1.2.2.1 Các quan ựiểm về giám sát của Quốc hội
Giám sát các cơ quan hành pháp là một trong nhiều nhiệm vụ của các Quốc hội hiện ựại, mặc dù nhiệm vụ trọng tâm của Quốc hội là lập pháp và Quốc hội thường ựược nhắc ựến như là cơ quan lập pháp. Có một mối quan hệ giữa lập pháp và giám sát là Quốc hội dùng giám sát ựể tìm hiểu xem các cơ quan hành pháp ựã thực thi pháp luật như thế nàọ Nhưng việc giám sát các cơ quan hành pháp cũng ựược mở rộng ra ngoài hoạt ựộng thực thi pháp luât, vắ dụ như giám sát những hoạt ựộng xuất phát từ chức năng hiến ựịnh nói chung của Chắnh phủ ựể cai trị ựất nước.
Giám sát của Quốc hội ựi vào các hoạt ựộng nào thường không ựược xác ựịnh rõ ràng. Giám sát của Quốc hội bao gồm các phương pháp mà Quốc hội sử dụng ựể biết ựược các hoạt ựộng của cơ quan hành pháp. Giám sát của Quốc hội cũng có nghĩa là kiểm tra và ựánh giá những thông tin nàỵ
Hiện nay vẫn còn hai loại quan ựiểm khác nhau về giám sát của Quốc hội
Loại quan ựiểm thứ nhất cho rằng, giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao nên về nội dung chỉ tập trung vào những vấn ựề chắnh sách, về ựối tượng chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước ở Trung ương và hệ thống Hội ựồng nhân dân cấp tỉnh. Quy ựịnh của Hiến pháp về việc giám sát ựối với toàn bộ hoạt ựộng của Nhà nước, bao gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp, chứ không phải bao gồm các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp quy ựịnh như vậy là vì Quốc hội của nhiều nước trên thế giới chỉ có chức năng giám sát ựối với cơ quan hành pháp, mà không có quyền giám sát các cơ quan tư pháp.
Loại quan ựiểm thứ hai cho rằng, Quốc hội thực hiện quyền giám sát về các vấn ựề ựã ựược pháp luật và Nghị quyết của Quốc hội quy ựịnh và ựối với mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và mọi công dân. Quan ựiểm này ựược dựa trên quy ựịnh trong Luật Tổ chức Quốc hội, quy ựịnh Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Hội ựồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có quyền giám sát việc thực hiện luật, pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong lĩnh vực mình phụ trách.
Xét từ nguyên tắc tổ chức, hoạt ựộng của Quốc hội và kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước trên thế giới, loại quan ựiểm thứ nhất là hợp lý hơn bởi lẽ:
Thứ nhất, trong bộ máy nhà nước, việc phân công, phân nhiệm là hết sức quan trọng. Cơ quan nhà nước ở cấp nào thì chỉ nên thực hiện những nhiệm vụ ở tầm quan trọng của cấp ựó. Nếu cấp trên ôm ựồm quá nhiều công việc của cấp dưới thì sẽ dẫn ựến tình trạng có quá nhiều việc ở cấp trên, trong khi cấp dưới sẽ trở nên bị ựộng, lúng túng. Tình trạng thắt cổ chai sẽ làm ựình trệ mọi công việc của ựất nước.
Hệ thống các cơ quan dân cử (bốn cấp) ở nước ta ựều có chức năng giám sát. Như vậy, nhiệm vụ giám sát phải ựược phân ựịnh rõ ràng, phù hợp cho từng cấp.
Ngoài ra, trong hoạt ựộng của bộ máy nhà nước, ngoài giám sát, còn có công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán là những hoạt ựộng rất gần nhau về mặt tắnh chất, và trên thực tế, những hoạt ựộng này chưa có sự phân ựịnh rạch ròị Bên cạnh ựó, các cơ quan tư pháp cũng tiến hành các hoạt ựộng ựiều tra, truy tố, xét xử. Tất cả ựều nhằm mục ựắch bảo ựảm pháp chế và bảo ựảm việc thực hiện nghiêm túc các quy ựịnh của pháp luật. Do vậy, nếu hoạt ựộng giám sát của Quốc hội và cơ quan của Quốc hội không ựược thực thi ở tầm chắnh sách mà ựi vào những vấn ựề quá cụ thể, thì khó tránh khỏi sự bao biện và chồng chéọ
Thứ hai, Quốc hội là cơ quan tập thể làm việc theo chế ựộ hội nghị và quyết ựịnh theo ựa số nên việc tổ chức giám sát các vụ việc cụ thể thực sự là không phù hợp. Chắnh vì Quốc hội làm việc theo chế ựộ hội nghị nên các hình thức giám sát chủ yếu của Quốc hội là chất vấn và xem xét các báo cáo[39,40].
