Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.3. Nội dung quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Nội dung quản lý vốn đầu tư được thực hiện tuần tự theo các bước, từ kế hoạch phân bổ vốn đầu tư, lựa chọn nhà thầu, thanh toán vốn đầu tư, quyết toán vốn đầu tư và kiểm tra giám sát vốn đầu tư XDCB.
2.1.3.1. Kế hoạch phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Kế hoạch hóa đầu tư đóng vai trò quan trọng trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB. Thực hiện tốt công tác này sẽ là cơ sở quan trọng để các ngành, địa phương chủ động đẩy mạnh đầu tư có định hướng, cân đối nguồn lực, tránh được hiện tượng đầu tư chồng chéo, thiếu đồng bộ, dàn trải, lãng phí nguồn lực của NSNN (Quốc hội, 2014).
a. Điều kiện phân bổ vốn đầu tư ngân sách nhà nước hàng năm
-Dự án đầu tư có trong danh mục và phạm vi tổng mức vốn kế hoạch đầu
tư công trung hạn được giao (Bộ Tài chính, 2016a).
-Các dự án có đủ thủ tục đầu tư theo quy định. Đối với các dự án khởi
công mới đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư đến ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch (Bộ Tài chính, 2016a).
-Đảm bảo đúng với nội dung kinh tế được giao về tổng mức đầu tư; cơ cấu
vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế (Bộ Tài chính, 2016a).
-Riêng đối với dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách trung ương hỗ trợ,
ngoài đảm bảo các điều kiện trên, còn phải đảm bảo đúng danh mục và mức vốn của từng dự án do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư giao (Bộ Tài chính, 2016a).
b. Nguyên tắc phân bổ vốn cho các dự án trong kế hoạch năm
-Việc phân bổ vốn đầu tư công trung hạn và hằng năm phải đảm bảo quản
lý tập trung để phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu, định hướng của Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 của địa phương, phù hợp với các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành, lĩnh vực đã được phê duyệt; đồng thời phải tuân thủ theo đúng các quy định của Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản pháp luật có liên quan (HĐND tỉnh Hòa Bình, 2016).
-Các dự án, công trình được bố trí vốn đầu tư công phải có đủ thủ tục đầu
quan; bố trí vốn tập trung, khắc phục tình trạng phân tán, dàn trải, bảo đảm hiệu quả đầu tư; phù hợp với khả năng cân đối vốn đầu tư nguồn ngân sách nhà nước và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác (HĐND tỉnh Hòa Bình, 2016).
-Trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 chỉ dự kiến
phân bổ chi tiết 90% tổng mức vốn dự kiến; còn lại dành dự phòng khoảng 10% để xử lý các vấn đề phát sinh (HĐND tỉnh Hòa Bình, 2016).
-Thứ tự ưu tiên bố trí vốn ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2016 - 2020
như sau:
+ Ưu tiên bố trí vốn cho các dự án đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa bố trí đủ vốn; dự án dự kiến hoàn thành trong kỳ kế hoạch; vốn đối ứng cho các dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; vốn đầu tư Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư;
+ Dự án chuyển tiếp thực hiện theo tiến độ được phê duyệt;
+ Dự án khởi công mới đáp ứng yêu cầu quy định tại khoản 5 Điều 54 của Luật Đầu tư công và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công.
- Vốn đầu tư từ thu tiền cấp quyền sử dụng đất: Bố trí cho công tác quy hoạch, đo đạc địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Số còn lại được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên sau: Bố trí vốn cho công tác giải phóng mặt bằng tạo quỹ đất sạch, đầu tư phát triển quỹ đất nuôi dưỡng nguồn thu, các công trình hạ tầng kỹ thuật - xã hội (HĐND tỉnh Hòa Bình, 2016).
- Đối với nguồn thu xổ số kiến thiết: Từ năm 2017, theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 nguồn thu này được tính trong dự toán thu cân đối ngân sách địa phương, sử dụng toàn bộ cho chi đầu tư phát triển, trong đó: Ưu tiên bố trí đầu tư lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế, Chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn mới, công trình ứng phó với biến đổi khí hậu và các công trình phúc lợi xã hội khác theo quy định của cấp có thẩm quyền (HĐND tỉnh Hòa Bình, 2016).
- Bảo đảm công khai, minh bạch trong việc phân bổ vốn đầu tư công, góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính và tăng cường công tác phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (HĐND tỉnh Hòa Bình, 2016).
2.1.3.2. Thẩm định dự án, thiết kế, bản vẽ thi công và dự toán công trình
Thẩm định dự án, thiết kế, bản vẽ thi công là một bước trong quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB, có ý nghĩa quyết định tới hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN, dự án đầu tư XDCB từ NSNN được thực hiện hay không là do bước thẩm định dự án, công tác thẩm định dự án phải đánh giá được sự cần thiết đầu tư, mục tiêu đầu tư, hiệu quả công tác đầu tư, việc lựa chọn công nghệ, kết cấu phù hợp với điều kiện về vốn, sự cần thiết, nhu cầu thực tế, an toàn, tiết kiệm, việc lập dự toán trên cơ sở định mức quy định của nhà nước phải được tính đúng, tính đủ (Bộ Xây dựng, 2016).
