Công tác lập, phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên NSNN

5. Bố cục của luận văn

3.2.2. Công tác lập, phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên NSNN

3.2.2.1. Thực trạng xây dựng hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách hàng năm

Trong những năm vừa qua, căn cứ vào các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN, ngày 20 tháng 7 năm 2010, Hội đồng Nhân dân tỉnh Thái Nguyên đã ra Nghị quyết Số 12/2010/NQ-HĐND về định mức phân bổ dự toán chi ngân sách tỉnh Thái Nguyên thực hiện từ năm 2011 đến năm 2015.

Các hệ thống định mức phân bổ dự toán nêu trên có những ưu điểm cơ bản sau:

- Hệ thống định mức phân bổ được xây dựng với các tiêu chí phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản phù hợp với đặc điểm của từng giai đoạn và đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương, đơn vị, có ưu tiên vùng sâu, vùng xa, ưu tiên đối với các huyện có số đơn vị hành chính lớn và đơn vị có số biên chế ít; tăng tính công khai, minh bạch của chi ngân sách nhà nước; khắc phục

- Hầu hết các lĩnh vực chi thường xuyên của ngân sách địa phương (NSĐP) đã có định mức phân bổ nên việc bố trí ngân sách tương đối công bằng, hợp lý. Hơn nữa, định mức phân bổ đã xây dựng theo những tiêu chí cụ thể (ví dụ số sinh viên, số giường bệnh, biên chế…) và hệ số ưu tiên cho từng vùng, miền nên việc bố trí dự toán cho các địa phương, các ngành được thuận lợi, đảm bảo nguồn lực tài chính cần thiết đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao.

Ngoài kinh phí thườ ng xuyên được phân bổ theo định mức nêu trên, khi Nhà nước thay đổi chế độ, chính sách, thay đổi các định mức chi tiêu, định mức trang bị tài sản làm việc... hoặc các đơn vị được giao thêm nhiệm vụ chi thì đều được xem xét bổ sung dự toán kinh phí.

Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách cho từng giai đoạn do UBND tỉnh ban hành về cơ bản đã quán triệt được nguyên tắc công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối ngân sách của địa phương, đồng thời tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và chủ động trong sử dụng kinh phí ngân sách cho các đơn vị; khuyến khích các địa phương, đơn vị tăng cường công tác quản lý tài chính ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách có hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương.

Tuy nhiên, công tác xây dựng định mức cũng còn bộc lộ một số ha ̣n chế sau: - Căn cứ để xây dựng định mức phân bổ ngân sách chưa có cơ sở khoa học vững chắc, chưa thật sự bao quát toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhiều khi vẫn còn mang tính bình quân. Việc sử dụng các công cụ phân tích, thống kê trong quá trình xây dựng định mức còn rất hạn chế. Định mức phân bổ ngân sách cho khối huyện, thị xã, thành phố phần lớn dựa trên tiêu chí số đơn vị hành chính cấp xã, phường trực thuộc, chưa xem xét đến điều kiện kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng vùng.

- Định mức phân bổ ngân sách chưa sát thực tiễn nên trong quá trình chấp hành dự toán một số đơn vị sử dụng ngân sách còn gặp khó khăn. Do

vậy trong quá trình thực hiện vẫn phải bổ sung dự toán chi thường xuyên cho các cơ quan, đơn vị.

- Chưa xây dựng được định mức phân bổ kinh phí mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Do vậy vẫn chưa khắc phục được triệt để tình trạng “xin - cho” trong lĩnh vực này.

- Định mức được ban hành theo giai đoạn ổn định 05 năm, một mặt giúp các đơn vị chủ động xây dựng kế hoạch sử dụng kinh phí trong phạm vi dự toán được phân bổ, tuy nhiên cũng còn hạn chế là chưa được bổ sung, sửa đổi kịp thời dẫn đến hàng năm phải bố trí thêm dự toán ngoài định mức, kể cả bổ sung cho những nội dung chi có tính chất thường xuyên.

