2.1.3.1. Khái niệm quản lý, sử dụng đất đai
a. Khái niệm quản lý đất đai
Theo định nghĩa của Liên hợp quốc, quản lý đất đai là quá trình nhằm sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai. Quản lý đất đai bao gồm tất cả các hoạt động liên quan đến việc quản lý nguồn tài nguyên cả từ khía cạnh môi trường và khía cạnh kinh tế (United Nations, 1996 . Đó là quá trình đảm bảo theo luật pháp cho việc sử dụng, phát triển quỹ đất, khai thác lợi nhuận thu được từ đất (thông qua thuế, cho thuê, bán) và giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai. Đối tượng quản lý đất đai liên quan đến cả 2 đối tượng đất công và đất tư bao gồm các công việc: đo đạc đất đai, đăng ký đất đai, định giá đất đai, giám sát sử dụng, lưu giữ và cập nhật các thông tin đất đai, cung cấp các thông tin đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai (Engelke & Vancutsem, 2012; Georgia, 2001).
b. Khái niệm sử dụng đất đai
trong tổ hợp các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác với môi trường. Căn cứ vào nhu cầu của thị trường sẽ phát hiện, quyết định phương hướng chung và mục tiêu sử dụng hợp lý, nhất là tài nguyên đất đai, phát huy tối đa công dụng của đất đai nhằm đạt tới hiệu ích của sinh thái, kinh tế và xã hội cao nhất. Sử dụng đất đai có ý nghĩa to lớn trong việc quản lý nhà nước về đất đai, là cơ sở để tiến hành xây dựng phát triển các ngành sản xuất hợp lý nhằm khai thác triệt để tiềm năng đất đai, nâng cao tổng sản phẩm (Đỗ Nguyên Hải, 2000).
Sử dụng đất nông nghiệp là một hệ thống các biện pháp nhằm điều hòa mối quan hệ người - đất trong tổ hợp với nguồn tài nguyên thiên nhiên khác và môi trường. Trong mỗi phương thức sản xuất nhất định, việc sử dụng đất theo yêu cầu của sản xuất và đời sống cần căn cứ vào thuộc tính tự nhiên của đất đai. Nông nghiệp là một ngành sản xuất mà loài người sử dụng đất để có sản phẩm động vật và thực vật (Vương Quang Viễn, 2002 . Đó là hành vi tạo ra lợi ích từ sản xuất nông nghiệp thông qua việc sử dụng đất đai, lao động và vốn. Thông thường khi nói đến nông nghiệp là đề cập đến cả 4 lĩnh vực: nông, lâm, ngư (nghề cá), gia súc (chăn nuôi (Nhan Ái Tĩnh, 2002 . Trái đất có diện tích 51 tỷ ha, diện tích biển và đại dương chiếm 36 tỷ ha (70,58 , đất liền 15 tỷ ha (29,42% diện tích trái đất). Tiềm năng đất đai, đất có khả năng nông nghiệp có khoảng 3,3 tỷ ha, (chiếm 22% diện tích phần đất liền); đất không có khả năng nông nghiệp: khoảng 11,7 tỷ ha (chiếm 78%). Những hạn chế chủ yếu: đất quá dốc 2,760 tỷ ha (chiếm 18 ; đất quá khô 2,533 tỷ ha (chiếm 17 ; đất quá lạnh 2,235 tỷ ha (chiếm 15 ; đất đóng băng 1,490 tỷ ha (chiếm 10 ; đất quá mỏng 1,341 tỷ ha (chiếm 9 ; đất quá nghèo 0,745 tỷ ha (chiếm 5 ; đất quá lầy 0,596 tỷ ha (chiếm 4%) (Vũ Ngọc Tuyên, 1994).
Sử dụng đất đô thị là sự tác động trực tiếp hoặc gián tiếp của con người lên tài nguyên đất ở các đô thị thông qua các hoạt động kinh tế - xã hội. Đô thị đã có lịch sử phát triển trên 5000 năm cùng với quá trình nâng cao năng lực sản xuất của cải vật chất và phân công lao động của loài người và trở thành nơi tập trung cao độ về nhân khẩu, kinh tế cũng như mọi hoạt động chính trị, xã hội làm cho hiệu suất sử dụng đất là cao nhất. Đất là nền tảng để phát triển đô thị; cùng với sự hình thành đô thị, đất đai cũng từng bước được chia thành đất đô thị, đất ngoại ô và đất nông thôn; đất đô thị có nguồn gốc chủ yếu từ đất nông nghiệp. Do kinh tế đô thị phát triển, quy mô đô thị phải mở rộng ra vùng nông nghiệp phụ cận làm
cho đất nông nghiệp bị suy giảm. Về kinh tế, đô thị mở rộng làm cho giá đất xung quanh đô thị tăng cao buộc phải nâng cao số tầng xây dựng hoặc mở rộng ra các vùng xung quanh (Đỗ Hậu & Nguyễn Đình Bồng, 2012).
