5. Bố cục của đề tài
1.1.5. Nội dung quảnlý chi ngân sách Nhà nước qua kho bạc Nhà nước
1.1.5.1. Quản lý chi thường xuyên
a.Các khoản chi thường xuyên của NSNN, bao gồm:
- Chi cho hoạt động văn hóa - xã hội như chi cho hoạt động sự nghiệp giáo dục - đào tạo, văn hóa, y tế, thể dục thể thao, thông tin, báo trí phát thanh, truyền hình.
- Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước: Việc thành lập các đơn vị sự nghiệp kinh tế phục vụ cho hoạt động của mỗi ngành và phục vụ chung cho toàn
19
bộ nền kinh tế quốc dân là hết sức cần thiết. Nguồn kinh phí đáp ứng cho nhu cầu hoạt động của các đơn vị này chủ yếu được đảm bảo từ nguồn chi thường xuyên của NSNN.
- Chi quốc phòng - an ninh, đảm bảo trật tự an toàn xã hội: Phần lớn số chi NSNN cho quốc phòng, an ninh được tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN (trừ các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các công trình quốc phòng).
- Chi khác: Ngoài các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào các lĩnh vực chi trên, một số khoản chi khác cũng được sắp xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như các khoản chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi trả nợ tiền gốc và lãi do Chính phủ vay, chi hỗ trợ Quỹ bảo hiểm xã hội.
b.Đặc điểm chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước
- Nhìn chung các khoản chi thường xuyên của NSNN mang tính ổn định, ít có sự thay đổi nhằm đảm bảo duy trì chức năng vốn có của Nhà nước như: trấn áp bạo lực, tổ chức các hoạt động kinh tế xã hội.
- Xét theo cơ cấu chi, các khoản chi thường xuyên của NSNN mang tính chất tiêu dùng xã hội. Nghiên cứu cơ cấu chi NSNN theo mục đích sử dụng, chi thường xuyên của NSNN được phân thành 2 nhóm là chi tích lũy và chi tiêu dùng. Theo tiêu thức phân loại này thì đại đa số các khoản chi thường xuyên được xếp vào nhóm chi tiêu dùng vì: trong niên độ ngân sách các khoản chi thường xuyên chủ yếu trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính nhà nước, quốc phòng an ninh, và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức (các khoản chi này không tạo ra của cải vật chất cho xã hội); có thể coi những khoản chi này như những khoản chi có tính chất tích lũy đặc biệt.
- Phạm vi mức độ chi thường xuyên của NSNN luôn gắn chặt với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng. Với tư cách là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nên quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn phải hướng vào duy trì hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước một cách hiệu lực, hiệu quả. Một khi bộ máy Nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu quả thì số chi thường xuyên của NSNN giảm và ngược lại bộ máy của Nhà nước cồng kềnh, hoạt động kém linh hoạt thì số chi thường xuyên của NSNN tăng
20
cao. Nhà nước quyết định lựa cho phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hóa công cộng sẽ có ảnh hưởng đến phạm vi và mức độ chi thường xuyên của NSNN.
c. Nguyên tắc quản lý chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước * Nguyên tắc quản lý theo dự toán:
Lập dự toán là khâu mở đầu của một chu trình NSNN, những khoản chi thường xuyên khi đã được ghi vào dự toán chi và được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt được coi là chỉ tiêu pháp lệnh. Xét theo góc độ quản lý , số chi thường xuyên đã được ghi trong dự toán thể hiện sự cam kết của của cơ quan quản lý tài chính Nhà nước với các đơn vị thụ hưởng NSNN về các nhiệm vụ chi đã được phê duyệt.
Việc quản lý chi thường xuyên của NSNN theo dự toán xuất phát từ cơ sở lý luận và thực tiễn đó là:
Một là: Hoạt động của NSNN, đặc biệt là cơ cấu thu, chi của NSNN phụ thuộc
vào sự phán quyết của cơ quan quyền lực Nhà nước, điều 3, Luật NSNN quy định: “Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước” đồng thời luôn phải chịu sự kiểm tra giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước. Do đó mọi khoản chi từ NSNN chỉ có thể trở thành hiện thực khi khoản chi đó đã nằm trong cơ cấu chi theo dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và thông qua.
Hai là: Đối tượng, phạm vi, nhiệm vụ chi của NSNN đa dạng và liên quan tới
nhiều loại hình đơn vị thuộc nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau. Mức chi cho mỗi hoạt đông được xác định theo từng đối tượng riêng, định mức chi riêng, hay giữa các cơ quan trong cùng một lĩnh vực hoạt động nhưng điều kiện trang bị về cơ sở vật chất khác nhau nên mức chi từ NSNN cho các cơ quan này cũng có sự khác nhau.
Ba là: Việc quản lý theo dự toán sẽ đảm bảo được yêu cầu cân đối của ngân
sách, tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều hành ngân sách, hạn chế về tính tùy tiện trong quản lý sử dụng ngân sách ở các đơn vị thụ hưởng ngân sách.