Thứ ba, hoàn cảnh thực tế của Quốc hội nước ta là yếu tố cần ựược xem xét. Hiện nay, phần lớn các đại biểu nước ta hoạt ựộng không chuyên trách. Quốc hội khoá XI, tỷ lệ ựại biểu Quốc hội chuyên trách là 25%, ựến Quốc hội khoá XII, tỷ lệ này tăng 30%[43]. Do phải ựảm nhiệm nhiều công việc quan trọng khác, nên việc dành 1/3 thời gian cho hoạt ựộng của Quốc hội theo quy ựịnh không dễ thực hiện[14;35]. Quốc hội nước ta không làm việc thường xuyên. Chương trình của 2 kỳ họp Quốc hội trong mỗi năm, thông thường thời gian trong các kỳ họp kéo dài khoảng 30-45 ngày, ựều quá tải về nội dung những vấn ựề phải ựược Quốc hội xem xét và quyết ựịnh. Với lượng thời gian hạn chế như vậy, việc giám sát về mọi vấn ựề, nhất là về những vấn ựề cụ thể gặp nhiều khó khăn. điều này ựúng với cả Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội ựồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hộị
Thứ tư, Quốc hội của nhiều nước thường tập trung giám sát những vấn ựề ựụng chạm ựến lợi ắch của ựất nước hoặc ảnh hưởng ựến số ựông người dân chứ không xem xét trước Quốc hội những vấn ựề có tắnh cụ thể thuộc về cá nhân hoặc nhóm cá nhân nào ựó.
Với những lập luận nêu trên, có thể thấy rằng, việc các cơ quan của Quốc hội tiến hành khảo sát tình hình thực tế hoặc xem xét một vụ việc cụ thể chỉ thực sự hữu ắch và có hiệu quả khi các hoạt ựộng này phục vụ mục ựắch giám sát một vấn ựề thuộc tầm chắnh sách vĩ mô.
Thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy, Quốc hội chỉ thực hiện quyền giám sát của mình ựối với các ựối tượng do Quốc hội trực tiếp bầu, phê chuẩn, thành lập ựược quy ựịnh tại các khoản 2, 7 và 9 ựiều 84 của Hiến pháp năm 1992. Việc tập trung giám sát hoạt ựộng của các cơ quan nhà nước ở trung ương chắnh là cơ sở tạo nên chức năng giám sát tối cao của Quốc hộị Thông qua việc giám sát ựó, Quốc hội thực hiện sự giám sát ựối với toàn bộ hoạt ựộng của bộ máy nhà nước.
- Mục tiêu giám sát của Quốc hội
Mục tiêu giám sát của Quốc hội là ựể bảo ựảm rằng hoạt ựộng của các cơ quan hành pháp ựáp ứng ựược những quy ựịnh do Quốc hội thiết lập rạ Chúng ta có thể phân biệt giữa ba phương diện của mục tiêu chung này của hoạt ựộng giám sát của Quốc hộị
Phương diện tắnh hợp pháp là giám sát về mặt nội dung: tìm hiểu xem liệu các quyết ựịnh của Quốc hội có ựược thực thi phù hợp với các mục tiêu lập pháp như cách hiểu của ựa số trong Quốc hội hay không. Trọng tâm khi ựó sẽ là các kết quả - kể cả những kết quả mong ựợi hoặc không mong ựợi Ờ của các quyết ựịnh: Liệu các quyết ựịnh có ựạt ựược những gì mà cần ựạt ựược hay không?
Tắnh công bằng là giám sát về mặt pháp lý: ựể chống lại sự ựộc ựoán và không công bằng trong quản lý. Khi ựó, trọng tâm sẽ là quy trình và quy tắc lập pháp: Liệu các quyết ựịnh của Quốc hội có ựược thực thi một cách bình ựẳng, công bằng và theo các quy trình ựã ựược vạch ra sẵn hay không?
Phương diện thứ ba giám sát về mặt kinh tế: ựể chống lại sự lãng phắ, sự thiếu trung thực và bảo ựảm tắnh hiệu quả. Liệu các quyết ựịnh của Quốc hội có ựược thực thi theo cách có hiệu quả so với chi phắ bỏ ra hay không?
Trên cơ sở hoạt ựộng giám sát, Quốc hội có thể nhận biết những quy ựịnh pháp luật và những quyết ựịnh ban hành có ựúng ựắn và thực hiện hay không? Thông qua ựó kịp thời sửa ựổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những vấn ựề không phản ánh ựúng thực tiễn khách quan và làm rõ trách nhiệm của các cơ quan và các quan chức ựược giao quyền. Hoạt ựộng này giúp Quốc hội theo dõi và kiểm tra những quy ựịnh pháp luật và những vấn ựề phát sinh trong thực tiễn nhằm hỗ trợ có hiệu quả hai chức năng còn lại của Quốc hội là lập hiến, lập pháp và quyết ựịnh những vấn ựề quan trọng của ựất nước.
