1.2. Một số lý luận cơ bản về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc và kiểm
1.2.4. Vai trò của KBNN đối với công tác kiểm soát chi đầu tư phát triển
mức chi tiêu do Nhà nƣớc quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ.
1.2.3.2. Yêu cầu và nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư phát triển từ NSNN
- Thủ tục hành chính đơn giản, rõ ràng, đúng pháp luật.
- Công khai các thủ tục hành chính, mức thu phí, lệ phí, giấy tờ, hồ sơ và thời gian giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân.
- Nhận yêu cầu và trả kết quả tại bộ phận tiếp nhận và trả kết quả. - Đảm bảo giải quyết công việc nhanh chóng, thuận tiện cho tổ chức, cá nhân. Đảm bảo sự phối hợp giải quyết công việc giữa các bộ phận, cơ quan hành chính Nhà nƣớc để giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân.
1.2.4. Vai trò của KBNN đối với công tác kiểm soát chi đầu tư phát triển từ NSNN. NSNN.
Điều 56 Luật Ngân sách nhà nƣớc đã quy định: “Căn cứ vào dự toán NSNN đƣợc giao và yêu cầu nhiệm vụ, thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi KBNN, KBNN kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ điều kiện quy định”; đồng thời tại điểm 1, điều 55 nghị định 60/2003/NĐ-CP cũng quy định: “Các quy định sử dụng ngân sách và các tổ chức đƣợc ngân sách hỗ trợ thƣờng xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán và sử dụng kinh phí ngân sách cấp”.
Nhƣ vậy, KBNN là “trạm kiểm soát cuối cùng” đƣợc Nhà nƣớc giao nhiệm vụ kiểm soát trƣớc khi đồng vốn từ NSNN ra khỏi quỹ NSNN.
Đồng thời, KBNN thực hiện kiểm tra và hạch toán các khoản chi NSNN đúng mục lục ngân sách (chƣơng, loại, khoản, mục, tiểu mục), cung cấp đầy đủ thông tin cần thiết cần thiết cho công tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan
tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, đảm bảo thu, chi NSNN luôn đƣợc cân đối, việc điều hành quỹ NSNN đƣợc thuận lợi. KBNN trả tiền cho đơn vị thụ hƣởng kinh phí NSNN khi nhận đƣợc lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị thụ hƣởng kinh phí do ngân sách cấp, tuy nhiên KBNN không thực hiện theo các lệnh chi một cách thụ động, đơn thuần mà hoạt động tƣơng đối độc lập và có sự tác động trở lại các cơ quan, đơn vị đó. KBNN có quyền từ chối cấp phát, thanh toán đối với các khoản chi không có trong dự toán, không đúng mục đích, không có hiệu quả không đúng chế độ của Nhà nƣớc, qua đó đảm bảo cho quá trình quản lý sử dụng công quỹ quốc gia đƣợc chặt chẽ, đặc biệt là việc mua sắm, sửa chữa, xây dựng... Đồng thời với việc ƣu tiên thanh toán trực tiếp cho đối tƣợng thụ hƣởng KBNN góp phần kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh toán, đảm bảo sự ổn định lƣu thông tiền tệ.
Trong quá trình cấp phát, thanh toán các khoản chi đầu tƣ phát triển từ NSNN KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá kiến nghị, rút kinh nghiệm, từ đó cùng các cơ quan hữu quan nghiên cứu và hoàn thiện cơ chế thanh toán chi trả và kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN qua KBNN.
Nhƣ vậy: Có thể thấy đƣợc KBNN có vai trò quan trọng trong công tác quản lý và kiểm soát các khoản chi đầu tƣ phát triển từ NSNN. Một mặt, KBNN có vai trò công nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công, mặt khác KBNN ngày càng hƣớng tới đơn giản gọn nhẹ các thủ tục hành chính tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tƣợng thụ hƣởng NSNN.
1.2.5. Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN.
