Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý cơng trình thủy lợi
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.2. Thực tiễn quản lý cơng trình thủy lợi ở Việt Nam
2.2.2.1. Hiện trạng thuỷ lợi phục vụ nông nghiệp
Sau nhiều năm đầu tư, với mục tiêu chủ yếu là đảm bảo an ninh lương thực quốc gia tiến tới xuất khẩu. Đến nay, cả nước đã có 75 hệ thống thuỷ lợi vừa và lớn, rất nhiều hệ thống thuỷ lợi nhỏ với tổng giá trị tài sản cố định khoảng 60.000
tỷ đồng (chưa kể giá trị đất và cơng sức nhân dân đóng góp). Các hệ thống thuỷ lợi năm 2000 đã đảm bảo tưới cho 3 triệu ha đất canh tác, tiêu 1.4 triệu ha đất tự nhiên ở các tỉnh bắc bộ, ngăn mặn 70 vạn ha, cải tạo 1.6 triệu ha đất chua phèn ở đồng bằng sông Cửu Long. Năm 2000, diện tích lúa được tưới cả năm gần 7 triệu ha chiếm 84% diện tích lúa. Các cơng trình thuỷ lợi cịn tưới trên 1 triệu ha rau màu, cây công nghiệp và cây ăn quả. Lượng nước sử dụng cho nông nghiệp rất lớn. Theo tính tốn năm 1985 đã sử dụng 41 tỷ m3 chiếm 89,8% tổng lượng nước tiêu thụ, năm 1990 sử dụng 46,9 tỷ m3 chiếm 90% và năm 2000 khoảng trên 60 tỷ m3. Nhờ các biện pháp thuỷ lợi và các biện pháp nơng nghiệp khác trong vịng 10 năm qua sản lượng lương thực tăng bình quân 1.1 triệu tấn/năm. Tổng sản lượng lương thực năm 2000 đạt 34,5 triệu tấn, đưa bình quân lương thực đầu người 330 kg năm 1990 lên 444 kg năm 2000. Việt Nam từ chỗ thiếu lương thực đã trở thành nước xuất khẩu gạo lớn với mức gần 4 triệu tấn/năm (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
2.2.2.2. Công tác thuỷ lợi phục vụ nuôi trồng thuỷ sản và nước sạch nông thôn
Tiềm năng phát triển nuôi trồng thuỷ hải sản nước ta khá lớn, nhiều hệ thống thuỷ lợi khi xây dựng đã xét đến việc kết hợp cấp nước để nuôi trồng thuỷ sản. Khi xây dựng các hồ chứa nước vấn đề phát triển thuỷ sản trong hồ chứa cũng được đề cập đến. Vài năm gần đây do hiệu quả của nuôi trồng thuỷ sản nhất là tôm sú nhiều vùng đất ven biển đã được xây dựng thành những khu vực nuôi trồng thuỷ sản tập trung. Tuy nhiên việc xây dựng các hệ thống thuỷ lợi đáp ứng yêu cầu sản xuất chưa được quan tâm đúng mức, chưa có qui hoạch và các giải pháp đồng bộ. Hầu hết đều do dân tự phát, tự tổ chức xây dựng theo kinh nghiệm. Nhiều nơi, đã có hiện tượng thủy hải sản bị bệnh, tôm chết hàng loạt mà nguyên nhân là do môi trường nước không đảm bảo liên quan đến hệ thống cấp nước và thoát nước. Một số vùng đã có tranh chấp giữa ni tơm và trồng lúa gắn với nó là ranh giới mặn, ngọt cũng là vấn đề công tác thuỷ lợi phải xem xét, giải quyết (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
Việc phát triển thuỷ sản ở các hồ chứa nước cũng rất hạn chế, ở hầu hết các hồ chứa vừa và lớn chủ yếu chỉ sử dụng nguồn lợi thủy sản tự nhiên nên chỉ sau 1 thời gian ngắn nguồn lợi này đã cạn kiệt. Đây là một tiềm năng lớn nhưng chưa được quan tâm tổ chức, đầu tư (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
Các hệ thống thuỷ lợi đã cung cấp nguồn nước sinh hoạt cho phần lớn cư dân nông thôn nhất là trong mùa khô. Với 80% dân số sống ở nông thôn, hầu hết các hệ thống thuỷ lợi đều tạo nguồn nước sinh hoạt trực tiếp cho dân hoặc nâng
cao mực nước ở các giếng đào. Ngay ở miền núi, đồng bào sống khá phân tán, những nơi đảm bảo nguồn nước sinh hoạt vững chắc là những nơi có hệ thống thuỷ lợi đi qua. Những cơng trình thuỷ lợi tạo nguồn nước cho sinh hoạt điển hình như Dầu Tiếng, Sơng Quao, Nam Thạch Hãn, Ngịi Là, Phai Quyền... đã tạo nguồn nước sinh hoạt cho hàng chục triệu dân nông thôn nhất là trong mùa khô.