2.1.3.3. Lựa chọn nhà thầu (đấu thầu)
Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà thầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở đảm bảo cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế (Quốc hội, 2013). Đấu thầu có vai trò rất lớn trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB: nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư, hạn chế tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư; thúc đẩy phát triển kinh tế thông qua cạnh tranh bình đẳng và lành mạnh.. Ngoài ra, tiết kiệm qua đấu thầu góp phần không nhỏ vào việc tiết kiệm chi đầu tư công từ ngân sách, tái đầu tư các dự án mới, nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn đầu tư.
a. Các hình thức, phương thức lựa chọn nhà thầu (Quốc hội, 2013)
* Các hình thức lựa chọn nhà thầu
- Đấu thầu rộng rãi: Là hình thức lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tư trong đó không hạn chế số lượng nhà thầu, nhà đầu tư tham dự.
- Đấu thầu hạn chế: Được áp dụng trong trường hợp gói thầu có yêu cầu cao về kỹ thuật hoặc kỹ thuật có tính đặc thù mà chỉ có một số nhà thầu đáp ứng yêu cầu của gói thầu.
- Chỉ định thầu: Được áp dụng trong các trường hợp:
+ Gói thầu cần thực hiện để khắc phục ngay hoặc để xử lý kịp thời hậu quả gây ra do sự cố bất khả kháng; gói thầu cần thực hiện để bảo đảm bí mật nhà nước; gói thầu cần triển khai ngay để tránh gây nguy hại trực tiếp đến tính mạng, sức khỏe và tài sản của cộng đồng dân cư trên địa bàn hoặc để không ảnh hưởng
nghiêm trọng đến công trình liền kề; gói thầu mua thuốc, hóa chất, vật tư, thiết bị y tế để triển khai công tác phòng, chống dịch bệnh trong trường hợp cấp bách.
+ Gói thầu cấp bách cần triển khai nhằm mục tiêu bảo vệ chủ quyền quốc gia, biên giới quốc gia, hải đảo.
+ Gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa phải mua từ nhà thầu đã thực hiện trước đó do phải bảo đảm tính tương thích về công nghệ, bản quyền mà không thể mua được từ nhà thầu khác; gói thầu có tính chất nghiên cứu, thử nghiệm; mua bản quyền sở hữu trí tuệ.
+ Gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn lập báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế xây dựng được chỉ định cho tác giả của thiết kế kiến trúc công trình trúng tuyển hoặc được tuyển chọn khi tác giả có đủ điều kiện năng lực theo quy định; gói thầu thi công xây dựng tượng đài, phù điêu, tranh hoành tráng, tác phẩm nghệ thuật gắn với quyền tác giả từ khâu sáng tác đến thi công công trình.
+ Gói thầu di dời các công trình hạ tầng kỹ thuật do một đơn vị chuyên ngành trực tiếp quản lý để phục vụ công tác giải phóng mặt bằng; gói thầu rà phá bom, mìn, vật nổ để chuẩn bị mặt bằng thi công xây dựng công trình.
+ Gói thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công, gói thầu có giá gói thầu trong hạn mức được áp dụng chỉ định thầu theo quy định của Chính phủ phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ.
- Chào hàng cạnh tranh: Được áp dụng đối với gói thầu có giá trị trong hạn mức theo quy định của Chính phủ và thuộc một trong các trường hợp sau đây:
+ Gói thầu dịch vụ phi tư vấn thông dụng, đơn giản.
+ Gói thầu mua sắm hàng hóa thông dụng, sẵn có trên thị trường với đặc tính kỹ thuật được tiêu chuẩn hóa và tương đương nhau về chất lượng.
+ Gói thầu xây lắp công trình đơn giản đã có thiết kế bản vẽ thi công được phê duyệt.
-Mua sắm trực tiếp: Được áp dụng đối với gói thầu mua sắm hàng hóa
tương tự thuộc cùng một dự án, dự toán mua sắm hoặc thuộc dự án, dự toán mua sắm khác.
-Tự thực hiện: Được áp dụng đối với gói thầu thuộc dự án, dự toán mua
sắm trong trường hợp tổ chức trực tiếp quản lý, sử dụng gói thầu có năng lực kỹ thuật, tài chính và kinh nghiệm đáp ứng yêu cầu của gói thầu.
-Lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt: Trường hợp gói thầu, dự án xuất hiện các điều kiện đặc thù, riêng biệt mà không thể áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu trên thì người có thẩm quyền trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định phương án lựa chọn nhà thầu.
- Tham gia thực hiện của cộng đồng: Cộng đồng dân cư, tổ chức, tổ, nhóm thợ tại địa phương nơi có gói thầu được giao thực hiện toàn bộ hoặc một phần gói thầu đó trong các trường hợp sau đây:
+ Gói thầu thuộc chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình hỗ trợ xóa đói giảm nghèo cho các huyện, xã miền núi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.