1.2.2.2 Các ựặc trưng cơ bản và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội
- Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tắnh quyền lực nhà nước. đặc trưng chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với giám sát của các cơ quan nhà nước khác, giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các ựoàn thể nhân dân. Vắ dụ: Theo ựiều 9 của Hiến pháp năm 1992, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chắnh trị của chắnh quyền nhân dân. Mặt trận giám sát hoạt ựộng của các cơ quan nhà nước, ựại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước. Giám sát này không mang tắnh chất quyền lực nhà nước, tức là không áp dụng các hình thức cách thức và phương pháp mang tắnh quyền lực nhà nước. Giám sát của mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên mang tắnh chất nhân dân dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị. Ngược lại, giám sát của Quốc hội là giám sát mang tắnh quyền lực của Nhà nước, không tách rời với quyền lực nhà nước. Ở nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội ựồng nhân dân là những cơ quan ựại diện cho ý chắ và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân[37]. Vì vậy, thực hiện quyền giám sát tối cao chắnh là Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chắnh nhân dân giao chọ
- Chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao, hay nói cách khác Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất ựược nhân dân giao cho thực hiện quyền giám sát tối caọ
Tắnh chất tối cao của quyền giám sát của Quốc hội bắt nguồn từ vị trắ pháp lý tối cao của Quốc hội trong bộ máy nhà nước. Quốc hội là cơ quan ựại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Ở khắa cạnh này, quyền giám sát tối cao của Quốc hội có thể ựược hiểu là một trong những nội dung quan trọng nhất của cơ chế kiểm soát, phân công quyền lực ở nước ta[46].
- đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội
đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội bao gồm các cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước như Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chắnh phủ, Thủ tướng Chắnh phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chắnh phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao[47].
- Nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội
Thứ nhất, theo dõi, kiểm tra tắnh hợp hiến, hợp pháp ựối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt ựộng của Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chắnh phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối caọ
Thứ hai, xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và Luật bằng các chế tài như bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vị cao nhất trong bộ máy nhà nước, ựình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và ra các Nghị quyết khi xét thấy cần thiết.
1.2.2.3. Phương thức thực hiện và kết quả giám sát tối cao của Quốc hội
Quốc hội xét báo cáo hoạt ựộng của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chắnh phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; ựại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chắnh phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chắnh phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội hoặc trước Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội (nếu ựược Quốc hội giao).
Ngoài ra, quyền giám sát tối cao của Quốc hội còn ựược bảo ựảm thông qua hoạt ựộng giám sát của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hộị Cụ thể là:
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội, giám sát việc thi hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt ựộng của Chắnh phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hoạt ựộng của Hội ựồng nhân dân về các vấn ựề ựược Quốc hội giaọ
- Hội ựồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát ựối với các vấn ựề ựược giaọ Khi cần thiết, Hội ựồng Dân tộc, các Ủy ban cử các thành viên của mình ựến cơ quan, tổ chức hữu quan ựể xem xét về vấn ựề mà Hội ựồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội quan tâm[38].
- đại biểu Quốc hội giám sát hoạt ựộng của các cơ quan, tổ chức, ựơn vị, cá nhân trong việc thi hành pháp luật; thực hiện quyền giám sát tối cao ựối với hoạt ựộng của Chủ tịch Nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chắnh phủ và các thành viên Chắnh phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao thông qua chất vấn; tham gia hoạt ựộng giám sát của các cơ quan của Quốc hộị
- đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức ựể ựại biểu Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật, việc giải quyết ựơn thư khiếu nại, tố cáo tại ựịa phương; tham gia hoạt ựộng giám sát theo quy ựịnh của pháp luật[25].
- Kết quả giám sát của Quốc hội
Thứ nhất, ựình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái với Hiến pháp, Luật và Nghị quyết của Quốc hộị
Thứ hai, quyết ựịnh chủ trương sửa ựổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật ựể ựáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế-xã hộị
Thứ ba, xem xét trách nhiệm của những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thông qua các hình thức bãi nhiệm, miễn nhiệm chức vụ Chủ tịch Nước, Phó Chủ tịch Nước, Thủ tướng Chắnh phủ, Phó thủ tướng Chắnh phủ, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối caọ
- Các hình thức thực hiện quyền giám sát tối cao
Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chắnh phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; thực hiện quyền chất vấn của ựại biểu Quốc hội tại kỳ họp giữa hai kỳ họp của Quốc hội; giám sát thực tế việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết khi xét thấy cần thiết; xem xét việc khiếu nại, tố cáo của công dân tại các kỳ họp Quốc hộị
Từ các trình bày và phân tắch trên, có thể thấy rằng giám sát tối cao là giám sát mang tắnh quyền lực nhà nước, do Quốc hội thực hiện bằng việc theo dõi, xem xét, kiểm tra tắnh hợp hiến, hợp pháp ựối với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp