6. Kết cấu của luận án
3.4.2. Những tồn tại và hạn chế
3.4.2.1. Hạn chế trong thu hút FPI
Thứ nhất, các văn bản pháp lý liên quan đến FPI đang còn nhiều hạn chế, mâu thuẫn cần tháo gỡ
Mặc dù đã có những sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đầu tư gián tiếp nước ngoài như Luật đầu tư, luật doanh nghiệp, Luật chứng khoán, Bộ luật dân sự, Luật xử lý vi phạm hành chính, Luật thanh tra, Luật khiếu nại, Luật tố cáo..., nhưng đến nay vẫn còn nhiều quy định của thể chế pháp luật liên quan đến phát triển thị trường chứng khoán và quản lý hoạt động của nhà đầu tư nước ngoài trên thị trường chứng khoán... còn chưa hoàn toàn tương thích, thiếu đồng bộ, thiếu thống nhất, ảnh hưởng đến tính minh bạch và rõ ràng. Một ví dụ cụ thể về quy định nới room cho nhà đầu tư nước ngoài. Luật Chứng khoán 2019 (thay thế cho Nghị định 60/2015/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Luật chứng khoán 2012) quy định ngoại trừ các trường hợp có quy định riêng, tỷ lệ sở hữu của các nhà
đầu tư nước ngoài tại các doanh nghiệp niêm yết là 100% trừ các ngành nghề đặc thù có quy định riêng. Những quy định này tạo độ mở khá lớn đối với các nhà đầu tư nước ngoài, tuy nhiên việc mở đến 100%, trong khi Bộ tài chính và UBCKNN đề xuất không tiếp tục trao quyền cho doanh nghiệp định đoạt tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài như quy định hiện hành, vẫn giữ nguyên các danh mục ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện (như trong Luật đầu tư), đang trở thành một thách thức liên quan đến quy định pháp lý đối với nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt là so với Luật đầu tư. Việc nới room theo Luật chứng khoán 2019 chủ yếu hướng vào việc đầu tư mua cổ phần doanh nghiệp, trong khi nguồn vốn FPI vào Việt Nam hiện nay đang chia thành 2 phân khúc (1) mua vốn cổ phần doanh nghiệp; (2) mua bán trên thị trường chứng khoán; trong đó FPI trên thị trường chứng khoán đang trở thành xu hướng chủ đạo, khiến các nhà đầu tư nước ngoài chỉ tập trung vào việc tìm kiếm cổ phần doanh nghiệp, chứ không phải là nhằm góp vốn để thực hiện sản xuất kinh doanh. Chính vì vậy, việc nới zoom này chỉ khiến các doanh nghiệp tìm kiếm lợi nhuận từ mua đi bán lại doanh nghiệp trong thời gian ngắn, chứ không trở thành động lực trở thành “đối tác chiến lược” của doanh nghiệp và không góp phần giúp doanh nghiệp mạnh lên.
Sự không đồng bộ, không thống nhất, đôi khi có tính xung đột trong các văn bản pháp lý đang gây khó khăn, rào cản đối với các nhà đầu tư nước ngoài. Khoản 22 Điều 3 Luật đầu tư năm 2020 quy định “Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài là tổ chức kinh tế có nhà đầu tư nước ngoài là thành viên hoặc cổ đông”. Theo quy định này, nhà đầu tư nước ngoài chỉ tương đối phù hợp với loại hình hoạt động của các công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc các công ty cổ phần thông thường chưa thực hiện thủ tục để niêm yết cổ phiếu trên sàn giao dịch chứng khoán, khó áp dụng đối với loại hình doanh nghiệp là công ty đại chúng. Trong khi trên thực tế, phần lớn các công ty đại chúng đang hoạt động trên thị trường đều là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Bên cạnh đó, nhiều điều khoản trong Luật đất đai, Luật kinh doanh bất đọng sản, Luật đầu tư còn chưa thống nhất, gây ra những ách tắc khó tìm ra hướng giải quyết, cản trợ sự phát triển của các thương vụ M&A, đặc biệt trong những dự án quy
Thứ hai, thiếu minh bạch trong công bố thông tin và giám sát thị trường chứng khoán.