2.2.2.3. Hệ thống tổ chức và cơ chế chính sách
Cùng với các cơ quan quản lý nhà nước, quá trình phát triển thuỷ lợi trong những năm qua đã hình thành 2 khu vực quản lý vận hành các cơng trình thuỷ lợi : Khu vực các doanh nghiệp nhà nước quản lý các hệ thống lớn bao gồm các cơng trình đầu mối, trục dẫn chính và các kênh đến xã. Khu vực nơng dân tự quản lý cơng trình nhỏ và hệ thống kênh mương trong nội bộ xã (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
Đến nay, cả nước có 172 doanh nghiệp nhà nước với gần 20000 cán bộ công nhân, trong đó có 1800 cán bộ đại học và trên đại học. Những năm qua, các doanh nghiệp nhà nước sử dụng cơng trình thuỷ lợi đã cố gắng trên cả 3 nội dung của công tác quản lý là quản lý cơng trình, quản lý nước và quản lý kinh tế. Nhưng hầu hết các doanh nghiệp đều rơi vào tình trạng tài chính khó khăn, cơng trình xuống cấp, đời sống của người lao động thấp dẫn đến hiệu quả sử dụng chưa cao (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
Khu vực nơng dân tự quản, trước đây khi cịn các hợp tác xã nông nghiệp kiểu cũ, các hợp tác xã đều có các đội thuỷ nơng chun trách làm nhiệm vụ dẫn nước và sửa chữa cơng trình trong phạm vi hợp tác xã. Các đội thuỷ nông phối hợp với các doanh nghiệp sử dụng cơng trình thuỷ lợi thành mạng lưới khép kín từ đầu mối đến mặt ruộng. Sau khi chuyển đổi cơ chế, người nông dân tự chủ sản xuất kinh doanh trên ruộng đất được giao quyền sử dụng. Các đội thuỷ nông thuộc các hợp tác xã nông nghiệp cũ gần như tan rã. Do nhu cầu tất yếu phải có sự hợp tác với nhau của những hộ cùng hưởng nước từ một con kênh, ở nhiều nơi nơng dân tự tổ chức nhau lại dưới nhiều hình thức như: Hợp tác xã dùng nước, hiệp hội dùng nước, tổ đường nước, ban quản lý cơng trình... Có nơi, nơng dân đứng ra nhận khoán chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý vận hành hệ thống trên mặt ruộng. Nhìn chung tổ chức dùng nước cơ sở hiện nay còn lúng túng cũng hạn chế hiệu quả của các cơng trình thuỷ lợi (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
Về cơ chế chính sách trong quản lý vận hành, cùng với pháp lệnh sử dụng và bảo vệ cơng trình thủy lợi đã có nghị định về thuỷ lợi phí 112/HĐBT, Nghị
định 56/CP về doanh nghiệp nhà nước hoạt động cơng ích, thơng tư liên tịch 90/TCNN hướng dẫn chế độ tài chính đối với các doanh nghiệp sử dụng cơng trình thuỷ lợi...Nhưng cơ chế tài chính của các doanh nghiệp vẫn không đảm bảo. Hầu hết các doanh nghiệp sử dụng cơng trình thuỷ lợi đều rơi vào tình trạng thu không đủ chi, nhưng việc cấp bù thực hiện không đầy đủ. Ở những địa phương quan tâm và khả năng ngân sách khá việc cấp bù chỉ được một phần. Ở những địa phương khó khăn việc cấp bù khơng được thường xun. Trong tình trạng tài chính như vậy, các doanh nghiệp phải hoạt động theo kiểu "Gọt chân theo giày". Theo tính tốn, muốn đảm bảo hệ thống các cơng trình khơng xuống cấp, an tồn và hiệu quả hàng năm cần 1200-1500 tỷ để duy tu bảo dưỡng và quản lý. Trong khi nguồn thu từ thuỷ lợi phí chỉ đạt 350-400 tỷ và ngân sách hỗ trợ khoảng 100 tỷ như vậy mới đảm bảo khoảng 40% u cầu chi phí hợp lý (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
2.2.2.4. Phịng chống lũ lụt
Qua hàng ngàn năm, nước ta đã xây dựng và củng cố được gần 6.000 km đê sông, trên 2.000 km đê biển để chống lũ lụt cho lưu vực sông Hồng, sông Mã, sông Cả. Hệ thống bờ bao hơn 8.000 km ở đồng bằng Sông Cửu Long, chống lũ đầu mùa bảo vệ lúa hè thu cùng với hệ thống thốt lũ ra biển Tây đã đưa đồng bằng Sơng Cửu Long từ một vụ lúa bấp bênh lên hai vụ lúa đơng xn và hè thu có năng suất cao (Nguyễn Đình Ninh, 2007).
