ODA tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm
2.3.3.1 Nguyên nhân từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước
Chính sách quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA của Nhà nước. Chính sách quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA còn nhiều bất cập như:
Nhiều văn bản pháp quy liên quan tới nguồn vốn ODA thiếu tính đồng bộ và còn nhiều thiếu sót. Một trong những yếu tố gây ảnh hưởng đến tâm lý nhà đầu tư đó là Luật của Việt Nam còn thiếu đồng bộ. Luật Doanh nghiệp (Luật DN) và Luật Đầu tư là hai đạo luật luôn đi đôi với nhau để điều chỉnh tất cả các vấn đề liên quan đến Doanh nghiệp (DN), như thành lập DN, tổ chức quản lý của DN, hoạt động đầu tư của DN... Song, trong quá trình thực hiện, các DN gặp phải rất nhiều vướng mắc do một số quy định trong hai luật mâu thuẫn với nhau và chồng chéo nhau. Phạm vi điều chỉnh của Luật DN là việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của DN; còn phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư là hoạt động đầu tư nhằm thực hiện mục đích kinh doanh. Phạm vi điều chỉnh của hai luật này về nguyên tắc hoàn toàn tách bạch nhau, nhưng khi đi vào chi tiết lại chồng chéo nhau. Liên quan đến vấn đề hoạt động của DN, lẽ ra Luật Đầu tư chỉ cần điều chỉnh việc cấp giấy chứng nhận đầu tư nhằm xác nhận những ưu đãi mà dự án được hưởng, nhưng trên thực tế, Luật Đầu tư lại điều chỉnh cả việc cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho DN bằng quy định: Giấy chứng nhận đầu tư đồng thời là giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh (Điều 50 Luật Đầu tư). Như vậy, Luật Đầu tư đã điều chỉnh cả việc thành lập DN, lấn vào sân Luật DN, gây nên những vướng mắc khó giải quyết. Ví dụ, một DN có giấy chứng nhận đầu tư đồng thời là giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh có quyền thay đổi đăng ký kinh doanh tại cơ quan đăng ký kinh doanh không? Đây là câu hỏi rất khó trả lời, bởi theo cách nhìn của Luật DN, thì những DN trên chưa được cấp
giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh. Rõ ràng, việc không tách bạch vấn đề thẩm quyền đăng ký kinh doanh của hai Luật này đã gây ra khó khăn cho DN.
Ngoài ra, hiện tại hệ thống các văn bản pháp luật của Việt Nam liên quan đến nguồn vốn ODA, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản còn thiếu đồng bộ, chưa nhất quán và chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế đã tác động không nhỏ đến việc thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA. Nội dung của các văn bản pháp luật mới chỉ tập trung nhiều vào việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA mà chưa đi sâu vào nội dung vận hành dự án, mà đây mới là phần quyết định tính hiệu quả của việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. Về đầu thầu, về đền bù thiệt hại khi di dân và giải phóng mặt bằng cũng chồng chéo và mâu thuẫn với nhau, làm kéo dài thời gian chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA. Báo cáo kết quả rà soát các văn bản pháp luật về quản lý nguồn vốn ODA ở Việt Nam của nhiều tổ chức trong và ngoài nước cho thấy, hiện những nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA chưa thể hiện rõ tính hệ thống. Nếu việc tiếp nhận, phân bổ và sử dụng nguồn vốn ODA được coi như một quá trình thì việc quản lý quá trình đó cần được thực hiện theo hệ thống và điều này trước hết cần được thể hiện ở các nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng, với những nội dung cơ bản như: mục đích và các mục tiêu của việc tiếp nhận, phân bổ và sử dụng nguồn vốn ODA; Sản phẩm đầu ra của mỗi hình thức ODA và của việc sử dụng nguồn vốn ODA cho mỗi lĩnh vực ưu tiên khác nhau... Tuy nhiên, những nội dung này hầu như chưa được thể hiện đầy đủ trong các nguyên tắc cơ bản của quá trình quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA của Việt Nam. Và ngay cả các nguyên tắc cũng chưa thể hiện rõ mục đích mà mới chỉ nêu ra chức năng của nguồn vốn ODA là nguồn vốn này được sử dụng để hỗ trợ thực hiện các chương trình dự án ưu tiên về phát triển KT-XH. Trong khi đó, nguyên tắc “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trên cơ sở tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp...” vẫn mang tính chung chung, không đủ để xác định một mô hình quyền lực hay một cơ cấu tổ chức riêng biệt cho việc thực hiện những
dự án ODA. Điều này đã dẫn đến việc khó quy kết trách nhiệm khi xảy ra các sự cố về vấn đề ODA.
