Phần 1 Mở đầu
2.2. Cơ sơ thực tiễn liên quan đến quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
2.2.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về sử dụng đất của các nước trên thế giới
2.2.1.1. Quản lý sử dụng đất ở Trung Quốc
Nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa đang thi hành chế độ công hữu xã hội
chủ nghĩa về đất đai, đó là chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể của
quần chúng lao động. Mọi đơn vị, cá nhân không được xâm chiếm, mua bán hoặc
chuyển nhượng phi pháp đất đai. Vì lợi ích công cộng, Nhà nước có thể tiến hành
trưng dụng theo pháp luật đối với đất đai thuộc sở hữu tập thể và thực hiện chế độ quản chế mục đích sử dụng đất (Trần Quốc Khánh, 2009).
Tiết kiệm đất, sử dụng đất đai hợp lý, bảo vệ thiết thực đất canh tác là quốc
sách cơ bản của Trung Quốc. Đất đai ở Trung Quốc được phân thành 03 loại: - Đất dụng cho nông nghiệp là đất trực tiếp sử dụng vào đất sản xuất nông nghiệp bao gồm đất canh tác, đất rừng, đồng cỏ, đất dùng cho công trình thuỷ lợi
và đất mặt nước nuôi trồng thuỷ sản.
- Đất xây dựng gồm đất xây dựng nhà ở đô thị và nông thôn, đất dùng cho
mục đích công cộng, đất dùng cho khu công nghiệp, công nghệ, khoáng sản và
đất dùng cho công trình quốc phòng.
- Đất chưa sử dụng là đất không thuộc hai loại đất trên.
Ở Trung Quốc hiện có 250 triệu hộ nông dân sử dụng trên 100 triệu ha đất canh tác, bình quân 0,4 ha/hộ gia đình. Vì vậy nhà nước có chế độ bảo hộ đặc biệt đất canh tác.
Nhà nước thực hiện chếđộ bồi thường đối với đất bị trưng dụng theo mục
đích sử dụng đất trưng dụng. Tiền bồi thường đối với đất canh tác bằng 6 đến 10
lần sản lượng bình quân hàng năm của 3 năm tiếp trước đó khi bị trưng dụng.
Tiêu chuẩn hỗ trợ ổn định cho mỗi nhân khẩu nông nghiệp bằng từ 4 đến 6 lần giá trị sản lượng bình quân của đất canh tác/đầu người thuộc đất bị trưng dụng, cao nhất không vượt quá 15 lần sản lượng bình quân của đất bị trưng dụng 3 năm trước đó. Đồng thời nghiêm cấm tuyệt đối việc xâm phạm, lạm dụng tiền đền bù
đất trưng dụng và các loại tiền khác liên quan đến đẩt bị trưng dụng để sử dụng vào mục đích khác (Trần Quốc Khánh, 2009).
Tổng diện tích của Trung Quốc là 960 triệu ha, trong đó tỉ lệđất canh tác là
13,8%, đất rừng 20,7%, đồng cỏ 27,55%, đất cho xây dựng 2,95%, đất có mặt
nước 3,8% và đất chưa được khai thác chiếm 31,3%. Diện tích tự nhiên bình
ha, chỉ bằng l/3 so với bình quân thế giới. Vì vậy, Nhà nước có chếđộ bảo hộđặc biệt đất canh tác (Tổng cục Quản lý Đất đai, 2012).
a. Quản lý tổng hợp nguồn tài nguyên đất:
Quản lý các hoạt động khảo sát, theo dõi và lập kế hoạch sử dụng nguồn tài
nguyên đất. Tăng cường công tác quản lý việc lập và thực hiện kế hoạch sử dụng
đất đối với diện tích đất lớn như kế hoạch sử dụng đất cho nông nghiệp, công nghiệp và nhà ở đô thị trên phạm vi toàn quốc. Tăng cường quản lý vĩ mô các
khu vực đất phát triển lân cận, thông qua định giá và đánh giá vĩ mô về tài
nguyên đất, sử dụng đất và các tác động của việc khai thác và sử dụng đất. Đất canh tác sẽđược phân loại. Việc chuyển từđất canh tác sang đất phi nông nghiệp sẽđược kiểm soát chặt chẽ (Tổng cục Quản lý Đất đai, 2012).