- Đối với việc xây dựng định mức sử dụng ngân sách: Theo quy định của Luật NSNN số 01/2002/QH11 (Điều 25) quy định HĐND cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn: “Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Chính phủ”. Tuy nhiên cho đến nay Chính phủ vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể cho các địa phương được ban hành những chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nào. Thực tế hiện nay, HĐND tỉnh Thái Nguyên cũng đã quy định một số chế độ, định mức chi tiêu riêng của địa phương như: Hỗ trợ thuỷ lợi phí cho nông dân; phụ cấp cho trưởng thôn, phó thôn; bí thư, phó bí thư chi bộ tại các thôn; phụ cấp cho trưởng, phó các tổ chức đoàn thể tại thôn; chế độ đào tạo thu hút nhân tài, chế độ đào tạo cho lao động nông thôn.

3.2.2.2. Công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh

Việc lập dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh tại Thái Nguyên trong thời gian qua đã được triển khai thực hiện theo các quy định của Luật Ngân sách, Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách, Thông tư 59/2003/TT- BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định

hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền tại địa phương về phân cấp, quản lý, điều hành ngân sách trong từng thời kỳ, trình tự cụ thể như sau:

- Căn cứ vào thông báo số kiểm tra dự toán chi thường xuyên NS cấp tỉnh thông báo và thực hiện năm trước. Kế toán các đơn vị lập dự toán chi thường xuyên NS, gửi báo cáo Thủ trưởng đơn vị trước ngày 30/6 năm trước.

- Sau khi dự toán được Thủ trưởng đơn vị xem xét, kế toán các đơn vị tham mưu giúp Thủ trưởng đơn vị mình gửi báo cáo tới Sở Tài chính trước ngày 05/7 năm trước.

Việc lập dự toán chi thường xuyên NS ở tỉnh Thái Nguyên được thực hiện trên cơ sở quy định của Chính Phủ và các chế độ, định mức theo hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, đồng thời phải bám sát với tình hình thực tế của từng đơn vị. Các quy định về trình tự lập dự toán chi thường xuyên NS được bộ phận kế toán phụ trách chi thường xuyên NS các đơn vị thực hiện đúng và đầy đủ dưới sự chỉ đạo chặt chẽ của UBND tỉnh và Sở Tài chính tỉnh. Dự toán chi ngân sách của các đơn vị dự toán đã được xây dựng trên cơ sở nhiệm vụ được giao; các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu hiện hành, định mức phân bổ chi ngân sách do cơ quan có thẩm quyền ban hành và tình hình thực hiện dự toán của các năm trước. Dự toán được lập theo đúng nội dung, mẫu biểu quy định, thể hiện đầy đủ các nội dung chi theo từng loại hình đơn vị dự toán như chi thường xuyên, chi không thường xuyên, kinh phí tự chủ, kinh phí không tự chủ...

Quản lý lập dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh tại Thái Nguyên cho thấy, về cơ bản việc lập dự toán chi ngân sách đã được thực hiện theo đúng nguyên tắc, nội dung, trình tự quy định. Chất lượng công tác lập dự toán của các đơn vị dự toán ngân sách cấp tỉnh đã dần được cải thiện, đặc biệt là các đơn vị dự toán cấp II. Việc tổng hợp và xây dựng dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh về cơ bản đảm bảo thời gian quy định.

Tình hình giao dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2014 - 2016 từ nguồn NS tỉnh Thái Nguyên được phản ánh qua số liệu ở bảng 3.3

Bảng 3.3: Tổng hợp dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh tại Thá i Nguyên giai đoạn 2014 - 2016