Các lĩnh vực được ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA chưa được xác định cụ thể và chưa có quy định về thứ tự ưu tiên của những dự án cùng thuộc lĩnh vực được ưu tiên, trong khi các lĩnh vực được ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA lại quá rộng, không phải mảng nhỏ nào trong lĩnh vực đó cũng cần ưu tiên hoặc cần được ưu tiên như nhau. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến việc sử dụng nguồn vốn ODA tràn lan, lãng phí, mà hiệu quả thu được lại không như mong muốn. Ngay cả các quy định về chủ thể tham gia quá trình cũng còn khá sơ sài. Trước hết, có thể nhận thấy trong các văn bản pháp luật về quản lý nguồn vốn ODA còn thiếu định nghĩa về một số chủ thể, như: các cơ quan quản lý Nhà nước về nguồn vốn ODA; Cơ quan chủ quản dự án; Đơn vị sử dụng viện trợ và các đơn vị có liên quan. Hơn nữa, các quy định về quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quản lý nguồn vốn ODA còn rất chung chung. Chẳng hạn như “cơ quan chủ quản dự án có trách nhiệm phối hợp với cơ quan tài chính trong việc chỉ đạo, hướng dẫn và kiểm tra các đơn vị trực thuộc trong việc thực hiện nghiêm chế độ quản lý tài chính và sử dụng viện trợ nước ngoài; Chủ dự án chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện các chương trình, dự án theo đúng các cam kết đã quy định trong các điều ước quốc tế...”. Nếu không có các văn bản hướng dẫn sẽ rất khó thực hiện các trách nhiệm này và dễ gây những cách hiểu khác nhau. Các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể tham gia quá trình quản lý nguồn vốn ODA mới chỉ được áp dụng cho việc quản lý nói chung chứ chưa cụ thể cho việc quản lý từng hình thức nguồn vốn ODA, phương thức cơ bản cung cấp nguồn vốn ODA và từng lĩnh vực ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA, trong khi hình thức, phương thức là rất đa dạng và mỗi đối tượng với những đặc điểm cụ thể luôn đòi hỏi mỗi chủ thể tham gia quản lý phải có trách nhiệm và quyền hạn riêng. Tồn tại này chính là nguyên nhân dẫn đến sự chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn giữa các chủ thể. Đáng nói hơn cả là các quy định về quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể tham gia quản lý nguồn vốn ODA không cho thấy sự tách bạch và mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan quản lý chức năng
(như hành chính, nhân sự...) với những cơ quan quản lý nội dung (như phát triển nông nghiệp, nông thôn...) của các khoản vốn ODA. Điều này khiến khó có thể xây dựng được một cơ cấu tổ chức để thực hiện có hiệu quả các khoản vốn ODA.