b. Quản lý đất chăn nuôi, trồng trọt:
Từnăm 1988, khi Chính phủ Trung Quốc ban hành Luật về Khai hoang đất,
163.300 ha đất hoang đã được cải tạo và tái sử dụng, 75% trong số đó được sử
dụng cho mục đích chăn nuôi trồng trọt hay các mục đích nông nghiệp khác. Từ năm 1989, việc bảo tồn các khu chăn nuôi, trồng trọt đã được hình thành ở Trung Quốc. Tính đến cuối năm 1996, có 21 tỉnh đã hoàn thành công việc trên với 65% diện tích đất chăn nuôi trồng trọt được bảo vệ hiệu quả. Tình trạng sử dụng đất
chăn nuôi, trồng trọt sai mục đích đã giảm một mức đáng kể. Năm 1996, lần đầu
tiên Tổng cục Quản lý Đất đai đã cử một nhóm thanh tra giám sát việc quản lý
đất đai và thiết lập hệ thống giám sát xã hội để tăng cường việc giám sát thực hiện luật đất đai. Nông dân được huy động thực hiện quản lý toàn diện đồi núi, sông hồ, đất trồng trọt chăn nuôi, rừng, đường xá trên khoảng 10 nghìn lưu vực sông nhỏ với nguồn đất bị xói mòn nghiêm trọng. Hệ thống xem xét và công nhận quyền sử dụng đất đối với tất cả các mục đích được thiết lập nên. Hệ thống quản lý này trong đó tập trung vào việc phân định quyền sở hữu, đăng ký và cấp giấy chứng nhận đã được thiết lập phục vụ sự phát triển, cải tạo đất và sở hữu đất
ở khu vực nông thôn. Có 25 khu vực kiểm soát đất xói mòn chính đã được thiết lập ở cấp quốc gia. Các dự án bảo tồn tài nguyên đất và nước được thực hiện ở 7
lưu vực sông lớn. Diện tích đất xói mòn đã kiểm soát được là 67 triệu ha. Diện
tích đất xói mòn được kiểm soát ở khu vực cao nguyên Loess Plateau khoảng 15
lượng phù sa của sông Hoàng Hà hơn 300 triệu tấn mỗi năm (Tổng cục Quản lý
Đất đai, 2012).
Chính phủ Trung Quốc áp dụng những phương pháp quản lý đất đai sử
dụng cho xây dựng nhằm tập trung vào phạm vi đất đai và giao đất cho các dự
án, những dự án xây dựng có thể sử dụng những diện tích không hiệu quả cho
mục đích nông nghiệp. Về quản lý tài nguyên đất đai, Trung Quốc phải đối mặt
với vấn đề thiết lập và cải thiện cơ chếtheo định hướng thị trường, chính sách và
quy định, việc hiện đại hoá đất đai cần thiết để hỗ trợ tạo nên ảnh hưởng cơ bản của cơ chế thị trường đến việc giao tài nguyên đất đai, đồng thời tăng cường sự
can thiệp của chính quyền để thực thi việc sử dụng đất hiệu quả cao, công bằng và bền vững. Có thể nói chính sách đất đai của Trung Quốc đổi mới rất thận trọng so với các nước XHCN khác trước đây. Kể từ khi thực hiện giao đất cho các hộ nông dân sử dụng, quyền quản lý đất vẫn thuộc về tổ chức tập thể, người nông dân không có quyền thừa kế, chuyển nhượng, không được dùng để thế
chấp. Tình trạng này tạo ra môi trường cho tham nhũng, phi dân chủ ở nông thôn, làm cho nông dân không thiết tha với sản xuất nông nghiệp dẫn đến làn sóng di
cư mạnh ra đô thị.
Trước tình hình đó, Văn kiện số1 ban hành hàng năm của Đảng Cộng sản
Trung Quốc về vấn đề nông thôn năm 2008 đã nhấn mạnh: Chính phủ phải đẩy nhanh việc thiết lập hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất. Khác với các nền kinh tế thị trường trên thế giới có biện pháp giới hạn quyền lực của nhà nước, Luật Trung Quốc còn cho phép Nhà nước toàn quyền huy động đất nông nghiệp vào các mục đích khác. Trung bình mỗi năm, Trung Quốc mất đi khoảng 200.000 ha
đất nông nghiệp chuyển sang xây dựng công nghiệp, đô thị. Ngân sách của chính
quyền địa phương trông cậy nhiều vào thuê đất và chuyển đất khỏi nông thôn.