2.1.3.2. Chủ thể, khách thể quản lý, sử dụng đất đai
Chủ thể của quản lý, sử dụng đất là “người sử dụng đất” gồm (i) Các tổ chức kinh tế (trong nước, nước ngoài) sử dụng đất vào mục đích kinh doanh trong các lĩnh vực nông lâm thủy sản; xây dựng, công nghiệp, dịch vụ (văn phòng, khách sạn, du lịch, nghỉ dưỡng, sân gôn, khách sạn, nhà hàng); (ii) Các cơ quan hành chính, sự nghiệp, đơn vị quân đội và công an sử dụng đất làm trụ sở, doanh trại; (iii) các tổ chức chính trị, xã hội sử dụng đất làm trụ sở; (iv) Hộ gia đình, cá nhân: sử dụng đất vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất phi nông nghiệp, dịch vụ, nhà ở.
Khách thể của quản lý sử dụng đất là đất đai bao gồm các loại đất đã được xác định mục đích sử dụng như đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp. Đất nông nghiệp bao gồm đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng trồng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, và đất nông nghiệp khác. Đất phi nông nghiệp bao gồm đất ở nông thôn, đất ở đô thị, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, đất xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật (giao thông, thủy lợi, năng lượng, cấp thoát nước, vệ sinh môi trường . Đất xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội: trường học, bệnh viện, văn hóa, thể dục thể thao; đất quốc phòng an ninh, đất cơ sở tôn giáo, đất nghĩa trang nghĩa địa và đất phi nông nghiệp khác.
2.1.3.3. Công cụ quản lý, sử dụng đất đai
a. Công cụ pháp luật
Pháp luật là công cụ mà qua đó nhà nước bảo đảm sự bình đẳng, công bằng giữa những người sử dụng đất. Nhờ những điều khoản bắt buộc, thông qua các chính sách miễn giảm, thưởng, phạt cho phép nhà nước thực hiện được sự bình đẳng cũng như giải quyết tết mối quan hệ về lợi ích trong lĩnh vực đất đai giữa những người sử dụng đất. Ở Việt Nam, các công cụ pháp luật liên quan đến quản lý đất đai bao gồm Hiến pháp, Luật đất đai, Luật dân sự, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Thuế thu nhập cá nhân, Luật Xây dựng, Luật Hợp tác xã, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định, thông tư, chỉ thị...
b. Công cụ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai
Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định. Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất (Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam, 2013 . Quy hoạch sử dụng đất đai là hệ thống các biện pháp của nhà nước (thể hiện được đồng thời ba tính chất kinh tế, kỹ thuật và pháp chế về tổ chức sử dụng đất đai phải hợp lý, đầy đủ và tiết kiệm nhất, thông qua việc phân bổ quỹ đất đai (khoanh định cho các mục đích và các ngành và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai môi trường. Về bản chất, quy hoạch sử dụng đất đai là quá trình hình thành các quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường. Quy hoạch sử dụng đất đai còn là biện pháp của nhà nước nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất đai để phát triển kinh tế - xã hội; là cơ sở pháp lý để giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở pháp lý để thực hiện giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, người sử dụng và Nhà nước (Phan Thị Thanh Huyền & cs., 2021).
Theo Trần Khải (2007 : “Điều đầu tiên cần khẳng định là công tác quy hoạch thiết kế sử dụng đất cần phải thực hiện trước một bước ít ra là một thời kỳ kế hoạch, được các hội đồng có đại diện của nhân dân tham gia thẩm định chặt chẽ và được cấp thẩm quyền phê duyệt. Dù lớn hay nhỏ thì bản Quy hoạch sử dụng đất vẫn mang tính chất của một luận chứng khả thi về sử dụng đất”. Muốn quy hoạch bố trí sử dụng đất hiệu quả kinh tế cao trước mắt và lâu dài phải nắm vững cả 2 mặt: phần đất (thổ nhưỡng và phần đất đai (toàn bộ mặt bằng . Về đất - thổ nhưỡng, mang tính sinh học có các tầng phát sinh phải quan tâm đến tính chất thổ nhưỡng học vì dễ bị trôi mất lớp phủ thổ nhưỡng hàng trăm năm cũng
không phục hồi lại được. Bất kỳ một phương án Quy hoạch sử dụng đất nào cũng phải nắm vững tính chất của đất, những đặc thù giới hạn về đất của chúng ta cần quán triệt: đặc điểm đất hẹp người đông, đất lại dốc nhiều ở vùng nhiệt đới ẩm mưa nhiều, bị xói mòn mạnh dễ trơ sỏi đá; đất phát triển tại chỗ (chịu tác động của quá trình nhiệt đới ẩm cao hơn đất thuỷ thành chiếm diện tích lớn, chịu tác động của quá trình thoái hoá mạnh (Lê Thái Bạt, 2010 .