+ Gói thầu quy mô nhỏ mà cộng đồng dân cư, tổ chức, tổ, nhóm thợ tại địa phương có thể đảm nhiệm.
* Các phương thức lựa chọn nhà thầu
-Phương thức một giai đoạn một túi hồ sơ: Được áp dụng trong các trường
hợp sau đây:
+ Đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế đối với gói thầu cung cấp dịch vụ phi tư vấn; gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp có quy mô nhỏ.
+ Chào hàng cạnh tranh đối với gói thầu cung cấp dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp.
+ Chỉ định thầu đối với gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp.
+ Mua sắm trực tiếp đối với gói thầu mua sắm hàng hóa.
-Phương thức một giai đoạn hai túi hồ sơ: Được áp dụng trong các trường
hợp sau đây: Đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế đối với gói thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp.
-Phương thức hai giai đoạn một túi hồ sơ: Được áp dụng trong các trường
hợp đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế đối với gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp có quy mô lớn, phức tạp.
-Phương thức hai giai đoạn hai túi hồ sơ: Được áp dụng trong các trường
hợp đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế đối với gói thầu mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp có kỹ thuật, công nghệ mới, phức tạp, có tính đặc thù.
b. Các nguyên tắc trong lựa chọn nhà thầu (Quốc hội, 2013)
-Nguyên tắc hiệu quả: Tính hiệu quả luôn được coi là mục tiêu hàng đầu
khi thực hiện đấu thầu. Công tác đấu thầu khi thực hiện phải đảm bảo hiệu quả cả về tài chính cũng như thời gian. Chi phí thực hiện đấu thầu không được quá cao, thời gian kéo dài sẽ ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện và hiệu quả của dự án.
-Nguyên tắc cạnh tranh với điều kiện ngang nhau: Mục đích của nguyên
tắc này là nhằm đưa ra các cơ hội ngang nhau cho tất cả các nhà thầu. Nội dung của nguyên tắc này là yêu cầu mọi gói thầu phải có sự tham gia của một số lượng nhà thầu nhất định có năng lực, đủ để đảm bảo sự cạnh tranh giữa các nhà thầu. Những điều kiện mà bên mời thầu đưa ra, những thông tin cung cấp cho các nhà thầu phải ngang bằng nhau, tạo sự bình đẳng về cơ hội mỗi nhà thầu. Không đưa ra các yêu cầu để hạn chế hay tạo điều kiện cho một hoặc một số nhà thầu nào đó. Không được phân biệt đối xử trong việc xem xét, đánh giá hồ sơ dự thầu giữa những người dự thầu hợp lệ.
-Nguyên tắc thông tin đầy đủ, công khai: Thông báo mời thầu phải được
đăng tải công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng đối với đấu thầu rộng rãi và công khai đối với các nhà thầu với đấu thầu hạn chế. Việc mở thầu cũng phải công khai, các nhà thầu đã than gia đấu thầu phải được mời tới dự. Những nội dung cơ bản của từng hồ sơ dự thầu phải được công bố công khai ngay khi mở thầu và được ghi vào biên bản mở thầu. Kết quả đấu thầu cũng phải được công bố công khai, bên dự thầu nào không trúng thầu cũng phải có văn bản giải thích rõ ràng.
-Nguyên tắc đánh giá khách quan, công bằng: Việc các hồ sơ dự thầu hợp
lệ đều phải được xem xét, đánh giá khách quan, công bằng với cùng một tiêu chuẩn như nhau và bởi một hội đồng xét thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm và tư cách. Những tiêu chí đánh giá hồ sơ, tiêu chuẩn xét thầu phải được công bố trước trong hồ sơ mời thầu và bên mời thầu không được tự ý thay đổi trong quá trình xét thầu. Việc bảo mật các thông tin liên quan đến đấu thầu cũng có thể giúp cho việc đánh giá hồ sơ dự thầu khách quan, công bằng hơn do không bị tác động của những luồng thông tin đó. Mọi lí do về việc hồ sơ dự thầu được chọn hay bị loại đều phải được chọn hay bị loại đều phải được giải thích rõ bằng văn bản cho các nhà thầu khi có yêu cầu.
nghiêm những quy định của Nhà nước và nội dung và trình tự đấu thầu, cũng như những cam kết được ghi nhận trong hợp đồng giao nhận thầu. Nếu ai sai phạm sẽ bị xử lí nghiêm minh theo đúng pháp luật.
2.1.3.4. Thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Nhà nước cấp vốn cho chủ đầu tư dự án, để chủ đầu tư thanh toán cho nhà thầu theo hợp đồng, hoặc thanh toán cho các công việc của dự án thực hiện không thông qua hợp đồng, bao gồm: Thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành (Bộ Tài chính, 2016a).
a. Thanh toán tạm ứng (Bộ Tài chính, 2016a).
Việc tạm ứng vốn của chủ đầu tư cho nhà thầu để thực hiện các công việc