Một khoản vốn khổng lồ được chính quyền các địa phương vay để đầu tư phát
triển nhờ thế chấp đất đai tại các “Ngân hàng đất đai”. Trong khi chính sách này cho phép Trung Quốc huy động một lượng vốn khổng lồ xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng nhanh chóng và hiện đại thì mối liên hệ giữa đất – tín dụng – đầu tư
kém hiệu quả đang tạo ra rủi ro lớn cho hệ thống tài chính và tạo ra tình trạng
tham nhũng nguy hiểm, mâu thuẫn do chiếm dụng đất đai nông nghiệp mà không
bồi hoàn hợp lý gây thiệt hại nghiêm trọng cho nông dân đang trở thành mâu thuẫn bức xúc nhất trong xã hội.
Việc quản lý và sử dụng đất đai ở Malaysia gắn liền với tính chất đặc thù của thể chế một nhà nước liên bang. Đất đai hầu hết nằm dưới sự kiểm soát của chính quyền Trung ương nhưng việc trao quyền sử dụng đất và khai thác sử dụng
đất chi tiết lại nằm trong phạm vi kiểm soát của chính quyền địa phương. Các
Bang trên bán đảo Malaysia phải tuân thủ Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn
1976 (Luật 172) và theo các điều khoản của Luật này thì các Uỷ ban quy hoạch
Bang được thành lập để giúp Chính quyền Bang về các công việc liên quan tới sử
dụng, bảo vệ và phát triển đất đai trong phạm vi của Bang. Các quyết định của Uỷ ban được tất cả các cơ quan quy hoạch thuộc Bang thực hiện. Sơ đồ quy hoạch phát triển theo Luật 172, sau khi được Uỷ ban phê duyệt, sẽ được đăng
báo và mọi công trình xây dựng phát triển đều phải tuân theo Sơ đồ quy hoạch
này. Sơ đồ quy hoạch được xây dựng công khai để lấy các ý kiến đóng góp của
các cơ quan, tổ chức, nhân dân trong quá trình hoàn chỉnh.
QHSDĐ là một công cụ rất quan trọng, kết hợp việc quy hoạch và quản lý nguồn tài nguyên đất thông qua việc sử dụng hợp lý, bảo vệ và phát triển đất theo
quy định của Luật 172. Cơ quan tư vấn và chịu trách nhiệm quản lý là Vụ Quy hoạch Đô thị và Nông thôn của Bộ Nhà cửa và Chính quyền địa phương.
Theo Kế hoạch Malaysia lần thứ 7 (1996-2000), đến cuối năm 1996, tất cả
các địa phương của Bán đảo Malaysia đã lập xong quy hoạch cho vùng lãnh thổ
của mình. Kết thúc Kế hoạch Malaysia lần thứ 7, mỗi địa phương của Malaysia sẽ có ít nhất là một sơ đồ quy hoạch riêng của địa phương mình.
Luật 172 được tăng cường và cập nhật năm 1995 (Luật A933), đặc biệt chú
trọng đến bảo vệ môi trường trước ảnh hưởng của sự phát triển. Các sửa đổi bổ
sung bao gồm việc bảo vệ và trồng mới cây xanh, bảo tồn cảnh quan, tạo ra các
môi trường không gian thoáng đãng và phải đệ trình các báo cáo đề xuất phát
triển trong tất cảcác đơn xin phép quy hoạch.
Theo Trần Phúc Thăng và Phạm Thị Thắng (2014), Malaysia bảo hộ quyền sử dụng đất và kiểm soát toàn bộ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phân
chia đất và những điều kiện đánh thuế đất theo mục đích sử dụng. Thuế đất ở
Malaysia được quy định cụ thể: thuế đánh vào bất động sản do chính quyền địa
phương thu; thuế đánh vào lãi của bất động sản và những thuế khác do chính
quyền bang thu; thuế hàng năm do chính quyền nhà nước thu và những khoản tiền lãi khi chuyển nhượng đất; chính quyền địa phương thu “thuế phát triển” vào
các phần đất có giá trị tăng lên nhờ kết quả của quy hoạch phát triển; thu thuế
phần lãi có được do những đầu tư trên đất tạo ra, tỷ lệ thu của loại thuế này là 5% - 50% lợi tức phụ thuộc vào thời gian từ khi mua đến khi bán đất. Trong quá
trình đô thị hóa, giá cảđất đai có thểtăng lên một cách bất thường, những người có tiền có thể thao túng thị trường đất, các văn bản pháp lý của nhà nước phải tập trung vào những vấn đề cốt yếu nhất như chống đầu cơ đất đai, tránh sự thiếu khách quan và gây thiệt thòi cho người dân có đất bị thu hồi, giải tỏa.