Trong một thời gian dài, sự thiếu minh bạch trong công bố thông tin và giám sát thị trường chứng khoán đang gây ra nhiều rủi ro cho các nhà đầu trong và ngoài nước đang gặp phải vẫn phổ biến, đặc biệt là tình trạng tin xấu, tin đồn, lũng đoạn chứng khoán, phân tích giả, thông tin bất cân xứng, không minh bạch thị trường vẫn thường xuyên xảy ra. Theo đánh giá của Grant Thornton (2018), những trở ngại lớn nhất khi các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam là tính thiếu minh bạch và không nhất quán trong các quy định thủ tục đầu tư, tham nhũng, hạn chế đầu tư nước ngoài. Mặc dù chính phủ đã có những nỗ lực tháo gỡ hoặc nâng giới hạn sở hữu nước ngoài nhằm thúc đẩy quá trình cổ phần hoá và bán vốn doanh nghiệp nhà nước, nhưng những hạn chế và mâu thuẫn giữa các bộ luật ở Việt Nam vẫn là rào cản đối với đầu tư gián tiếp nước ngoài.
Hình 3.13: Những trở ngại khi đầu tư vào Việt Nam
Nguồn: Grant Thornton (2018)
Tổ chức Morgan Stanley Capital Investment (MSCI) khi công bố Báo cáo đánh giá khả năng tiếp cận thị trường năm 2018 cũng đánh giá: Việt Nam còn xảy ra tình trạng bán khống chứng khoán, kết cấu hạ tầng thị trường còn gặp nhiều vấn đề.
Hình 3.14: Các yếu tố dẫn đến thất bại của giao dịch đầu tư ở Việt Nam
Nguồn: Grant Thornton (2018)
Hơn nữa, công tác quản lý thông tin trên thị trường chứng khoán còn gặp nhiều hạn chế. Cũng giống như các thị trường mới phát triển khác, thị trường chứng khoán Việt nam đang chịu ảnh hưởng lớn của công tác thông tin kém minh bạch (thông tin không đầy đủ, thiếu kịp thời, khó tiếp cận, thông tin nội gián...) tạo nên những sự biến động thất thường trên thị trường chứng khoán. Mặc dù chính phủ và Bộ tài chính đã đưa ra nhiều văn bản pháp lý liên quan đến minh bạch thông tin, làm cải thiện rõ rệt tình trạng quản lý thông tin trên thị trường chứng khoán (giảm các vi phạm về minh bạch thông tin trong báo cáo và công bố thông tin từ 86,7% năm 2013 xuống 60,0% năm 2016) [84], nhưng tình trạng vi phạm công tác minh bạch thông tin cũng vẫn cao. Trong các năm vừa qua, số lượng vi phạm về báo cáo và công bố thông tin luôn chiếm trên 50% tổng số vi phạm bị xử phạt. Các lỗi vi phạm phổ biến trong minh bạch thông tin là công bố thông tin, báo cáo không đúng hạn, kịp thời; công bố thông tin không chính xác đầy đủ; không công bố thông tin, báo cáo các thông tin quan trọng cho Sở Giao dịch Chứng khoán (SGDCK), Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN). Không công bố thông tin cũng là lỗi vi phạm phổ biến của các tổ chức, cá nhân trên thị trường với tỷ trọng 41% và vi phạm về công bố thông tin, báo cáo không chính xác, đầy đủ các nội dung thông tin chiếm tỷ trọng thấp nhất 7,9% [84].
Thời gian gần đây nhất, sự kiện thao túng của FLC trên thị trường chứng khoán đang đặt ra các yêu cầu về việc làm rõ tính minh bạch trong việc hệ thống nghẽn lệnh, không huỷ được lệnh, sửa lệnh, làm cho các nhà đầu tư thiệt hại nặng nề khi thị trường đảo chiều, giảm mạnh. Trong giai đoạn 2020 -2021, đã xảy ra rất nhiều hiện tượng “nghẽn lệnh” tại Sở giao dịch chứng khoán TP Hồ Chí Minh (HoSE), khiến các nhà đầu tư phải nghỉ giao dịch huỷ giao dịch khi bảng điện tử đứng im. Một điều đáng ngạc nhiên, sau hơn 20 năm vận hành, sở giao dịch chứng khoán TP Hồ Chí Minh (HoSE) vẫn áp dụng phần mềm giao dịch do Sở giao dịch chứng khoán Thái Lan cung cấp, mà sàn HoSE không tự chủ động làm chủ công nghệ vận hành. Mặc dù được đánh giá là cường quốc công nghệ thông tin, nhưng Việt Nam vẫn lệ thuộc vào phần mềm của sở giao dịch do Thái Lan cung cấp. Khi có trục trặc xảy ra, các chuyên gia Thái Lan lại phải sang Việt Nam giải quyết. Sự việc này đang đặt ra rất nhiều vấn đề, trong đó có vấn đề làm chủ công nghệ vận hành, độ trễ thông tin và việc cung cấp thông tin trên thị trường chứng khoán không minh bạch, đổ lỗi cho yếu tố khách quan. Việc thiếu minh bạch sẽ dẫn đến hiện tượng dễ thao túng trên thị trường chứng khoán, ảnh hưởng rất lớn đến lợi nhuận và niềm tin các nhà đầu tư trên thị trường chứng khoán.