Các quy định về quy trình tiếp nhận, phân bổ và sử dụng nguồn vốn ODA cũng còn nhiều hạn chế. Các quy định này được thể hiện ở nhiều văn bản khác nhau, văn bản này viện dẫn văn bản khác. Điều này đã khiến việc tìm hiểu về quy trình tiếp nhận phân bổ và sử dụng nguồn vốn ODA mất rất nhiều thời gian bởi sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản. Quy định pháp luật cũng chưa bảo đảm quá trình thực hiện sử dụng nguồn vốn ODA được kiểm tra, giám sát chặt chẽ. Trong các văn bản về ODA nói chung cũng như các quy phạm pháp luật về các chủ thể tham gia quản lý nguồn vốn ODA nói riêng chưa có những quy định về kiểm tra, giám sát của Quốc hội và Hội đồng Nhân dân các cấp về ODA. Đây cũng là một trong nhiều lý do dẫn đến tình trạng hàng năm Quốc hội đều thông qua dự toán ngân sách nhưng không thực hiện giám sát riêng phần vốn sử dụng của các dự án ODA, thậm chí không thông qua các dự án ODA như duyệt vốn ngân sách. Việc theo dõi, đánh giá chương trình dự án sử dụng nguồn vốn ODA có nhưng chưa phải là một hoạt động định kỳ, hoặc đột xuất , chưa có hệ thống và được tiến hành ngay trong khi dự án đang diễn ra để có những điều chỉnh cần thiết, hoặc sau khi dự án kết thúc để rút ra những bài học cần thiết.
Cơ chế quản lý tài chính vốn ODA còn nhiều thiếu sót. Những nội dung chủ yếu của quản lý cơ chế tài chính trong nước đối với các dự án ODA là cơ chế quản lý ngân sách, vốn đối ứng, cơ chế cho vay lại (lãi suất, trả nợ và thời gian trả nợ), thủ tục rút vốn, thuế đối với các dự án ODA... Cơ chế này cần được xác định rõ ràng thì các chủ thể dự án mới có thể chủ động tính toán hiệu quả tài chính của dự án, cho dù đó là các dự án ODA không hoàn lại. Đặc biệt là với cơ chế vốn đối ứng, các địa phương thường không đảm bảo nguồn vốn đối ứng của mình. Gặp nhiều khó khăn trong việc tìm vốn đối ứng từ ngân sách cho các dự án ODA .Vốn ODA rất cần được giải ngân, nhưng do vốn đối ứng ghi quá thấp nên không khuyến khích được việc thực thi. Nếu giao vốn đối ứng cân đối được thì các chủ đầu tư sẽ phải
thực hiện, giúp đẩy nhanh việc giải ngân. Các điều kiện và nguồn lực đối ứng thiếu làm ảnh hưởng tới công tác chuẩn bị, thực hiện và duy trì tính bền vững của chương trình, dự án ODA. Các địa phương được phân bổ nguồn vốn ODA cũng thừa nhận thiếu nguồn vốn đối ứng cũng là một nguyên nhân ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân và hiệu quả sử dụng vốn ODA. Theo lãnh đạo tỉnh Quảng Trị, nhu cầu vốn đối ứng phải bố trí bình quân mỗi năm khoảng 120-140 tỉ đồng nhưng trong thực tế, vốn đối ứng do ngân sách trung ương phân bổ và vốn ngân sách tỉnh chỉ đạt khoảng 60-70 tỉ đồng, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và giải ngân các chương trình dự án ODA.
Thủ tục hành chính của các cơ quan hữu quan còn rườm rà, phức tạp. Như đã trình bày ở trên, khung pháp lý cơ bản cho hoạt động thu hút nguồn vốn ODA tại Việt Nam, nguồn vốn ODA chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác nhau, do đó công tác thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA không chỉ có sự liên quan đối với bên nhận tài trợ và bên tài trợ, nó còn chịu sự chi phối của các cơ quan hữu quan trong quá trình thực thi dự án. Bởi lẽ đó mà quá trình thực hiện dự án ODA bị kéo dài hơn quy định bởi sự rườm rà, phức tạp trong cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp của các cơ quan hữu quan. Nhiều văn bản có quy định thủ tục hành chính nhưng không xác định rõ các bộ phận tạo thành thủ tục, dẫn đến khó công bố, công khai và áp dụng trên thực tế. Một số quy định về thủ tục hành chính vẫn còn mang dấu ấn của cơ chế quản lý cũ, rườm rà, phức tạp, không phù hợp với điều kiện thực tế. Việc rà soát, đánh giá thủ tục hành chính vẫn còn mang nặng tính hình thức, chưa khoa học, thiếu khách quan... Nhiều cơ quan Nhà nước chưa chấp hành đúng các quy định về tiếp nhận và giải quyết công việc, vẫn còn tình trạng gây khó khăn, phiền hà cho DN, chưa bố trí cán bộ có phẩm chất, đủ trình độ làm công tác tiếp nhận và giải quyết công việc. Điều này thể hiện rất rõ trong dự án của ngành bưu chính viễn thông, dự án trục Cáp quang biển Bắc - Nam. Việc xin đất xây dựng các điểm cập bờ tại các địa phương phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện quy hoạch và các điều kiện vật chất tại từng địa phương cũng như sự phê duyệt chậm trễ của chính quyền địa phương. Điều này làm gây khó khăn cho Ban QLDA cũng như các đơn vị khác trong Tổng công ty Bưu Chính Viễn Thông trong việc thực hiện dự án.