2.2.2.5. Kinh nghiệm phát triển hệ thống thủy lợi của một số địa phương
a. Cách làm mới trong phát triển thủy lợi nội đồng tại Gia Bình, Bắc Ninh
Huyện Gia Bình diện tích tự nhiên là 10.779,8 ha, trong đó có 6.923 ha đất sản xuất nông nghiệp và nuôi trồng thủy sản. Dân số nơng thơn chiếm 92,8%. Nơng nghiệp đóng vai trò quan trọng chiếm tỷ trọng GDP lớn nhất với 37,9%; GDP bình quân đầu người năm 2010 đạt 16,14 triệu đồng. Khu tưới Gia Bình thuộc hệ thống thủy nơng Bắc Hưng Hải, được xây dựng từ 50 năm trước nên hiện bộc lộ nhiều tồn tại, đặc biệt là hệ thống TLNĐ. Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tồn tại này bao gồm tác động của thời gian, chuyển đổi cơ cấu cây trồng,phương thức sản xuất,…Bên cạnh đó, tổ chức quản lý TLNĐ là các HTX nơng nghiệp cấp thơn, có quy mơ nhỏ, trình độ và hiệu quả quản lý thấp. Để giúp khắc phục những tồn tại trên, cơ quan Phát triển Pháp (AFD) đã trợ giúp Chính
phủ Việt Nam thực hiện chương trình “Hỗ trợ thể chế cho nâng cao hiệu quả tưới tại một khu vực thí điểm Gia Bình” nhằm: (1)Cải thiện cơng tác quản lý TLNĐ thông qua việc thành lập hoặc củng cố và nâng cao năng lực cho các HTXNN và (2) Cải thiện quy trình ra quyết định để quản lý hiệu quả nguồn kinh phí đầu tư tại khu tưới Gia Bình. Phương pháp “Dưới lên-Trên xuống”đã được áp dụng trong tất cả các bước của quy trình ra quyết định của chương trình. Cụ thể là: Về mặt tổ chức, quản lý: Để quản lý hiệu quả hệ thống TLNĐ, bên cạnh việc củng cố và nâng cao năng lực cho các HTXNN nhiệm vụ trọng tâm của chương trình là cải thiện quy trình ra quyết định đầu tư nâng cấp các cơng trình TLNĐ. Ban phát triển thủy lợi địa phương, gồm 2 cấp xã và huyện, được thành lập nhằm: Tham mưu cho chính quyền trong xây dựng và thực hiện kế hoạch sản xuất; kế hoạch phát triển và quản lý sử dụng hệ thống cơng trình thủy lợi trên địa bàn phù hợp với thực tiễn; Tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia thực hiện kế hoạch sản xuất và phát triển thủy lợi; Quản lý quỹ đầu tư phát triển TLNĐ trên địa bàn thông qua việc lựa chọn các cơng trình cần đầu tư xây dựng cũng như ưu tiên củng cố tổ chức quản lý trên địa. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính khách quan, cơng bằng nhưng khơng dàn trải, việc lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên cơng trình được thực thiện trên cơ sở bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm dựa trên 5 chỉ tiêu đã được người dân và các thành viên Ban phát triển thủy lợi thống nhất, gồm: (1) Suất đầu tư; (2) Tỷ lệ đồng thuận; (3) Diện tích phục vụ; (4) Số địa phương hưởng lợi; (5) Lợi ích khác (như tiết kiệm điện bơm, công nạo vét,...). Sau khi các HTXNN họp dân để đề xuất các cơng trình cần đầu tư, Ban phát triển thủy lợi các xã đã tiến hành họp để rà sốt,đánh giá từ hơn 300 cơng trình để chọn ra 155 cơng trình với tổng kinh phí khoảng 80 tỷ đồng (cao gấp 1,6 lần kinh phí hiện có) để đề xuất lên cấp huyện. Sau khi tiếp nhận đề xuất, Ban huyện tổ chức họp và dựa trên nguồn kinh phí hiện có, hiệu quả đầu tư đã thống nhất sơ bộ lựa chọn 90 cơng trình có khả năng phát huy hiệu quả đầu tư cao nhất (giảm khoảng 42%). Kết quả đánh giá này tiếp tục được bàn bạc, thảo luận tại các xã với sự tham gia của đại diện các hộ sử dụng nước để từng bước hoàn thiện đề xuất và lựa chọn được danh mục cơng trình ưu tiên phù hợp với nguồn vốn, quy hoạch phát triển thủy lợi của địa phương, đảm bảo theo quy trình và các tiêu chí đã thống nhất (Nguyễn Xuân Thịnh, 2014).
