hiện năm 2010 của phƣờng Ninh Khánh là 1.636 triệu đồng (chiếm 46% tổng số thu toàn bộ các xã, phƣờng của thành phố Ninh Bình).
+ Cần tăng cƣờng tỷ lệ phân chia nguồn thu tiền sử dụng đất cho ngân sách cấp xã (tối thiểu 70%) để có nguồn lực thực hiện chƣơng trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 theo Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ.
- Về phân cấp nhiệm vụ chi:
+ Nhiệm vụ chi phân cấp cho ngân sách cấp huyện, cấp xã là tƣơng đối lớn so với nguồn thu đƣợc phân cấp, hầu hết các đơn vị cấp xã đều phải nhận trợ cấp từ ngân sách cấp huyện. Đặc biệt, ngân sách xã phải đảm nhiệm những nhiệm vụ chi thực tế phát sinh lớn nhƣ chi lƣơng cho cán bộ chuyên trách và công chức cấp xã, phụ cấp cho cán bộ không chuyên trách cấp xã và
ở thôn, tổ dân phố, chi sự nghiệp đảm bảo xã hội, các khoản chi liên quan mật thiết đến đời sống của nhân dân trên địa bàn xã nhƣ chi hỗ trợ giáo dục mầm non, chi xây dựng các công trình phúc lợi nhỏ...
+ Ngân sách cấp xã tuy đƣợc phân cấp nhiệm vụ chi đầu tƣ XDCB đối với các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội trên địa bàn nhƣng trên thực tế việc thực hiện phân cấp đó còn nhiều hạn chế do năng lực của cán bộ cấp xã trong việc quản lý đầu tƣ và xây dựng tƣơng đối yếu.
+ Chi sự nghiệp môi trƣờng chƣa đƣợc phân cấp cho ngân sách cấp huyện. Ở tỉnh Ninh Bình, trong mấy năm qua cùng với việc phát triển mạnh ngành công nghiệp vật liệu xây dựng, các khu công nghiệp, cụm công nghiệp và cùng với quá trình đô thị hoá, tình trạng ô nhiễm môi trƣờng, ô nhiễm nguồn nƣớc ở nhiều nơi trong tỉnh đáng báo động. Để giải quyết vấn đề này, chính quyền cấp huyện giữ vai trò quyết định. Tuy nhiên, do chƣa đƣợc phân cấp nhiệm vụ chi sự nghiệp môi trƣờng, nên việc bố trí nguồn ngân sách huyện để đảm bảo nhiệm vụ cho các hoạt động trong lĩnh vực này là rất khó khăn. Đối với ngân sách cấp huyện, xã, khoản thu từ thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trƣờng còn phải cân đối vào để đáp ứng nhiệm vụ chi thƣờng xuyên, chƣa dành ra phần thích đáng để tái tạo, bảo vệ môi trƣờng.
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp và điều hành ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế nêu trên. Có thể liệt kê một số nguyên nhân chủ yếu nhƣ sau:
- Luật NSNN qua 10 năm thực hiện phát sinh một số bất cập trong đó có những bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách nhƣ: Về phân cấp nguồn thu đối với 5 khoản thu phân chia cho ngân sách cấp xã; quy định về thời kỳ