Việc tôn trọng nguyên tắc quản lý theo dự toán đối với các khoản chi thường xuyên của NSNN nhằm đảm bảo:
- Nhu cầu chi thường xuyên của NSNN dự kiến cho năm kế hoạch phải được xác định trong dự toán kinh phí xây dựng từ cơ sở, thông qua xét duyệt của các cơ
21
quan quyền lực Nhà nước từ thấp đến cao. Quyết định cuối cùng cho dự toán chi thường xuyên của NSNN thuộc về Quốc hội. Chỉ sau khi dự toán chi đã được Quốc hội xét duyệt và thông qua mới trở thành căn cứ chính thức để phân bổ số chi thường xuyên NSNN cho các bộ ngành và các cấp. Quyết định của Quốc hội về thông qua dự toán NSNN (trong đó có dự toán chi thường xuyên) như một “đạo luật” điều chỉnh hoạt động này, do vậy các Bộ, ngành, các cấp phải nghiêm chỉnh chấp hành các chỉ tiêu thuộc dự toán chi thường xuyên NSNN đã được Quốc hội thông qua.
- Trong quá trình tổ chức thực hiện dự toán chi thường xuyên NSNN của các Bộ, ngành, các cấp, các đơn vị phải căn cứ vào dự toán đã được phê duyệt để phân bổ cho các nhiệm vụ chi và hạch toán theo đúng quy định của mục lục NSNN.
* Nguyên tắc tiết kiệm hiệu quả
Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong quản lý kinh tế, tài chính.Như chúng ta đã biết trong quá trình phân bổ và sử dụng NSNN, nguồn lực luôn có giới hạn còn nhu cầu thì không có mức giới hạn. Do đó trong quá trình phân bổ và sử dụng NSNN phải tính toán, cân đối sao cho với chi phí thấp nhất nhưng đem lại hiệu quả cao nhất trong điều kiện nguồn NSNN có. Mặt khác nhu cầu chi từ NSNN luôn gia tăng với tốc độ nhanh, trong khi đó khả năng huy động nguồn thu có hạn, chính vì vậy trong công tác quản lý, phân bổ và sử dụng NSNN cần phải tôn trọng nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên của NSNN. Trong quản lý chi thường xuyên của NSNN để thực hiện tốt nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả cần phải thực hiện tốt các nội dung sau:
- Quy định về chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn chi phải được xây dựng chặt chẽ, đồng bộ và có tính thực tiễn cao và đây là cơ sở, là căn cứ pháp lý cho quá trình quản lý, kiểm soát đối với các nhiệm vụ chi của các đối tượng thụ hưởng kinh phí từ NSNN.
- Phải thiết lập các hình thức cấp phát đa dạng, phù hợp cho mỗi loại hình đơn vị theo yêu cầu của từng nhóm chi.
- Cần thực hiện lựa chọn thứ tự ưu tiên cho các nhóm mục chi sao cho với tổng số chi có hạn nhưng khối lượng công việc vẫn hoàn thành với hiệu suất cao nhất. Để đạt được điều này, đòi hỏi phải có phương án phân phối và sử dụng kinh phí NSNN
22
khác nhau trên cơ sở đó lựa chọn phương án tối ưu nhất cho cả quá trình lập dự toán, phân bổ dự toán, sử dụng và quyết toán NSNN. Khi đánh giá tính hiệu quả của các khoản chi thường xuyên NSNN cần phải đứng trên quan điểm toàn diện, phải xem xét mức độ ảnh hưởng của mỗi khoản chi tới các mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội và phải tính đến thời gian phát huy tác dụng của nó. Do đó nói đến tính hiệu quả của các khoản chi thường xuyên từ NSNN người ta hiểu đó là những lợi ích về kinh tế và xã hội mà toàn xã hội được hưởng.
d. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước * Khái niệm về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước:
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN trên cơ sở các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do Nhà nước quy định. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát việc tuân thủ của các chủ thể chi thường xuyên NSNN đối với chế độ, chính sách, quy trình, thủ tục, điều kiện để có thể thực hiện chi thường xuyên NSNN; đảm bảo các nhiệm vụ chi thường xuyên NSNN nằm trong dự toán được duyệt, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định hiện hành của Nhà nước.
* Công cụ quan trọng trong kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước
Để có thể quản lý, kiểm soát chi thường xuyên NSNN phải sử dụng nhiều công cụ như: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; chế độ, chính sách, định mức chi; hệ thống ghi chép, thống kê, kế toán; mục lục NSNN…
- Công cụ hệ thống mục lục ngân sách Nhà nước: Hệ thống Mục lục NSNN là bảng phân loại thu, chi NSNN theo hệ thống tổ chức Nhà nước, ngành kinh tế, và các mục đích kinh tế do Nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ cho công tác lập, điều hành, quản lý, kế toán và quyết toán cũng như phân tích các hoạt động tài chính thuộc khu vực Nhà nước. Hệ thống mục lục NSNN hoàn chỉnh phải phản ánh được tất cả các giao dịch thu, chi NSNN theo hệ thống tổ chức, theo ngành kinh tế quốc dân và theo nội dung kinh tế. Một trong những cơ sở để đánh giá khả năng quản lý NSNN của một quốc gia là công cụ Mục lục NSNN. Hệ thống Mục lục NSNN có bao quát được các hoạt động kinh tế và các giao dịch kinh tế của Nhà nước thì việc phân tích sử lý số liệu
23
mới đảm bảo đầy đủ, kịp thời cho công tác lập dự toán NSNN, điều hành, quản lý, kiểm soát NSNN; thực tiễn công tác quản lý NSNN ở tất cả các quốc gia trên thế giới đều phải thiết lập hệ thống Mục lục NSNN cho riêng mình.