2.1.2.3. Tích tụ đất đai
Theo Tổng cục quản lý đất đai (2017): Ngày nay, trong quá trình phát triển kinh tế xã hội thì việc tích tụ đất nông nghiệp vẫn được duy trì ở các quốc gia.
Đó cũng là một trong những động lực giúp cho ngành nông nghiệp tại các quốc
gia phát triển. Một số chỉ tiêu và tỷ lệ đất nông nghiệp, tỷ lệ lao động nông nghiệp, việc sử dụng máy móc trong nông nghiệp và giá trị sản xuất nông nghiệp
ở một số quốc gia trên thế giới những năm gần đây như sau:
Bảng 2.1. Một số chỉ tiêu sản xuất nông nghiệp của các nước trên thế giới
Quốc Gia Tỷ lệđất nông nghiệp so với đất tự nhiên (%) Lao động nông nghiệp so với việc làm (%) Máy móc NN
(Lượng máy kéo /100Km2) Giá trị sản xuất nông nghiệp tăng bình quân (USD) Thời gian Tháng 2/2000 Tháng 11/2009 Tháng 2/2000 Tháng 11/2009 2000 2009 2000 2012 Trung Quốc 56 56 50 34,8 81,8 81,8 447 749 Pháp 54 53 4,1 2,9 780,8 784,0 50.751 Đức 49 48 2,5 1,6 838,3 838,3 20.770 32.087 Nhật Bản 13 13 4,7 3,8 4.532,1 4.532,1 23.813 42.943 Hàn Quốc 20 18 9,3 6,6 1.115,4 1.115,4 11.014 23.882 Hà Lan 58 56 2,6 2,5 1.631,9 1.301,5 42.717 60.409 Mỹ 45 45 2,5 1,6 258,8 271,2 38.641 49.817 Bulgari 49 47 10,7 6,8 98,4 172,3 9.300 16.101 Zambia 30 32 71,6 - - - 538 592 Nguồn: Tổng cục Quản lý đất đai (2017)
Chính sách khuyến khích tích tụđất nông nghiệp để tạo nên những vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung có quy mô lớn tại các nước Châu Á (với bình
quân đất nông nghiệp thấp) và một sốnước Âu Mỹ (có bình quân diện tích khá cao). Muốn cho nông nghiệp phát triển thì quy mô trang trại lớn, nên có xu
hướng tăng dần lên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: - Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa làm cho giá đất ngày một tăng cao, người nông dân không muốn chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Ở nhiều
nước, tâm lý giữđất vẫn phổ biến bất chấp nguồn thu nhập phi nông nghiệp được
đảm bảo. Chính vì vậy, vai trò của thị trường thuê đất cần được chú ý để đảm bảo người dân tiếp cận được với đất trong quá trình mở rộng sản xuất nông nghiệp. Hỗ trợ tài chính cần được đảm bảo.
- Vai trò của sự liên kết giữa các nông hộ nhỏởcác nước cũng là một bài học tham khảo cho Việt Nam. Các hộ quy mô nhỏ có thểủy thác cho các hộ quy mô lớn làm một phần hay toàn bộ quá trình sản xuất qua áp dụng cơ giới hóa.
- Vai trò của hoạt động phi nông nghiệp là không thể phủ nhận trong quá trình tích tụ, tập trung đất đai. Hoạt động này càng phát triển thì càng giải phóng
được nhiều lao động ra khỏi nông nghiệp và khu vực nông thôn. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa cần có sự liên kết chặt chẽ giữa khu vực công nghiệp và nông thôn, giữa thành thị và nông thôn.
- Mạnh dạn thay đổi chính sách, pháp luật nhằm khuyến khích việc chuyển
đổi ruộng đất, cho thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp để tập trung phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn.
- Tăng cường thu hút nguồn đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp, nhất là đối
với các nhà đầu tư nước ngoài; có chính sách ưu đãi, hỗ trợ cho các đối tượng
tham giao vào phát triển sản xuất nông nghiệp quy mô lớn. Đồng thời khuyến khích sử dụng nguồn lao động tại chỗ phục vụ cho việc sản xuất hàng hóa.