b. Kinh nghiệm về đầu tư công cho phát triển hệ thống thủy lợi tại đồng bằng Sông Cửu Long
Về tổng thể, ĐBSCL được chia thành 2 vùng lớn: một nửa là vùng nước ngọt tiếp giáp với vùng nước mặn ven biển (không ngập lũ trực tiếp); một nửa cịn lại, mỗi năm đều có lũ về, dân thường gọi là mùa nước nổi do tác động trực tiếp từ nguồn lũ sông Mê Kơng. Q trình phát triển hệ thống thuỷ lợi ở 2 vùng, thơng qua các chương trình lớn đã góp phần tích cực đưa sản lượng lương thực tăng nhanh từ 4,7 triệu tấn năm 1976 lên 19,1 triệu tấn năm 2005. (Võ Văn Kiệt, 2007)
Về cơ bản, chủ trương phát triển thuỷ lợi đối với từng vùng là hợp lý, song cũng không tránh khỏi những sai sót cục bộ như các cống Chà Và, Thâu Râu ở nam Mang Thít, cống kênh Tuần Thống thốt lũ ra biển Tây, do khơng đủ khẩu độ nên không đáp ứng được mục tiêu ban đầu, đã được điều chỉnh, bổ sung qua vận hành thực tế. Ngay như chủ trương xây dựng cụm tuyến dân cư vượt lũ là rất đúng đắn bởi nó rút ra từ kinh nghiệm "sống chung với lũ" của người dân. Song trong chỉ đạo thực hiện, cũng cịn khơng ít sai sót và hạn chế như đầu tư chưa đồng bộ, CSHT khơng hồn chỉnh... Mặc dù vậy, nhờ có hệ thống cơng trình thuỷ lợi đa mục tiêu đã đánh thức được tiềm năng của hai "kho đất" lớn ở Tứ giác Long xuyên và Đồng Tháp Mười. Hệ thống đê bao - bờ bao cũng dần hình thành và phát triển từ sáng kiến của người dân, được các nhà khoa học minh chứng bằng luận cứ, tính tốn để Nhà nước có đủ cơ sở quan tâm, xem xét, đầu tư trên quy mơ lớn hơn, hiệu quả hơn. Chính từ những đê bao - bờ bao đã hình thành hệ thống giao thơng, nơi ở an tồn cho người dân vùng ngập lũ. Có thể khẳng định rằng, chính nhờ có hệ thống thuỷ lợi, nhất là đê bao - bờ bao mà cuộc sống của người dân vùng ĐBSCL ngày nay, được an toàn hơn, sản xuất chủ động (lúa, màu, cây ăn trái, thuỷ sản nước mặn, nước ngọt...), ngành nghề phát triển đa dạng, giao thông nơng thơn thơng thống hơn. Nói cách khác, hệ thống thuỷ lợi đã tạo ra nền tảng làm giàu cho vựa lúa hơm nay, góp phần đắc lực vào chương trình an ninh lương thực quốc gia và ổn định kinh tế - xã hội. Việc hình thành hệ thống thuỷ lợi trong đó có đê bao - bờ bao để bảo vệ dân sinh, thoát nước nhanh vào mùa lũ, trữ ngọt, bẫy ngọt, rửa phèn, kiểm soát mặn là một tất yếu của quy luật khách quan trước mắt cũng như lâu dài (Võ Văn Kiệt, 2007).