2.3.2.1. Hệ thống văn bản pháp lý quản lý hoạt động ngoại hối chưa đồng bộ và hoàn thiện, nhiều quy định còn chồng chéo
Diễn biến thị trường ngoại hối và biến động nền kinh tế trong thời gian qua cùng với tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới đặt ra yêu cầu tăng cường quản lý cũng như kiểm soát hoạt động ngoại hối của các tổ chức, cá nhân. Trong bối cảnh đó, một số nội dung hoặc chưa có quy định rõ ràng hoặc các quy định còn bị chồng chéo nên chưa đảm bảo hiệu quả quản lý và điều tiết của NHNN. Cụ thể:
- Về hoạt động xuất nhập khẩu ngoại tệ tiền mặt của các TCTD được phép: Từ trước đến nay, NHNN vẫn cấp phép cho các TCTD thực hiện hoạt động xuất nhập khẩu ngoại tệ tiền mặt. Tuy nhiên, hoạt động này chưa được quy định cụ thể tại Pháp lệnh Ngoại hối. Vì vậy, để tạo cơ sở pháp lý cho công tác quản lý, hạn chế rủi ro, theo dõi, đánh giá chính xác cung cầu ngoại tệ tiền mặt của hệ thống các TCTD, Pháp lệnh Ngoại hối cần bổ sung quy định về cơ chế cấp phép hoạt động xuất nhập khẩu ngoại tệ tiền mặt của TCTD.
- Về hoạt động vay, trả nợ nước ngoài: Các điều kiện vay, trả nợ nước ngoài của người cư trú hiện nay nhìn chung khá thông thoáng tuy nhiên dễ dẫn đến việc vay vốn tràn lan, sử dụng vốn không có hiệu quả. Việc cho phép đối tượng người cư trú là cá nhân được thực hiện vay, trả nợ nước ngoài tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro, địa vị pháp lý của cá nhân không đảm bảo tính pháp lý thực
hiện nghĩa vụ vay và trả nợ đối với các khoản vay nước ngoài. Mặt khác, việc quản lý chưa thực sự chặt chẽ đối với việc vay vốn ngắn hạn nước ngoài của các doanh nghiệp và các tổ chức tín dụng khiến cho dòng vốn ngắn hạn từ nước ngoài có thể được chuyển về Việt Nam không nhằm mục đích sản xuất kinh doanh mà chủ yếu để đầu cơ, hưởng chênh lệch lãi suất. Khi có những biến động bất lợi, dòng vốn này sẽ chuyển ra nước ngoài một cách nhanh chóng.
- Đối với hoạt động đầu tư ra nước ngoài: Trong điều kiện thực tế của Việt Nam, dự trữ ngoại hối quốc gia chưa lớn, cán cân thương mại thường xuyên bị thâm hụt, nguồn cung về ngoại tệ chưa được đảm bảo, áp lực lên tỷ giá lớn, việc chuyển vốn ngoại tệ đầu tư ra nước ngoài càng làm cho cung cầu ngoại tệ mất cân đối, chưa kể những rủi ro kinh tế khi đầu tư ra nước ngoài của các doanh nghiệp rất lớn. Vì vậy, pháp luật cần có quy định chặt chẽ về đầu tư ra nước ngoài. Đặc biệt, hoạt động đầu tư gián tiếp ra nước ngoài là hoạt động mang tính mạo hiểm và tiềm ẩn rủi ro cao nên cần quản lý thận trọng nhất là trong bối cảnh kinh tế thế giới nhiều biến động như giai đoạn hiện tại.
- Một số nội dung về giao dịch vốn chưa được quy định: Với một nền kinh tế mở cửa và thị trường tài chính đang trong xu thế phát triển hòa nhập với thị trường quốc tế, ngày càng có nhiều các giao dịch tài chính đa dạng phát sinh giữa người cư trú và người không cư trú. Trong thời gian qua, nhiều giao dịch như sử dụng tài khoản tiền gửi của người không cư trú trên lãnh thổ Việt Nam, bảo lãnh, ủy thác, cho thuê vận hành, chuyển tiền theo quyết định của tòa án, thanh toán đặt cọc, ký quỹ ... giữa người cư trú và không cư trú phát sinh trong khi Pháp lệnh Ngoại hối chưa có quy định về nguyên tắc. Do vậy, NHNN chưa có cơ sở để hướng dẫn thực hiện các nghiệp vụ này.
- Về sử dụng ngoại hối trên lãnh thổ Việt Nam:
Quy định về hạn chế sử dụng ngoại hối trên lãnh thổ chưa bao quát đầy đủ các hành vi không được phép sử dụng ngoại hối đang phát sinh trên thực tế (như báo giá, định giá, ký kết hợp đồng của người cư trú), gây khó khăn cho
công tác quản lý và tạo kẽ hở pháp lý cho một số đối tượng vi phạm mà cơ quan chức năng không có căn cứ pháp luật vững chắc để xử lý vi phạm.
- Về quản lý vàng: Điều 31 Pháp lệnh Ngoại hối chỉ quy định thẩm quyền của NHNN trong việc quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu vàng dưới dạng khối, thỏi, hạt, miếng của TCTD và các tổ chức được phép kinh doanh vàng. Trong khi đó, Khoản 17 Điều 4 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trao cho NHNN thẩm quyền quản lý nhà nước về hoạt động kinh doanh vàng nói chung. Quy định trên của Pháp lệnh Ngoại hối cần được xem xét, chỉnh sửa sao cho phù hợp với quy định về chức năng, nhiệm vụ của NHNN trong Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.
2.3.2.2. Chính sách tỷ giá chưa thực sự hoàn thiện
- Chưa thực sự chủ động, thống nhất trong điều hành chính sách tỷ giá
Trong những năm qua, quá trình đổi mới và điều hành chính sách tỷ giá hối đoái đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần ổn định giá trị đồng Việt Nam,cải thiện cán cân thanh toán quốc tế, tăng dự trữ ngoại tệ cho đất nước, thực hiện được các mục tiêu đề ra phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường, hỗ trợ thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ. Tuy nhiên trong thời điểm hiện nay, chính sách tỷ giá hối đoái đang vấp phải những thách thức và khó khăn thật sự. Tỷ giá biến động một cách nhanh chóng và rất khó dự đoán gây ra nhiều khó khăn cho các doanh nghiệp nước ta. Chỉ tính riêng từ đầu năm 2015 đến nay, NHNN đã phải 03 lần tăng tỷ giá USD/VND bình quân liên Ngân hàng từ 21.246 lên 21.890 đồng thời 02 lần tăng biên độ tỷ giá bình quân liên Ngân hàng từ +/-1% lến +/-3%. Xét tổng thể, trong 9 tháng đầu năm 2015, NHNN đã điều chỉnh tỷ giá liên Ngân hàng lên tới 5% (trong khi cam kết đầu năm 2015 của NHNN là chỉ tăng không quá 2%).
- Sự chưa hoàn thiện của chính sách tỷ giá còn được thể hiện ở việc duy trì chế độ tỷ giá neo với USD với biên độ hẹp trong một thời gian dài trong điều kiện dự trữ ngoại hối nhà nước hiện nay của Việt Nam còn mỏng, thị trường
ngoại hối chưa phát triển và thiếu các công cụ phòng vệ rủi ro tỷ giá, lãi suất còn mang nặng tính áp đặt, chính sách tỷ giá còn dựa vào nhiều công cụ phá giá nội tệ. Neo giá trong lúc trên thế giới giá USD tăng, khiến đồng VND tăng giá quá cao so với USD cũng như so với các đồng tiền ngoại tệ khác, khiến năng lực cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu Việt Nam bị giảm mạnh. Đồng VND tăng giá quá cao không khuyến khích xuất khẩu, nhưng lại khuyến khích nhập khẩu, khiến xuất khẩu có thể giảm và nhập khẩu tăng, do đó nhập siêu có khả năng tăng. Bên cạnh đó, việc đồng VND tăng giá quá cao so với USD còn gây ra tình trạng tỷ giá chính thức có thời điểm chênh lệch lớn so với tỷ giá thị trường tự do. Điều đó khiến hoạt động đầu cơ ngoại tệ vốn được giảm mạnh trong mấy năm qua có thể sẽ bùng quát quay trở lại. Hoạt động này nếu mạnh lên có thể sẽ gây bất lợi lớn cho hoạt động của thị trường ngoại hối. Việc USD liên tục tăng giá trong khi NHNN vẫn duy trì tỷ giá ổn định trong một thời gian dài, sẽ có lúc buộc phải điều chỉnh tỷ giá cho sát thực tế, nếu để tích tụ lâu ngày, chênh lệch tỷ giá quá cao so với thị trường tự do sẽ phải điều chỉnh với biên độ lớn, gây ra cơn sốc, bất ổn lớn.
- Tỷ giá chưa thực sự phản ánh đúng cung cầu thị trường.