Đơn vị tính: Triệu đồng

STT Nội dung Năm

2014 Năm 2015 Năm 2016 So sánh (%) 15/14 16/15 Bq Tổng cộng 5.129.128 5.660.125 6.082.357 110,4 107,5 108,9

1 Chi trơ ̣ giá chính sách 29.550 39.550 49.550 133,8 125,3 129,6

2 Chi sự nghiệp 3.666.943 4.012.583 4.270.720 109,4 106,4 107,9

SN kinh tế 538.733 640.840 770.397 119,0 120,2 119,6

SN Giá o dục - đào tạo 2.262.289 2.377.650 2.448.566 105,1 103,0 104,0

SN Y tế 594.374 656.580 726.967 110,5 110,7 110,6

SN Khoa học công nghệ 22.850 23.000 26.130 100,7 113,6 107,1

SN Văn hóa thể thao & Du li ̣ch 74.252 130.599 105.689 175,9 80,9 128,4

SN Phát Thanh truyề n hình 48.099 49.262 55.651 102,4 113,0 107,7

SN Môi trường 126.346 134.652 137.320 106,6 102,0 104,3 3 Chi đảm bảo xã hô ̣i 157.603 164.419 202.885 104,3 123,4 113,9 4 Chi Quản lý hành chính 1.027.954 1.174.665 1.278.459 114,3 108,8 111,6 5 Chi Quốc phòng & An ninh 190.978 201.808 210.673 105,7 104,4 105,0 6 Chi khá c 56.100 67.100 70.070 119,6 104,4 112,0

(Nguồn: Báo cáo quyết toán chi NS tỉnh giai đoạn 2014 - 2016 của Sở Tài chính tỉnh Thái Nguyên)

Từ bảng 3.3 ta có thể nhận ra, hai nội dung chi cho Sự nghiệp và chi Quản lý hành chính là hai nội dung được phân bổ và quan tâm nhiều nhất. Đặc biệt là nội dung chi cho Sự nghiệp Giáo dục & Đào tạo, đây là nội dung được tỉnh quan tâm, chú trọng phát triển nhiều nhất trong những năm qua.

Tuy nhiên, quản lý lập dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh tại Thái Nguyên còn có tồn tại, hạn chế, đó là: Thời gian nộp dự toán còn chậm,

chất lượng dự toán do các đơn vị được lập chưa cao, ít tính thuyết phục, số liệu dự toán chưa bám sát với yêu cầu thực tế.

Nguyên nhân chủ yếu là do:

- Trình độ xây dựng dự toán của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn yếu vì nhiều cán bộ làm công tác kế toán tại các cơ quan, đơn vị không được đào tạo bài bản. Trong quá trình lập dự toán, một số đơn vị thường lấy số dự toán giao năm trước nhân với một tỷ lệ nhất định để lập dự toán năm sau mà chưa căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách ổn định trong từng thời kỳ; chưa căn cứ vào việc điều chỉnh giảm hay bổ sung nhiệm vụ chi; vào việc thay đổi chính sách về tiền lương, định mức chi tiêu của Nhà nước. Số liệu dự toán được các đơn vị xây dựng không chính xác, thường cao hơn so với định mức phân bổ ngân sách theo quy định mà không giải trình được nguyên nhân. Điều đó gây nhiều khó khăn cho Sở Tài chính trong việc tổng hợp và xây dựng dự toán ngân sách của cấp tỉnh.

- Trong thực tế công tác lập và thảo luận dự toán còn mang nặng tính hình thức, thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống, do vậy một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn có tư tưởng đề phòng dự toán sẽ bị cơ quan tài chính hoặc đơn vị dự toán cấp I cắt giảm bớt nên đã lập dự toán cao hơn so với định mức và nhu cầu chi thực tế.

3.2.2.3. Quản lý phân bổ và giao dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh

Uỷ ban Nhân dân tỉnh Thái Nguyên thực hiện quản lý phân bổ, giao dự toán chi ngân sách địa phương nói chung và chi thường xuyên ngân sách tỉnh nói riêng theo quy định của Luật ngân sách, các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật và Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế xem xét, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương.

Hàng năm, trên cơ sở quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho tỉnh; Sở Tài chính tham mưu cho Uỷ ban nhân dân tỉnh lập và trình Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định dự toán chi ngân sách

tỉnh, phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh. Sau khi dự toán chi ngân sách cấp tỉnh và phương án phân bổ dự toán được HĐND tỉnh quyết định, UBND tỉnh ra quyết định phê chuẩn dự toán ngân sách và giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc cấp tỉnh.