Công tác kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN phải đảm bảo các yêu cầu sau:
- Chính sách và cơ chế kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN phải đảm bảo cho hoạt động từ NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực đến
sự phát triển của nền kinh tế, tránh tình trạng làm cho quỹ NSNN bị đứt đoạn, phân tán, gây căng thẳng trong quá trình quản lý điều hành NSNN.
- Việc kiểm soát chi phải hết sức thận trọng, đƣợc thực hiện dần từng bƣớc, vừa làm, vừa rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình kiểm soát chi phù hợp với tình hình thực tế, đảm bảo tăng cƣờng kỷ cƣơng, kỷ luật tài chính, mặt khác không khắt khe, máy móc gây phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN các cấp.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN phải gọn nhẹ theo hƣớng thu gọn đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hóa thủ tục hành chính. Đồng thời phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý NSNN, các cơ quan Nhà Nƣớc, các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phát và báo cáo quyết toán chi NSNN, đảm bảo sự công khai minh bạch và kiểm tra giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN.
- Kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN cần đƣợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lý NSNN từ khâu lập, chấp hành đến quyết toán NSNN.
1.3. Nội dung kiểm soát chi đầu tƣ phát triển.
Nội dung kiểm soát chi đầu tƣ phát triển từ NSNN phụ thuộc vào chủ thể quản lý và cấp quản lý. Ở cấp địa phƣơng (tỉnh), kiểm soát chi đầu tƣ phát triển bao gồm các nội dung chủ yếu nhƣ: lập kế hoạch vốn đầu tƣ, cấp phát và quản lý sử dụng vốn đầu tƣ; thanh toán và quyết toán vốn đầu tƣ.
1.3.1. Kiểm soát việc lập và giao kế hoạch vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước sách nhà nước
Vốn cho đầu tƣ phát triển từ NSNN luôn đồng hành với các dự án đầu tƣ. Do vậy, việc xây dựng kế hoạch vốn cũng đƣợc gắn với xây dựng dự án và
phê duyệt các dự án đầu tƣ phát triển. Trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, vùng lãnh thổ, ngành và nhu cầu thực tiễn để xây dựng và lựa chọn dự án đầu tƣ phát triển. Các dự án đầu tƣ để đƣợc duyệt cấp vốn cần phải có đủ các điều kiện theo luật định. Cụ thể là:
- Đối với các dự án về xây dựng quy hoạch: phải có đề cƣơng hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch hoặc dự toán công tác quy hoạch đƣợc phê duyệt.
- Đối với các dự án chuẩn bị đầu tƣ: phải phù hợp với những quy hoạch ngành và lãnh thổ đƣợc duyệt, có dự toán chi phí công tác chuẩn bị.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tƣ: phải có quyết định đầu tƣ từ thời điểm 31/10 trƣớc năm kế hoạch, có thiết kế, có dự toán và tổng mức vốn đƣợc duyệt theo quy định.
Trƣờng hợp dự án chỉ bố trí kế hoạch để làm công tác chuẩn bị thực hiện dự án thì phải có quyết định đầu tƣ và dự toán chi phí công tác chuẩn bị thực hiện dự án đƣợc duyệt. Sau khi đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt, dự án đƣợc đƣa vào quy hoạch và kế hoạch đầu tƣ và đƣợc đƣợc bố trí vốn trong kế hoạch đầu tƣ hàng năm. Việc bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ do chính quyền các cấp thực hiện với sự giúp việc của cơ quan kế hoạch (ở cấp tỉnh là Sở kế hoạch và Đầu tƣ) thực hiện. Theo quy định hiện hành, thời gian và vốn để bố trí kế hoạch thực hiện các dự án nhóm B không quá 4 năm, nhóm C không quá 2 năm. Cụ thể các bƣớc nhƣ sau:
Một là, lập kế hoạch vốn đầu tƣ phát triển từ NSNN. Để phân bổ đƣợc
vốn đầu tƣ hàng năm, sau khi lựa chọn đƣợc danh sách dự án, ngƣời ta phải qua bƣớc lập kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm. Bƣớc này gồm một số việc sau:
- Theo quy định của Luật NSNN về việc lập dự toán hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tƣ lập kế hoạch vốn đầu tƣ của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên. (Để tránh tình trạng mất cân đối giữa vốn ít mà yêu cầu của dự án thì nhiều, trƣớc khi triển khai bƣớc này cấp trên
đã có chỉ đạo giao chỉ tiêu tổng hợp hƣớng dẫn: gồm tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong và ngoài nƣớc, cơ cấu ngành, vùng, dự án trọng điểm… đúng với Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ và HĐND các cấp).