Việc tỷ giá chưa thực sự phản ánh đúng cung cầu của thị trường mà vẫn biến động quanh tỷ giá bình quân liên Ngân hàng do NHNN công bố như hiện nay tạo ra tâm lý kỳ vọng sự tăng giá USD không hợp với xu thế vận động của thị trường. Bên cạnh đó, sự tăng giảm tỷ giá theo cung cầu thị trường tạo cơ hội cho hoạt động kinh doanh ngoại hối phát triển vì nếu giá cả của thị trường (tỷ giá) cứ cố định sẽ không có rủi ro tỷ giá và không cần thực hiện bảo hiểm rủi ro, dẫn đến không có các chủ thể muốn bảo hiểm rủi ro, hạn chế thành viên tham gia vào thị trường.
2.3.2.3. Dự trữ ngoại hối còn mỏng
Quy mô dự trữ ngoại hối là một trong những chỉ số kinh tế quan trọng đối với các nền kinh tế và sẽ đặc biệt quan trọng hơn đối với các nền kinh tế đang
phát triển. Nếu một quốc gia có nguồn dự trữ quá lớn thì sẽ làm phát sinh chi phí cho việc nắm giữ dự trữ ngoại hối, do lợi nhuận thu đuợc từ đầu tu dự trữ ngoại hối thuờng thấp hơn chi phí đi vay vốn nuớc ngoài. Còn nếu quốc gia có một luợng dự trữ quá mỏng sẽ gây tác động tiêu cực tới khả năng thanh toán cũng nhu an ninh tài chính tiền tệ của mỗi quốc gia.
Năm 2007, ngay sau khi gia nhập WTO, dự trữ ngoại hối của Việt Nam đã liên tục tăng, đạt đỉnh vào tháng 7 năm 2008 khoảng 26 tỷ USD - mức cao nhất trong lịch sử. Sau đó, do tác động tiêu cực của khủng hoảng tài chính toàn cầu cũng nhu các bất ổn kinh tế vĩ mô trong nuớc đã khiến cho thị truờng ngoại hối, tỷ giá USD/VND liên tục bị biến động mạnh. Để bình ổn thị truờng ngoại hối cũng nhu tỷ giá USD/VND, bên cạnh những biện pháp chính sách tiền tệ và hành chính, NHNN đã phải sử dụng quỹ dự trữ ngoại hối để can thiệp vào thị truờng khiến cho quỹ dự trữ ngoại hối giảm xuống mức đáy là 12,58 tỷ vào tháng 1/2011...
Từ tháng 2/2011, dự trữ ngoại hối nhà nuớc ngày càng tăng, đạt 37 tỷ USD vào cuối tháng 9/2015. Đây cũng là mức dự trữ ngoại hối kỷ lục của nuớc ta, là tiền đề thuận lợi để duy trì lòng tin về khả năng đảm bảo thanh toán nghĩa vụ nợ nuớc ngoài của nền kinh tế, khả năng hỗ trợ giá trị của VND, khả năng đảm bảo tài chính của quốc gia góp phần thu hút đầu tu trực tiếp và đầu tu gián tiếp nuớc ngoài. Tuy nhiên mức dự trữ này cũng chỉ ở mức vừa đủ theo các tiêu chí đánh giá của IMF và vẫn còn thấp so với các quốc gia trong khu vực. Thống kê của Ngân hàng ANZ cho thấy, dự trữ ngoại hối của Việt Nam hiện có thể chịu đựng đuợc khoảng 3,1 tháng nhập khẩu, thấp hơn nhiều so với các quốc gia trong khu vực.
Nguyên nhân dự trữ ngoại hối của Việt Nam còn thấp có thể kể đến:
- Cán cân thuơng mại thuờng xuyên thâm hụt, thặng du của cán cân vốn lại giảm dần từ năm 2008 đến nay; lỗi và sai sót trên cán cân thanh toán quốc tế của Việt Nam quá cao do không kiểm soát đuợc luợng ngoại tệ trôi nổi trong dân
cư và trong các công ty.
- Chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa NHNN và Bộ Tài chính về quản lý nguồn thu ngoại tệ.
- Định hướng chiến lược quản lý dự trữ ngoại hối chủ yếu mới chỉ đặt ra mặt cơ cấu đảm bảo an toàn tài sản, hình thức đầu tư còn đơn giản, chủ yếu đầu tư với mục tiêu an toàn dưới các hình thức tiền gửi tại các Ngân hàng uy tín trên thế giới, các công cụ tài chính như trái phiếu Chính phủ; chưa áp dụng các hình thức đầu tư mang lại lợi nhuận cao như đầu tư vào cổ phiếu hay ủy thác đầu tư vào các quỹ.