Thứ ba, doanh nghiệp nhà nước chậm cổ phần hoá và thoái vốn, gây cản trở việc niêm yết trên thị trường chứng khoán và hoạt động mua bán, sáp nhập doanh nghiệp.
Theo quyết định 991/TTg-ĐMDN và Quyết định 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ về việc phê duyệt Danh mục doanh nghiệp thực hiện cổ phần hoá đến hết năm 2020, thì kế hoạch cổ phần hoá giai đoạn 2017-2020 là 128 doanh nghiệp. Tuy nhiên, đến hết năm 2020 vẫn còn 89 doanh nghiệp chưa hoàn thành cổ phần hoá và số doanh nghiệp này bị dồn sang giai đoạn sau (theo số liệu của Cục tài chính doanh nghiệp – Bộ Tài chính). Nguyên nhân chậm cổ phần hoá là do nhiều đơn vị chưa hoàn thành các thủ tục pháp lý về thực hiện sắp xếp lại, xử lý nhà đất trước khi cổ phần hoá theo quy định về sắp xếp lại và xử lý tài sản công; còn nhiều vướng mắc, tồn tại về tài chính phải xử lý; trong đó có các tổng công ty lớn như Tổng công ty
viễn thông Mobifone, Tập đoàn bưu chính viễn thông Việt Nam, Tập đoàn hoá chất Việt Nam, Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam, Tập đoàn Bảo Việt, Tổng công ty cổ phần Bảo Minh, Công ty cổ phần nhựa thiếu niên tiền phong, Công ty cổ phần hạ tầng và bất động sản Việt Nam, VietnamAirline, Tổng công ty đường sắt Việt Nam…
Các thủ tục, quy định pháp luật hiện nay về cổ phần hoá đang tạo ra những rào cản đối với việc thu hút các nhà đầu tư nước ngoài góp vốn, mua vốn cổ phần doanh nghiệp. Cụ thể, trình tự lựa chọn và giá bán cổ phần cho các nhà đầu tư chiến lược khi cổ phần hoá theo quy định về lựa chọn nhà đầu tư chiến lược tại Nghị định 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần và Nghị định số 140/2020/NĐ-CP ngày 30/11/2020, việc lựa chọn tổ chức đăng ký mua cổ phần của các nhà đầu tư chiến lược đủ điều kiện tham gia sẽ thực hiện trước thời điểm công bố thông tin bán cổ phần lần đầu ra công chúng. Trong khi giá bán cho các nhà đầu tư chiến lược phụ thuộc vào giá đấu thành công bình quân theo kết quả của cuộc đấu giá công khai ra công chúng. Bên cạnh đó, thời gian lựa chọn nhà đầu tư chiến lược trong vòng 20 ngày theo quy định hiện nay không đủ để nhà đầu tư thực hiện các công việc cần thiết, như biết đến thông tin, rà soát, phân tích, đánh giá, đưa ra quyết định và nộp hồ sơ đăng ký. Đồng thời, cũng không đảm bảo thời gian cho doanh nghiệp cổ phần hóa đánh giá hồ sơ, tổng hợp danh sách nhà đầu tư đủ điều kiện, báo cáo cơ quan chủ sở hữu xem xét, phê duyệt. Trong đề án Khuyến khích khu vực đầu tư nước ngoài mua phần vốn tại doanh nghiệp nhà nước quy định: với các trường hợp cổ phần hóa hoặc thoái vốn tại các doanh nghiệp nhưng quy định pháp luật vẫn yêu cầu tỷ lệ sở hữu nhà nước hoặc doanh nghiệp nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, nhà đầu tư nước ngoài không đủ tỷ lệ chi phối, lãnh đạo, điều hành doanh nghiệp, dẫn đến việc nhà đầu tư không mặn mà khi tham gia mua cổ phần”. Hiện nay Chính phủ cho phép tỷ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài tại Petrolimex tối đa là 20% vốn điều lệ, trong khi đó, tỷ lệ nắm giữ cổ phần hiện tại của nhà đầu tư ngoại đã vào khoảng 16,4%. Như vậy, tỷ lệ sở hữu mà nhà đầu tư nước ngoài được phép mua cổ phần Petrolimex chỉ còn lại 3,6%.