Bất cập trong phân cấp quản lý nguồn vốn ODA giữa Trung ương và địa phương. Chính phủ hiện tại không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên bắt buộc phải có sự phân cấp cho chính quyền cơ sở. Nhưng hiện nay Chính phủ vẫn chưa xây dựng được một hệ thống phân cấp rõ ràng và tiêu chuẩn cho các dự án ODA mà mới chỉ dựa vào quy mô lớn nhỏ để phân cấp, phân quyền quản lý. Những dự án lớn sẽ do chính phủ trực tiếp quản lý, còn một số dự án nhỏ đơn giản sẽ được phân cho các địa phương quản lý. Đây là một phần nguyên nhân gây nên sự chậm trễ trong việc thực hiện các dự án ODA. Chưa chi tiết hóa nội dung phân cấp quản lý vốn ODA việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý nguồn vốn ODA còn mang tính dàn trải, có những nơi chưa tập trung vào một đầu mối. Một số địa phương vẫn còn duy trì hai đầu mối là Sở Kế hoạch và Đầu tư và Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh. Hoặc việc ký kết các Hiệp định vay giao cho hai cơ quan quản lý là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước, nhưng sau đó toàn bộ việc quản lý Hiệp định lại do Bộ Tài chính quản lý. Bên cạnh đó,việc ký kết các Hiệp định ODA hiện vẫn tồn tại hai nấc: Hiệp định khung do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì và ký kết, Hiệp định ODA vay cụ thể cho từng dự án do Bộ Tài chính chủ trì và ký kết. Trong một số trường hợp, khi mà Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ đóng vai trò “người vay” thì không cần thiết tồn tại hai nấc như vậy. Một tồn tại khá phổ biến khác là trong một bộ (một địa phương) thì chủ đầu tư là một cơ quan thuộc bộ (địa phương), đồng thời PMU, nhà thầu cũng là của bộ (địa phương) đó. Vì vậy, khi có vấn đề gì trong thực hiện triển khai xảy ra, thì các đơn vị này thông đồng, dàn xếp với nhau.
Bên cạnh đó các chính sách chưa mang tính ổn định cao: Cơ chế chính sách do chưa được tối ưu hóa nên thường xuyên phải thay đổi dẫn tới các dự án thường xuyên phải điều chỉnh. Cán bộ thực hiện dự án không được kịp thời cập nhật về chính sách gây chậm trễ trong quá trình triển khai. Đôi khi còn chưa mạnh dạn đề cao tính chủ động cho cơ sở, nên cơ chế xin cho vẫn còn tồn tại.
Sự khác biệt giữa các quy định của Việt Nam và các nhà tài trợ. Hệ thống văn bản pháp quy về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA chưa đồng bộ. Hiện
tại, hệ thống các văn bản pháp luật của Việt Nam liên quan đến ODA, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản còn thiếu đồng bộ, chưa nhất quán và chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế đã tác động không nhỏ đến việc thực hiện và giải ngân các chương trình, dự án ODA. Còn có sự khác biệt về quy trình thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ. Mặc dù giữa Việt Nam và các nhà tài trợ đã đạt được nhiều tiến bộ trong việc hài hòa quy trình, thủ tục song vẫn còn tồn tại các khác biệt giữa hai bên. Việc phải tuân thủ cả thủ tục trong nước cũng như thủ tục của Nhà tài trợ đã