2016- 2021
3.2.2 Giải pháp quản lý đầu tư xâydựng cơ bản tại Ban QLDAĐường sắt
Công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản tại Ban QLDA Đường sắt được thực hiện theo Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công …., các Nghị định, Thông tư hướng dẫn của pháp luật liên quan. Ban QLDA Đường sắt thực hiện các dự án thuộc nguồn vốn NSNN, vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài … đầu tư vào lĩnh vực đường sắt vì thế tuân thủ các bước thực hiện dự án tại Nghị định 15/2021/NĐ-CP Nghị định quy định chi tiết một số nội dung về quản lý dự án đầu tư.
Do đó để tăng cường quản lý đầu tư xây dựng cơ bản cần phải: (1). Làm tốt công tác chuẩn bị đầu tư
Nghiên cứu kỹ dự án đầu tư: Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng phục vụ lập Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng; lập, thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi để phê duyệt/quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án;
Trong quá trình lập dự án, bên cạnh việc nghiên cứu toàn bộ hệ thống các yếu tố về thể chế, pháp luật, các quy định của Nhà nước. các chính sách của Chính phủ liên quan đến hoạt động đầu tư, Ban QLDA Đường sắt cũng cần thực hiện kiểm tra các căn cứ pháp lý cụ thể liên quan đến hoạt động của các dự án đầu tư. Khi sản phẩm của đơn vị tư vấn lập dự án được nghiệm thu, Ban quản lý dự án trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt……
Nhìn chung, dự án có chất lượng và hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào công tác chuẩn bị đầu tư. Có những dự án do thực hiện công tác này chưa tốt nên đã không được phê duyệt, dừng thực hiện và phải làm công tác thanh toán quyết toán vốn rất mất thời gian, vốn đầu tư lại không hiệu quả. Chẳng hạn, có những dự án khi đã lập xong báo cáo nghiên cứu khả thi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì mới thấy rằng không thể đầu tư được do có sự chồng chéo dự án, mạng lưới giao thông chưa
thuận lợi, phương án đầu tư không hiệu quả… Như vậy, rõ ràng là việc nghiên cứu chuẩn bị đầu tư làm chưa
kỹ để xảy ra tình trạng dự án không khả thi. Trong khi đó Ban quản lý dự án đã ký hợp đồng tư vấn lập dự án và NSNN vẫn phải cấp thanh toán trả cho các đơn vị thực hiện. Công tác quản lý vốn đầu tư công ở khâu chuẩn bị đầu tư rất quan trọng. Để tránh lãng phí vốn đầu tư Ban QLDA Đường sắt cần làm tốt công tác chuẩn bị đầu tư.
Xem xét kỹ mục tiêu của dự án và các nhân tố ảnh hưởng đến dự án khi dự án đi vào vận hành. Xác định rõ và đúng mục tiêu của dự án là điều quan trọng quyết định đến hiệu quả của dự án. Trong số những dự án do Ban Quản lý dự án Đường sắt quản lý có dự án sau khi thực hiện xong nhưng không đem lại hiệu quả, không được sử dụng như mục tiêu đã đề ra. Điều này gây lãng phí nguồn vốn đầu tư công đã sử dụng. Vì vậy việc xác định đúng mục tiêu và hiệu quả của dự án mang lại quyết định đến hiệu quả của việc sử dụng vốn đầu tư công. Để làm được điều này đòi hỏi công tác quy hoạch và thẩm định dự án phải được chú trọng hơn và phải đảm bảo được năng lực của những đơn vị làm công tác thẩm định.
Bên cạnh nguyên nhân chủ quan cũng có nguyên nhân khách quan dẫn đến việc một số dự án có thể chỉ dừng lại ở mức độ là một ý tưởng, một bước BCNCTKT dở dang do những nguyên nhân bất khả kháng như thiên tai, dịch bệnh kéo dài làm cho nguồn NSNN dành cho đầu tư cơ sở hạ tầng không thể bố trí được vì thế phải dừng lại. Và nếu có tiếp tục thực hiện lại phải bắt đầu lại từ đầu … điều này cũng gây không ít lãng phí ngân sách.