Đất đai mang tính mặt bằng lãnh thổ. Mặt bằng lãnh thổ dùng chung cho tất cả các ngành, có nơi không dùng được cho cây mà cho các ngành phi sinh vật. Vì vậy, sử dụng đất đai phải toàn diện, bảo đảm sự phát triển các ngành kinh tế quốc dân có hiệu quả theo hướng kinh tế thị trường, có nhãn quan chung cả nước, từng vùng, từng lưu vực sông; trong quy hoạch việc đầu tiên cần chú ý: giữ các thảm thực vật đặc thù, khoanh lại những vùng rừng đặc sản, chim thú quý; bảo vệ các nguồn thủy hải sản để không bị cạn kiệt; dành đất cho những công trình trọng điểm của đất nước, từng vùng, từng tỉnh. Nhưng phải có giới hạn để giữ đất ưu tiên cho nông lâm nghiệp: đất lúa, các loại cây ngắn ngày và cây công nghiệp lâu năm quý, những vật nuôi quý; có một tầm nhìn chung về sử lý toàn lưu vực chống sạt lở và ô nhiễm. Ngoài việc bố trí Quy hoạch sử dụng đất theo đơn vị hành chính cần bố trí sử dụng theo lưu vực và bảo vệ môi trường từng lĩnh vực (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, 2009 .
c. Công cụ tài chính
Công cụ tài chính trong quản lý, sử dụng đất đai gồm định giá đất, thuế đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, các khoản thu từ đất (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất), tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, phí và lệ phí. Nhà nước thông qua công cụ tài chính để tác động đến các đối tượng sử dụng đất làm cho họ thấy được nghĩa vụ, trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng đất đai. Công cụ này cho phép thực hiện quyền bình đẳng giữa các đối tượng sử dụng đất và kết hợp hài hòa giữa các lợi ích. Trong đó, giá đất là một căn cứ quan trọng để xác định các khoản thu tài chính về đất đai. Trong trường hợp giá đất được xác định phù hợp với giá thị trường sẽ tác động làm tăng các khoản thu tài chính về đất đai, đồng thời góp phần giảm thiểu khiếu kiện, khiếu nại về đất đai khi thực hiện thu hồi đất phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Tại Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dung đất. Cho nên hàm ý về giá đất không
giống các quốc gia có đa sở hữu về đất đai. Cụ thể, trong một số trường hợp, giá đất là giá để tính tiền sử dụng đất mà người sử dụng đất phải trả để có quyền sử dụng đất trong khoảng thời gian nhất định mà không phải là giá quyền sở hữu đất (Phan Thị Thanh Huyền &cs, 2021).
d. Công cụ quản lý hành chính
Đây là hệ thống văn bản hành chính quy định thủ tục tạo lập, giao dịch, chuyển nhượng quyền liên quan tới đất đai. Nó là cơ sở tạo ra “chứng minh thư” cho các hàng hoá đất đai (quyền sử dụng đất được giao dịch trên thị trường. Nếu thủ tục càng đơn giản, minh bạch, chi phí vừa phải thì nó sẽ làm tăng tính “thanh khoản” cho hàng hoá đất đai trên thị trường. Do vậy, cần thống nhất về thủ tục đăng ký đất đai theo hướng đơn giản, nhanh gọn, thuận tiện, chi phí thấp như thủ tục, chi phí trong giao dịch, chuyển nhượng, công chứng các giao dịch về quyền đối với đất đai và tài sản gắn liền với đất đai. Đặc biệt, ngày nay với sự phát triển của Cách mạng Công nghiệp lần thứ Tư thì áp dụng các tiến bộ khoa học trong quản lý hành chính về đất đai là cần thiết, không thể thiếu (Phan Thị Thanh Huyền & cs, 2021).
2.1.3.4. Các chỉ tiêu đánh giá quản lý, sử dụng đất đai
Các chỉ tiêu đánh giá quản lý đất đai: Quản lý đất đai được đánh giá dựa trên việc thực hiện các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, nội dung quản lý nhà nước về đất đai tập trung vào các vấn đề sau: (i ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; (ii xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; (iii khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; (iv quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (v quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất (vi quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; (vii đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; (viii thống kê, kiểm kê đất đai; (ix xây dựng hệ thống thông tin đất đai; (x quản lý tài chính về đất đai và giá đất; (xi quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; (xii thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; (xiii phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai; (xiv giải quyết tranh chấp về đất
đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai (xv quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai (Quốc hội nước CHXH CN Việt Nam, 2013 .
Các chỉ tiêu đánh giá sử dụng đất đai: Sử dụng đất đai có thể được xem xét đánh giá theo các chỉ tiêu sử dụng đất, biến động đất đai và hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng đất. Đối với nhóm đất nông nghiệp, hiệu quả sử dụng đất có thể được đánh giá theo hệ thống chỉ tiêu hiệu quả kinh tế, xã hội - môi trường của FAO (FAO, 1990 hoặc theo các chỉ tiêu quy định tại Quy trình đánh