Yêu cầu đặt ra đối với việc xây dựng Hệ thống mục lục NSNN ở nước ta:
+ Đáp ứng được yêu cầu quản lý, phân cấp ngân sách của các ngành, các cấp, các cơ quan đơn vị; thể hiện được các khoản thu, chi thống nhất, giúp cho việc lập, chấp hành và quyết toán NSNN được thuận lợi, theo chế độ quy định. Cung cấp được thông tin về tình hình thu, chi NSNN theo từng ngành kinh tế quốc dân, cũng như theo các chương trình,mục tiêu, dự án quốc gia và theo nội dung kinh tế.
+ Phải phản ánh được nội dung chính sách kinh tế của Nhà nước, qua đó tìm ra những giải pháp tác động vào chính sách tài khóa của Nhà nước.
Mục lục NSNN đóng vai trò quan trọng trong quản lý, điều hành NSNN: + Trong quá trình chấp hành ngân sách: Mục lục NSNN có vai trò quan trọng trong công tác quản lý, điều hành và kiểm soát thu, chi cũng như hướng dẫn các đơn vị thực hiện đúng chính sách chế độ của Nhà nước, đặc biệt là công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN.
+ Trong công tác kế toán, quyết toán NSNN: Mục lục NSNN được phân loại một cách chi tiết nên dễ dàng cho công tác quyết toán của các cấp, các ngành, các đơn vị.Thông qua Mục lục NSNN để cơ quan Tài chính kiểm tra quá trình sử dụng ngân sách có đúng với dự toán hay không.
+ Thông qua Mục lục NSNN để đồng nhất quan điểm về hạch toán kế toán các khoản chi thường xuyên NSNN, đồng thời cũng là cơ sở để ban hành chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi thường xuyên NSNN.
- Công cụ kế toán ngân sách Nhà nước: Kế toán NSNN có vai trò quan trọng trong việc quản lý, điều hành, kiểm soát mọi hoạt động thu, chi NSNN; nó gắn liền với hoạt động nghiệp vụ quản lý quỹ NSNN của cơ quan KBNN, kế toán NSNN cung cấp tình hình tồn quỹ NSNN các cấp, tình hình số dư dự toán... giúp cho KBNN kiểm tra xem xét các khoản chi của đơn vị sử dụng NSNN có đủ điều kiện chi trả hay không trước khi xuất quỹ chi NSNN. Kế toán NSNN ghi chép, phản ánh đầy đủ, chính xác,
24
tình hình thu, chi NSNN giúp cho các cơ quan chức năng nắm bắt được các thông tin phục vụ cho công tác quản lý, điều hành ngân sách kịp thời, hiệu quả.
- Công cụ định mức chi ngân sách Nhà nước: Chế độ tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành; định mức chi NSNN là cơ sở để tính toán trong qúa trình lập dự toán, đồng thời đây cũng là căn cứ cho KBNN trong quá trình kiểm soát đối với các khoản chi của NSNN; đảm bảo các khoản chi NSNN được thực hiện theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi đã quy định.
* Sự cần thiết phải kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước
- Do yêu cầu của công cuộc đổi mới: Đổi mới về cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới về cơ chế quản lý NSNN nói riêng đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của NSNN phải được chi đúng, đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả. Trong điều kiện hiện nay, khi nguồn thu của NSNN còn hạn chế, trong khi đó nhu cầu chi phát triển kinh tế xã hội ngày càng tăng do vậy việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên của NSNN là mối quan tâm hàng đầu của Nhà nước, của các ngành, các cấp. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí, nhằm tập trung mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ, lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; góp phần nâng cao trách nhiệm, cũng như phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt là cơ quan KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán đến từng khoản chi thường xuyên của NSNN cho các đối tượng sử dụng theo đúng chức năng, nhiệm vụ đã được Nhà nước giao.
- Do hạn chế từ chính bản thân cơ chế quản lý chi thường xuyên NSNN: Cơ chế quản lý chi thường xuyên NSNN đã được thường xuyên bổ xung, sửa đổi và hoàn thiện nhưng vẫn không thể theo sát được tình hình thực tế, không bao quát hết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình quản lý, kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Mặt khác cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế - xã hội, các nghiệp vụ chi thường xuyên ngày càng đa dạng và phức tạp hơn; do vậy cơ chế kiểm soát chi thường xuyên NSNN không theo kịp với hoạt động chi NSNN. Từ đó một số cơ quan đơn vị, cá nhân lợi dụng kẽ hở của cơ chế nhằm tham ô, trục lợi, tư túi công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế đó đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện
25
kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị sử dụng