- Các bộ tổng hợp, xem xét và lập kế hoạch vốn đầu tƣ gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính.
- UBND các tỉnh lập dự toán ngân sách địa phƣơng về phần kế hoạch vốn đầu tƣ xin ý kiến thƣờng trực HĐND tỉnh trƣớc khi gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính.
- Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính tổng hợp, báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn cho Bộ Tài chính và các tỉnh.
Thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tƣ đƣợc tiến hành theo quy định của Luật NSNN.
Hai là, phân bổ vốn đầu tƣ hàng năm. Để giao đƣợc kế hoạch vốn đầu
tƣ phát triển từ NSNN, thông thƣờng phải tiến hành 5 bƣớc cơ bản là: lập danh sách dự án lựa chọn; lập kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm; phân bổ vốn đầu tƣ; thẩm tra và thông báo vốn và cuối cùng là giao kế hoạch. Việc phân bổ vốn đầu tƣ đƣợc thực hiện theo loại nguồn vốn: nguồn thuộc Trung ƣơng quản lý triển khai ở địa phƣơng, nguồn vốn từ NSNN địa phƣơng.
Đối với vốn đầu tƣ của Trung ƣơng quản lý triển khai ở địa phƣơng: các bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc và ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết của Quốc hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm. Việc phân bổ vốn đầu tƣ phát triển thuộc ngân sách Trung ƣơng cho các công trình, dự án cụ thể thực hiện theo một số nguyên tắc sau:
- Thực hiện đúng theo quy định của Luật NSNN, vốn đầu tƣ thuộc NSNN chỉ bố trí cho các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
- Các công trình dự án phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của ngành đề ra.
- Các công trình, dự án đƣợc bố trí vốn phải nằm trong quy hoạch đã đƣợc phê duyệt; có đủ các thủ tục đầu tƣ theo các quy định về quản lý đầu tƣ và xây dựng.
- Bố trí vốn tập trung, bảo đảm hiệu quả đầu tƣ, ƣu tiên bố trí cho các dự án quan trọng Quốc gia và các dự án lớn khác, các công trình dự án hoàn thành trong kỳ kế hoạch, vốn đối ứng cho các dự án ODA; đảm bảo thời gian từ khi khởi công đến khi hoàn thành các dự án nhóm B không quá 4 năm, dự án nhóm C không quá 2 năm; không bố trí vốn cho các dự án khi chƣa xác định đƣợc rõ nguồn vốn;
- Phải dành đủ vốn để thanh toán các khoản nợ và ứng trƣớc kế hoạch; - Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tƣ phát triển.