Cần lựa chọn tốt hơn đơn vị tư vấn lập dự án: Nếu đơn vị tư vấn lập dự án có kinh nghiệm, có tầm nhìn vĩ mô sẽ cho ra đời các sản phẩm đầu tư tốt, từ đó sẽ mang lại hiệu quả cao về mặt kinh tế và xã hội. Điều đó cũng có nghĩa là công tác quản lý vốn đầu tư công được thực hiện tốt ngay từ đầu.
Đối với các dự án có tổng mức đầu tư lớn, các dự án trọng điểm của Chính phủ, dự án nhóm A, dự án quan trọng, chiến lược của ngành GTVT thì việc lựa chọn đơn vị tư vấn lập dự án nên lựa chọn những đơn vị tư vấn của những nước có ngành công nghiệp đường sắt phát triển. Các đơn vị tư vấn tại các nước này là những đơn vị có nhiều kinh nghiệm và việc cập nhật các công nghệ mới cũng sẽ dễ dàng hơn. Tuy nhiên đây cũng là một trong những bài toán khó đối với các nhà quản lý bởi có sự mâu thuẫn khi lựa chọn nhà tư vấn nước ngoài là chi phí thực hiện sẽ cao gấp đôi, thậm chí
gấp ba các nhà tư vấn trong nước trong khi đó có thể dự án chỉ dừng lại ở bước nghiên cứu mà không thể thực hiện tiếp vì các lý do chủ quan hay khách quan mang lại.
Đối với công tác thẩm định dự án: Cần phải nâng cao trình độ chuyên môn và kinh nghiệm nghề nghiệp của đội ngũ kiến trúc sư, kỹ sư, kỹ sư kinh tế làm công tác thẩm định dự án. Đối với những dự án quan trọng thì có thể thuê các chuyên gia tư vấn trong và ngoài nước thẩm định lại dự án. Việc thẩm định dự án đầu tư yếu tố hiệu quả kinh tế phải được coi trọng đúng mức. Cơ quan, đơn vị thẩm định dự án đầu tư khi xem xét các yếu tố nhằm bảo đảm tính khả thi của dự án nhất thiết cần lấy ý kiến tham gia bằng văn bản của các cơ quan chuyên ngành có liên quan để xem xét, thamkhảo và phải làm rõ mục tiêu và hiệu quả kinh tế của dự án trước khi tổng hợp trình người có thẩm quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tư.
(2). Làm tốt công tác chuẩn bị thực hiện dự án
Cần lựa chọn đơn vị tư vấn thiết kế - lập dự toán uy tín, có trách nhiệm: Ở giai đoạn chuẩn bị thực hiện dự án, việc lựa chọn đơn vị tư vấn lập thiết kế bản vẽ thi công có vai trò quan trọng trong việc giúp chủ đầu tư quyết định được tổng mức đầu tư cho công trình, quyết định hình thức đầu tư. Đặc thù của việc này là giá trị kinh phí trong hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu tư vấn được tính bằng định mức theo tỷ lệ phần trăm mà nhà nước quy định sẵn. Lợi dụng việc giá trị hợp đồng thường được tính trên định mức có sẵn, các nhà tư vấn thường làm tăng giá trị công trình không cần thiết, đưa những vật liệu, thiết bị có giá trị cao và đắt vào công trình, sử dụng kết cấu có độ an toàn quá cao so với cấp công trình quy định nhằm tăng giá trị hợp đồng thiết kế mà chủ đầu tư phải trả cho nhà thầu. Trách nhiệm của nhà thầu tư vấn thiết kế được tập trung chủ yếu cho đến khi nào bàn giao sản phẩm cho Ban quản lý dự án, do đó nếu như cán bộ kỹ thuật của Ban quản lý dự án không chuyên nghiệp, thiếu tinh thần trách nhiệm sẽ dàng tiếp nhận sản phẩm do đơn vị tư vấn thiết kế bàn giao thì có thể phải nhận một sản phẩm có giá trị đắt. Ngược lại, nếu chất lượng tư vấn thiết kế thấp, hồ sơ thiết kế và dự toán công trình thiếu sẽ dễ làm cho chủ đầu tư xác định giá trị tổng mức đầu tư thấp dẫn đến dự án phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần trong quá trình thực hiện. Như vậy, giải pháp để quản lý vốn trong giai đoạn này là phải lựa chọn đơn vị tư vấn uy tín có trách nhiệm. Bên cạnh đó với tư cách là đại diện chủ đầu tư Ban cũng phải có đủ năng lực cũng như trình độ để có thể xem xét và lựa chọn các phương án đầu tư hiệu quả để trình Bộ GTVT xem xét đầu tư. Tránh trường hợp chỉ dựa vào ý kiến của các đơn vị tư vấn.