Tỷ lệ này được đánh giá và xác định là thấp so với nhu cầu đầu tư của Nhà đầu tư nước ngoài, dẫn tới hạn chế mục tiêu thoái vốn, giảm tỷ lệ sở hữu của nhà nước. Do đó, để thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài, Petrolimex đề xuất tăng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên tối đa 49% đối với công ty đại chúng hoạt động trong ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện như Petrolimex. Với các quy định hiện hành, việc thu hút nhà đầu tư nước ngoài tại các doanh nghiệp nhà nước vẫn rất khó khăn, chưa hấp dẫn.
Thứ tư, công tác thống kê, dự báo thị trường chứng khoán, dự báo số lượng vốn FPI vào và ra trên thị trường chứng khoán còn nhiều hạn chế, không đầy đủ và kịp thời. Hoạt động của thị trường chứng khoán thường có diễn biến nhanh và phức tạp, hành vi vi phạm giao dịch trên thị trường chứng khoán ngày càng tinh vi, trong khi đội ngũ cán bộ giám sát thị trường còn mỏng, thiếu kinh nghiệm trong xử lý công việc. Phần mềm giao dịch chứng khoán chưa đáp ứng yêu cầu của thị trường có bản chất diễn biến nhanh và phức tạp hiện nay trên thị trường chứng khoán. Hơn nữa, do tính chất công việc quản lý và giám sát vốn FPI liên quan đến nhiều cơ quan khác ngoài UBCKNN nên quy trình thực hiện và phối hợp quản lý giám sát của các cơ quan này còn đang bị chồng chéo và chưa có sự phối hợp kịp thời.
Trong công tác quản lý giá trị vốn FPI vào và ra, hiện nay ở Việt Nam đang chưa thể đưa ra con số chính xác và kịp thời trong từng thời điểm để có những biện pháp điều chỉnh phù hợp và kịp thời. Các số liệu công bố về lượng vốn FPI hiện nay thực sự đang vênh nhau giữa Ngân hàng nhà nước và UBCKNN bởi hai cơ quan này đang thực hiện các chức năng và nhiệm vụ khác nhau. Chẳng hạn, theo UBCKNN, chỉ tính riêng năm 2017 dòng vốn FPI ròng vào Việt Nam đạt 2,9 tỷ USD, tăng gấp đôi so với năm 2016 [55] Trong khi đó, theo báo cáo của Ngân hàng nhà nước (trích theo số liệu thống kê tài khoản vốn từng quý của mỗi năm), thì FPI vào Việt Nam trong năm 2017 chỉ đạt 1,889 tỷ USD (quý I là 709 triệu USD, quý II là 443 triệu USD, quý III là 370 triệu USD, quý IV là 376 triệu USD). Điều đáng quan tâm ở đây là UBCKNN tính toán số liệu FPI dựa trên các góc độ thị trường (kiểm soát quy mô danh mục đầu tư của các nhà đầu tư nước ngoài trên cơ sở tài khoản lưu ký chứng
khoán của các các thành viên lưu ký), còn Ngân hàng nhà nước kiểm soát vốn trên góc độ ngoại tệ vào (mở tài khoản vốn đầu tư gián tiếp, dựa trên cán cân tài chính để bóc tách tài sản nợ và có ở các mục đầu tư trực tiếp nước ngoài, đầu tư gián tiếp nước ngoài, đầu tư khác...). Hai cơ quan này hiện nay đang đưa ra những giá trị khác nhau rất lớn về dòng vốn FPI vào và ra, chưa thể xác định được chính xác mức vốn đầu tư gián tiếp trên thị trường chứng khoán và các thị trường giấy tờ có giá trị khác cũng như vốn góp vào doanh nghiệp. Sự thống kê này không phải là công việc đơn giản, nhưng sự khác biệt quá lớn về số liệu FPI công bố giữa hai cơ quan trên, cũng như với Cục đầu tư nước ngoài (Bộ kế hoạch đầu tư), các công ty quản lý quỹ, các cơ quan phân tích tài chính khác... đang làm khó khăn trong việc quản lý hiệu quả dòng vốn FPI nói riêng và hoạch định các chính sách phát triển kinh tế, tiền tệ khác dựa trên nhu cầu về vốn và ngoại tệ.
Thứ năm, kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 2007-2020 còn nhiều bất ổn, ảnh hưởng lớn đến dòng vốn FPI vào Việt Nam.
Trong thời gian qua, tăng trưởng kinh tế Việt Nam còn thể hiện nhiều dấu hiệu chưa bền vững, ảnh hưởng đến dòng FPI vào Việt Nam. Trước hết là lạm phát, Việt