Đối với vốn đầu tƣ thuộc địa phƣơng quản lý: UBND các cấp lập các phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ trình HĐND cùng cấp quyết định. Phƣơng án này tuỳ từng điều kiện cụ thể thƣờng sắp xếp thứ tự ƣu tiên chi tiết rõ hơn nhƣ trả nợ, quyết toán, đối ứng, trọng điểm, chuẩn bị đầu tƣ, chuyển tiếp, đầu tƣ mới…Việc phân bổ chi đầu tƣ phát triển trong ngân sách địa phƣơng đƣợc xác định theo nguyên tắc, tiêu chí sau:
- Thực hiện theo đúng quy định của Luật NSNN, cân đối NSNN các tiêu chí và định mức chi đầu tƣ phát triển đƣợc xây dựng cho năm kế hoạch, là cơ sở để xác định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cân đối của ngân sách Trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng, đƣợc ổn định trong 4 năm;
- Bảo đảm tƣơng quan hợp lý giữa việc phục vụ các mục tiêu phát triển các trung tâm chính trị - kinh tế của cả nƣớc, các vùng kinh tế trọng điểm, với việc ƣu tiên hỗ trợ các vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn để góp phần thu hẹp dần khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cƣ giữa các vùng miền trong cả nƣớc;
- Bảo đảm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tƣ của NSNN, tạo điều kiện để thu hút các nguồn vốn khác, bảo đảm mục tiêu huy động cao nhất các nguồn vốn cho đầu tƣ phát triển;
- Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong phân bổ vốn đầu tƣ phát triển;
- Đối với tiêu chí phân bổ vốn đầu tƣ gồm các tiêu chí sau: tiêu chí về dân số (gồm 2 tiêu chí: dân số của các tỉnh, thành phố và số ngƣời dân tộc thiểu số); tiêu chí về trình độ phát triển (gồm 3 tiêu chí: tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa và tỷ lệ điều tiết với ngân sách trung ƣơng); tiêu chí về diện tích tự nhiên; tiêu chí về đơn vị hành chính (gồm 4 tiêu chí số đơn vị cấp tỉnh, số tỉnh miền núi, vùng cao, hải đảo và biên giới). Ngoài 4 loại tiêu chí trên còn có các tiêu chí bổ sung nhƣ thành phố đặc biệt, thành phố trực thuộc trung ƣơng, các tỉnh thành thuộc vùng kinh tế trọng điểm, các trung tâm vùng và tiểu vùng.
Theo nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định, bảo đảm khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn trong nƣớc, ngoài nƣớc, cơ cấu ngành kinh tế, mức vốn đầu tƣ các dự án quan trọng của Nhà nƣớc và đúng với Nghị quyết của Quốc hội và chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển KTXH và dự toán NSNN hàng năm. Sở Tài chính có trách nhiệm cùng sở Kế hoạch và Đầu tƣ dự kiến phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do tỉnh quản lý trƣớc khi báo cáo UBND
tỉnh quyết định. Phòng Tài chính Kế hoạch tỉnh có trách nhiệm cùng với các cơ quan chức năng của tỉnh tham mƣu cho UBND tỉnh phân bổ vốn cho từng dự án do tỉnh quản lý.
Phân bổ vốn là việc quan trọng và cũng rất phức tạp vì có rất nhiều yếu tố tác động nhất là sự can thiệp của con ngƣời, nên phải đƣợc thực hiện theo một số nguyên tắc thống nhất nhƣ: Phải bảo đảm dự án đủ điều kiện để ghi vốn, đúng với chỉ đạo về phƣơng hƣớng trọng tâm trọng điểm, cơ cấu, mức cho phép của cấp trên, ngoài ra phải theo thứ tự có tính tất yếu, dứt điểm nhƣ: Thanh toán trả nợ các dự án đã đƣa vào sử dụng, dự án đã quyết toán, các chi phí kiểm toán, quyết toán…
Ba là, giao kế hoạch vốn. Trƣớc khi chính thức giao kế hoạch vốn,
phƣơng án phân bổ vốn phải đƣợc cơ quan tài chính thẩm tra và thông báo. Bộ Tài chính thẩm tra phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ phát triển của các bộ và của các UBND tỉnh về chấp hành các nguyên tắc phân bổ vốn nhƣ: điều kiện, cơ cấu theo chỉ đạo của các dự án và chƣơng trình mục tiêu… Sở Tài chính, phòng Tài chính xem xét các thủ tục đầu tƣ xây dựng của các dự án. Trƣờng hợp đúng đƣợc chấp nhận bằng thông báo của cơ quan tài chính. Trƣờng hợp không đúng quy định, không đủ thủ tục thì cơ quan tài chính có văn bản đề