Tăng cường quản lý công tác khảo sát thiết kế: Trong khâu chuẩn bị thực hiện dự án, công việc khảo sát bao gồm khảo sát địa chất, khảo sát địa hình,… nhằm phụcvụ cung cấp số liệu giúp chủ đầu tư và nhà thầu tư vấn thiết kế xác định giải pháp kết cấu cho công trình. Các số liệu trong giai đoạn này nếu không chính xác có thể làm cho nhà thầu tư vấn thiết kế đưa ra giải pháp kỹ thuật thiếu chính xác có thể gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng công trình như gây lún, nứt hoặc phá hỏng các công trình gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Do vậy, để tăng cường quản lý vốn đầu tư trong công tác này, Ban Quản lý dự án Đường sắt cần lựa chọn nhà thầu tư vấn khảo sát, tăng cường công tác giám định giai đoạn thực hiện hợp đồng cua nhà thầu khảo sát, đảm bảo các kết quả khảo sát khách quan. Cần có sự kết hợp với các bộ ngành liên quan như Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Văn hóa đề xác định đúng được vị trí của dự án tránh việc thực hiện dự án ảnh hưởng đến quy hoạch của các vùng, ảnh hưởng đến các di tích lịch sử.
(3). Quy trình đấu thầu và nội dung hợp đồng.
Quản lý chặt chẽ công tác đấu thầu để làm tốt công tác lựa chọn nhà thầu. Áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi để lựa chọn Nhà thầu (tư vấn lập dự án, tư vấn thiết kế, tư vấn thẩm tra, thực hiện dự án, kiểm toán…) chuyên nghiệp, đủ kinh nghiệm, đủ năng lực chuyên môn nghiệp vụ, đủ nhân sự chuyên môn vững vàng nhằm nâng cao chất lượng sản phẩm. Ban hành quy trình đấu thầu và các hình thức đấu thầu áp dụng tại Ban QLDAĐS trên cơ sở tuân thủ các văn bản pháp luật có liên quan của Nhà nước để các đơn vị, cá nhân có liên quan thực hiện.
- Hợp đồng giữa Ban QLDAĐS và Nhà thầu cần được lập một cách đầy đủ, rõ ràng, chặt chẽ vàđúng quy định pháp luật. Có thể thêm các điều khoản phù hợp với từng tính chất của dự án nhưng không được vi phạm quy định. Nội dung cụ thể của Hợp đồng được quy định tại Nghị định. Hiện nay có hai Nghị định quy định về các điều khoản cơ bản của Hợp đồng xây dựng vì thế có sự chưa thống nhất vị trí đặt một số nội dung cụ thể dẫn đến khó cho đơn vị thực hiện.