Theo quy định, dự toán chi ngân sách cấp tỉnh và phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh phải thực hiện xong trước ngày 10/12 hàng năm và dự toán giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách xong trước ngày 31/12 hàng năm. Trường hợp sau ngày 31/12 hàng năm, vì khó khăn, vướng mắc mà các đơn vị dự toán cấp I chưa phân bổ xong dự toán được giao, đơn vị dự toán cấp I phải báo cáo với Sở Tài chính để xem xét, cho phép kéo dài thời gian phân bổ dự toán.

Qua theo dõi việc chấp hành quy định về phân bổ dự toán, thời gian qua, phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách cấp tỉnh ở tỉnh Thái Nguyên vẫn còn một số hạn chế. Những hạn chế đó là:

Một là, thời gian giao và phân bổ dự toán đến đơn vị sử dụng ngân sách luôn chậm hơn so với quy định. Thường là phải đến cuối quý I thì các đơn vị dự toán cấp I mới có quyết định giao dự toán chính thức cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong những tháng đầu năm, việc cấp, thanh toán kinh phí cho đơn vị chủ yếu là tạm cấp theo quy định của Luật Ngân sách hoặc trên cơ sở quyết định giao dự toán đợt I (thực chất là số tạm giao) của đơn vị dự toán cấp I.

Hai là, theo quy định dự toán phải được phân bổ hết và giao cho các đơn vị ngay từ đầu năm. Trên thực tế, dự toán chi ngân sách tỉnh Thái Nguyên thường không được giao và phân bổ hết ngay từ đầu năm. Số dự toán giao đầu năm cho các đơn vị so với số thực hiện trong năm thường rất thấp, chủ yếu mới chỉ giao phần kinh phí tự chủ (đối với cơ quan quản lý nhà nước), kinh phí hoạt động thường xuyên (đối với đơn vị sự nghiệp công lập) để đảm bảo chi lương, các khoản có tính chất lương và các khoản chi quản lý hành chính phân bổ theo

Đối với các nhiệm vụ chi hoạt động sự nghiệp, nguồn kinh phí không thực hiện tự chủ, nguồn kinh phí chi không thường xuyên của các đơn vị dự toán thường không được UBND tỉnh và đơn vị dự toán cấp I thực hiện giao từ đầu năm. Trường hợp được giao thì kinh phí cũng chỉ được giao một phần. Còn phần lớn dự toán chi cho các nội dung trên được phân bổ và giao khi đơn vị đã triển khai thực hiện nhiệm vụ, hoặc phân bổ dần vào hàng quý. Điều này đã dẫn tới tình trạng, dự toán phải bổ sung nhiều lần trong năm và đơn vị sử dụng ngân sách không được chủ động về nguồn kinh phí nên triển khai nhiệm vụ không kịp thời, thường dồn về cuối năm.

Ba là, NSNN bảo đảm cân đối kinh phí hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội theo nguyên tắc ngân sách nhà nước cấp phần chênh lệch giữa dự toán chi ngân sách và nguồn thu được để lại của các tổ chức nêu trên như đoàn phí, đảng phí, công đoàn phí, hội phí; các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật. Trên thực tế, ở tỉnh Thái Nguyên, việc lập, phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị thuộc đối tượng này chưa tính toán, phản ánh phần thu trong quyết định giao dự toán hàng năm.

Bốn là, trong từng thời kỳ ổn định ngân sách, UBND tỉnh Thái Nguyên đã xây dựng và ban hành các tiêu chí phân bổ ngân sách áp dụng cho từng loại hình đơn vị dự toán. Đặc biệt, đối với chi quản lý hành chính ngoài định mức phân bổ theo biên chế, còn có hệ số điều chỉnh theo vùng, miền và các hoạt động đặc thù. Tuy nhiên, việc phân bổ dự toán của tỉnh Thái Nguyên thời gian qua còn mang tính bình quân, chủ yếu dựa vào định mức phân bổ cố định theo