2.3.2.4. Sự tồn tại và ảnh hưởng mạnh mẽ của thị trường ngoại tệ không chính thức
Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 quy định trên lãnh thổ Việt Nam, mọi giao dịch, thanh toán, niêm yết, quảng cáo của người cư trú, người không cư trú không được thực hiện bằng ngoại hối, trừ các giao dịch với tổ chức tín dụng, các trường hợp thanh toán qua trung gian gồm thu hộ, uỷ thác, đại lý và các trường hợp cần thiết khác được Thủ tướng Chính phủ cho phép. Tuy nhiên, khi nào trong nền kinh tế còn tồn tại các tỷ giá khác nhau và tình trạng cầu vượt cung ngoại tệ thì sẽ luôn tồn tại một thị trường song song với thị trường ngoại tệ chính thức; thậm chí ở Việt Nam, thị trường ngoại tệ tự do không những tồn tại mà còn hoạt động rất sôi nổi, thanh khoản luôn cao hơn giao dịch trên thị trường ngoại tệ chính thức. Tình trạng quảng cáo, niêm yết, định giá và thanh toán bằng ngoại tệ khá phổ biến. Hiếm có nơi nào trên thế giới, việc mua, bán, thanh toán bằng ngoại tệ ngoài khu vực ngân hàng lại diễn ra dễ dàng, thuận lợi như ở Việt Nam. Các nhu cầu ngoại tệ của cá nhân cũng như doanh nghiệp đều có thể dễ dàng được đáp ứng, từ một vài trăm đến hàng ngàn, thậm chí hàng trăm ngàn đô la. Sự tồn tại của thị trường ngoại tệ “chợ đen” khiến một khối lượng lớn ngoại tệ trôi nổi trong dân cư không được kiểm soát, làm gia tăng tình trạng đô la hoá trong nền kinh tế. Đây cũng là mảnh đất màu mỡ nuôi dưỡng các hoạt động kinh tế
ngầm và các hoạt động kinh doanh bất hợp pháp khác. Điều đó cho thấy sự tồn tại của thị trường ngoại tệ tự do không chỉ gây bất ổn cho thị trường ngoại hối, gây khó khăn cho điều hành chính sách tiền tệ, tỷ giá của NHNN, mà còn gây trở ngại cho các cơ quan chức năng trong việc kiểm soát các hoạt động kinh tế ngầm, ngăn ngừa các hoạt động kinh doanh bất hợp pháp khác.
Nguyên nhân hoạt động mua bán ngoại tệ trên thị trường tự do phát triển có thể kể đến do sự chênh lệch tỷ giá giữa thị trường ngoại tệ chính thức và tự do khiến các Ngân hàng khó khăn trong việc thu mua ngoại tệ, do đó ngoại tệ không được tập trung vào các NHTM, khiến căng thẳng về cung cầu ngoại tệ tăng cao. Bên cạnh đó, USD vẫn còn chiếm vị trí lớn trong tính toán, dự trữ, chi trả các món hàng có trị giá lớn, đặc biệt là trong các hoạt động bất hợp pháp như buôn lậu.. .cũng như sự lo ngại về tình trạng mất giá VND cũng là một yếu tố khiến người dân nảy sinh tâm lý tích trữ USD. Đã có thời gian, cơ quan chức năng mở đợt kiểm tra, xử lý các điểm kinh doanh ngoại tệ trái phép. Tuy nhiên, sau đó, do thiếu kiên quyết, triệt để và sự phối hợp chưa hiệu quả giữa các cơ quan chức năng, thị trường tự do vẫn hoạt động trở lại, thậm chí còn ngang nhiên, sôi động hơn trước.
2.3.2.5. Tính chuyển đổi của VND chưa cao
Theo IMF, một đồng tiền được coi là đồng tiền tự do chuyển đổi là đồng tiền được sử dụng rộng rãi để thanh toán các giao dịch quốc tế và được mua bán rộng rãi trên thị trường ngoại hối chủ chốt, hay nói cách khác, đồng tiền đó phải được chấp nhận không chỉ ở phạm vi quốc gia mà còn trên phạm vi quốc tế, có thể được chuyển đổi sang ngoại tệ mà không có bất kỳ hạn chế nào. Một quốc gia có đồng tiền tự do chuyển đổi thường phải có nền kinh tế mạnh, sức cạnh tranh và tính ổn định kinh tế vĩ mô bền vững.
Thông thường, người ta nói đến mức độ chuyển đổi của đồng tiền theo giao dịch, gồm chuyển đổi đối với các giao dịch vãng lai, chuyển đổi đối với các giao dịch vốn. Một đồng tiền được chuyển đổi trong một giao dịch nào đó phải
gắn với ba nội dung: Một là, giao dịch đó phải được phép; hai là, không có hạn