- Trong hợp đồng quy định rõ về phương thức thanh toán, về điều chỉnh giá hợp đồng, về thanh toán khối lượng phát sinh, về hồ sơ thanh toán và tiến độ thanh toán;
- Thuê văn phòng tư vấn luật tư vấn về các điều khoản của hợp đồng cho chặt chẽ và phác thảo được hợp đồng mẫu cho dự án;
- Lựa chọn hình thức hợp đồng thích hợp: việc lựa chọn loại hợp đồng được thực hiện từ khâu lập kế hoạch đấu thầu. Các dự án do Ban QLDA ĐS làm chủ đầu tư là dự án xây dựng mới và sửa chữa nên có nhiều loại hợp đồng với nhiều hình thức khác nhau. Việc lựa chọn hình thức hợp đồng cần đảm bảo thuận lợi cho công tác thanh toán, đảm bảo quyền lợi hợp pháp của Nhà thầu, chẳng hạn như gói thầu Tư vấn thì chọn hợp đồng theo tỷ lệ %; gói thầu có thời gian thực hiện ngắn như khảo sát địa chất, rà phá bom mìn, nên áp dụng hình thức hợp đồng theo đơn giá cố định; các gói thầu thi công xây lắp nên chọn loại hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh vì các hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh vì các hợp đồng này thường có thời gian thực hiện tương đối dài và thường xuyên có những phát sinh dẫn đến phải tạm dừng hợp đồng mà không phải do lỗi của Nhà thầu thi công.
- Tránh lựa chọn hình thức hợp đồng trọn gói và giá hợp đồng tư vấn theo phương thức lập dự toán. Hợp đồng ký theo hình thức trọn gói thì khi thanh toán, để đảm bảo không bị thất thoát vốn, vẫn phải kiểm tra khối lượng từng công việc và đơn giá thanh toán, khi đó, nhà thầu thường không được thanh toán giá trị đúng bằng giá trị hợp đồng. Nếu giá hợp đồng tư vấn được lập bằng dự toán thì khi thanh toán sẽ rất phức tạp cho Chủ đầu tư và khó khăn cho Nhà thầu, Nhà thầu sẽ phải xuất trình đầy đủ về hồ sơ gốc về chi phí nhân công, chi phí máy, chi phí vật liệu, chi phí chung tính riêng cho gói thầu.
(4). Làm tốt công tác thực hiện dự án.
- Cần tăng cường quản lý chất lượng công trình: Ở giai đoạn thực hiện đầu tư, cụ thể trong suốt quá trình thi công, việc tăng cường quản lý chất lượng công trình là một việc làm rất cần thiết để quản lý tốt vốn đầu tư CÔNG. Đây là giai đoạn dễ gây ra that thoát về vốn nhất là giai đoạn này sử dụng nguồn vốn nhiều nhất. Thực tế cũng có trường hợp nhà thầu thi công không tuân thủ các quy trình quản lý chất lượng làm ảnh hưởng đến hoạt động công trình, đưa vào công trình những vật liệu không đúng như thiết kế hoạc hồ sơ thầu đã được duyệt, làm giảm chất lượng công trình gây thất thoát NSNN
Như vậy, để quản lý vốn đầu tư trong giai đoạn thi công công trình, Ban Quản lý dự án Đường sắtcần thực hiện nghiêm chỉnh toàn bộ các khâu giám sát, kiểm tra chất lượng, khối lượng thực hiện. Sau khi nghiệm thu các khối lượng thực hiện nếu
đảm bảo chất lượng mới thanh toán cho nhà thầu và mới cho phép nhà thầu thực hiện các giai đoạn tiếp theo.
Trong quá trình triển khai thi công, việc phát sinh khối lượng là khó tránh khỏi. Song cần phải quản lý cả khối lượng thi công này bởi nhiều nhà thầu đã tận dụng việc này để liên kết với đơn vị tư vấn giám sát khai vượt khối lượng phát sinh bị che khuất sau khi thi công để điều tiết nguồn vốn dự phòng của dự án. Để quản lý nguồn vốn dự phòng của dự án Ban Quản lý dự án Đường sắt cần phải thường xuyên giám sát, kiểm tra hiện trường, có thể thuê các tổ chức tư vấn khác kiểm tra chéo các đơn vị tư vấn đã được lựa chọn từ trước.