Phần 2 Tổng quan tài liệu
2.2. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và thực trạng hoạt động văn phòng
2.2.2. Thực trạng hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai ở Việt Nam
2.2.2.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Luật đất đai năm 2003 quy định việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại Văn phòng ĐKQSD đất trong các trường hợp: (1) người đang sử dụng đất chưa được cấp GCN; (2) người sử dụng đất thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, nhận thừa kế, tặng cho, cho thuê lại quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; (3) người sử dụng đất đã có GCN được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép đổi tên, chuyển mục đích sử dụng đất, thay đổi đường ranh giới thửa đất; (4) người được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Toà án, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, quyết
định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành.
Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương có Văn phòng ĐKQSD đất là cơ quan dịch vụ công thực hiện chức năng quản lý hồ sơ địa chính gốc, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính, phục vụ người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ.
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai năm 2003 quy định: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Quyết định thành lập Văn phòng ĐKQSD đất thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và thành lập các chi nhánh của Văn phòng ĐKQSD đất tại các địa bàn cần thiết; UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh căn cứ vào nhu cầu đăng ký quyền sử dụng đất trên địa bàn quyết định thành lập Văn phòng ĐKQSD đất thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường.
Như vậy, pháp luật đất đai đã quy định rất rõ sự phân cấp trong việc thành lập cơ quan thực hiện việc cải cách các thủ tục hành chính về đất đai, giảm bớt những ách tắc trong quản lý nhà nước về đất đai. Các quy định chi tiết được thể hiện trong các văn bản sau:
- Thông tư liên tịch số 38/2004/TTLT/BTNMT-BNV ngày 31/12/2004 quy định chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của Văn phòng ĐKQSD đất và tổ chức phát triển quỹ đất. Trong đó quy định việc thành lập Văn phòng ĐKQSD đất khi chưa có đủ điều kiện về cơ sở vật chất, thiết bị, nhân lực; hoạt động của tổ chức Văn phòng ĐKQSD đất gắn liền với công tác cải cách hành chính.
- Thông tư số 30/2005/TTLT-BTC-BTNMT ngày 18 tháng 4 năm 2005 của liên Bộ Tài chính và Bộ TN&MT hướng dẫn việc luân chuyển hồ sơ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong việc luân chuyển hồ sơ về nghĩa vụ tài chính, nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách một bước thủ tục hành chính khi người sử dụng đất, thực hiện nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất và nhà (nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất lệ phí trước bạ và các khoản thu khác nếu có).
- Thông tư Liên tịch số 05/2005/TTLT-BTP-BTNMT ngày 16/6/2005 hướng dẫn việc đăng ký thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Thông tư quy định phạm vi điều chỉnh, các trường hợp đăng ký thế chấp, bảo lãnh tại VPĐKQSDĐ; Các quy định liên quan đến thẩm quyền, nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của VPĐKQSDĐ, quy trình thực hiện thủ tục đăng
ký thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của người sử dụng đất.
- Bộ Luật dân sự (2005) đã có quy định cụ thể liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất khi thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất tại Văn phňng ĐKQSD đất bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật.
- Thông tư Liên tịch số 03/2006/TTLT-BTP-BTNMT ngày 13 tháng 6 năm 2006 sửa đổi, bổ sung một số quy định của Thông tư liên tịch số 05/2005/TTLT-BTP-BTNMT hướng dẫn việc đăng ký thế chấp, bảo lãnh.
- Thông tư Liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 15 tháng 3 năm 2010 Hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế và cơ chế tài chính của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất.
- Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 5 năm 2014 Quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sử hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 5 năm 2014 Quy định về hồ sơ địa chính.
- Thông tư số 25/2014/TT-BTNMT ngày 19 tháng 5 năm 2014 Quy định về bản đồ địa chính.
- Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 Quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất.
- Thông tư Liên tịch số 15/2015/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 4 tháng 4 năm 2015 Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, biên chế và cơ chế hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.
- Luật Đất đai số 45/2013/QH13 được Quốc hội khóa 13 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013.
- Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.
Về tổng thể việc Nhà nước ban hành các quy định liên quan đến Văn phòng đăng ký đất đai trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành tuy không nhiều nhưng được xem là tương đối đầy đủ. Đây là căn cứ pháp lý ban đầu để thành lập và hoàn thiện hệ thống Văn phòng Đăng ký đất đai vào hoạt động.
Từ các nội dung trên cho thấy việc hoàn thiện cơ chế, chính sách đưa Văn phòng Đăng ký đất đai đi vào hoạt động hiệu quả là nhiệm vụ cấp thiết nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý, sử dụng đất phục vụ phát triển kinh tế đất nước thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế.
2.2.2.2. Quá trình thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Thực hiện Thông tư Liên tịch số 38/2004/TTLT-BTNMT-BNV ngày 31 tháng 12 năm 2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất và Tổ chức phát triển quỹ đất. Năm 2006 đã có 64/64 tỉnh, thành trong cả nước thành lập được Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.
Căn cứ Thông tư Liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế và cơ chế tài chính của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cơ bản ổn định và đi vào nề nếp, đã đáp ứng được nhu cầu của các tổ chức sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai.
Bảng 2.1. Tình hình thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất (Văn phòng ĐKĐĐ) các cấp
Chia theo vùng Sở TN&MT
Văn phòng ĐKQSD đất (Văn phòng ĐKĐĐ) tỉnh VPĐKQSD đất (chi nhánh VPĐKĐĐ) huyện 2006 2015 2006 2015 2006 2015 Cả nước 64 63 48 63 119 563
Miền núi phía Bắc 15 15 8 15 1 94
Đồng Bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 117 Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 53 Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 70 Tây Nguyên 5 5 5 5 6 53 Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 54 Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 122
Đề án thí điểm kiện toàn hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 447/QĐ-TTg ngày 17 tháng 4 năm 2012, có 4 tỉnh, thành phố thực hiện thí điểm gồm: Tỉnh Hà Nam, Thành phố Hải Phòng, Thành phố Đà Nẵng, Tỉnh Đồng Nai.
Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ về việc kiện toàn ngay hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai (một cấp) theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ, ngày 4/4/2015 Liên Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính ban hành Thông tư liên tịch số 15/2015/TTLB-BTNMT-BNV-BTC hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường. Đến hết tháng 12/2015 đã có 51/63 tỉnh, thành phố kiện toàn xong hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai và đã đi vào hoạt động, còn 12 tỉnh, thành chưa kiện toàn xong hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai mới lập xong đề án và đang trình duyệt (trong đó có tỉnh Hải Dương).
2.2.2.3. Cơ cấu tổ chức của Văn phòng đăng ký QSD đất trên toàn quốc
Theo báo cáo của các địa phương, các Văn phòng ĐKQSD đất cấp tỉnh đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là từ 3 đến 4 phòng chuyên môn. Số lượng cán bộ của Văn phòng ĐKQSD đất cấp tỉnh hiện còn hạn chế, tổng số cán bộ của 63 Văn phòng ĐKQSD đất cấp tỉnh tính đến tháng 6 năm 2015 là 1.894 người, trung bình mỗi Văn phòng cấp tỉnh có 30 người, cụ thể:
Bảng 2.2. Nguồn nhân lực của Văn phòng ĐKQSD đất của cả nước
Chia theo vùng VPĐKQSD cấp tỉnh VPĐKQSD cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Cả nước 1.894 919 975 6.198 2.615 3.583
Miền núi phía Bắc 252 147 105 384 254 128
Đồng Bằng Bắc Bộ 326 155 171 649 297 352 Bắc Trung Bộ 181 77 104 396 233 165 Nam Trung Bộ 180 77 103 809 375 434 Tây Nguyên 78 43 35 529 160 368 Đông Nam Bộ 293 139 154 1459 549 911 Tây Nam Bộ 584 281 303 1972 747 1225
Trong tổng số lao động hiện có của Văn phòng ĐKQSD đất cấp tỉnh có 919 người trong biên chế Nhà nước (chiếm 48,52%) và có 975 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,48%).
Tổng số lao động của 563 Văn phòng ĐKQSD đất cấp huyện, có 6.918 người, trung bình mỗi Văn phòng ĐKQSD đất có 11 người. Trong tổng số lao động hiện có của Văn phòng ĐKQSD đất cấp huyện có 2.615 người trong biên chế Nhà nước (chiếm 42,19%) và có 3.583 người hợp đồng dài hạn (chiếm 57,81%).
2.2.2.4. Tình hình hoạt động của hệ thống Văn phòng ĐKQSD đất
Hệ thống Văn phòng ĐKQSD đất các cấp tỉnh, huyện trên toàn quốc mặc dù còn rất nhiều khó khăn về điều kiện làm việc, về kinh nghiệm công tác nhưng hoạt động đã đạt một số kết quả sau:
- Kết quả cấp Giấy chứng nhận trên phạm vi cả nước:
+ Đất sản xuất nông nghiệp: Đã cấp được 16.174.4 giấy, với diện tích 8.320.851 ha (đạt 85,2% diện tích cần cấp giấy); trong đó, có 29 tỉnh đạt trên 90%, 11 tỉnh đạt từ 80% đến 90%, 4 tỉnh đạt từ 70% đến dưới 80%; 17 tỉnh đạt từ 50 đến 70%; 02 tỉnh còn lại đạt dưới 50% (Lai Châu 22,7%; Yên Bái 35,7%);
+ Đất lâm nghiệp: Đã cấp 2.688.668 giấy với diện tích 10.465.481 ha (đạt 86,2 % diện tích cần cấp giấy); trong đó, có 21 tỉnh đạt trên 90%, 6 tỉnh đạt từ 80% đến 90%, 12 tỉnh đạt từ 70% đến dưới 80%; 4 tỉnh đạt từ 50 đến dưới 70%; 20 tỉnh còn lại đạt dưới 50%;
+ Đất nuôi trồng thuỷ sản: Đã cấp 1.067.748 giấy với diện tích 578.945 ha (đạt 83,8 % diện tích cần cấp giấy);
+ Đất ở nông thôn: Cấp 11.671.924 giấy với diện tích 460.618 ha (đạt 83,8 % diện tích cần cấp giấy); trong đó, có 21 tỉnh đạt trên 90%, 16 tỉnh đạt từ 80% đến 90%, 05 tỉnh đạt từ 70% đến dưới 80%; 15 tỉnh đạt từ 50 đến dưới 70%; 6 tỉnh còn lại đạt dưới 50%;
+ Đất ở đô thị: Cấp 3.683.411 giấy với diện tích 84.218 ha (đạt 64,3 % diện tích cần cấp giấy); trong đó, có 15 tỉnh đạt trên 90%, 10 tỉnh đạt từ 80% đến 90%, 12 tỉnh đạt từ 70% đến dưới 80%; 13 tỉnh đạt từ 50 đến dưới 70%; 13 tỉnh còn lại đạt dưới 50%;
+ Đất chuyên dùng: Cấp 149.845 giấy với diện tích 466.552 ha (đạt 60,5 % diện tích cần cấp giấy); trong đó, có 10 tỉnh đạt trên 90%, 05 tỉnh đạt từ 80%
đến 90%, 9 tỉnh đạt từ 70% đến dưới 80%; 14 tỉnh đạt từ 50 đến dưới 70%; 25 tỉnh còn lại đạt dưới 50%;
+ Đất cơ sở tôn giáo: Cấp 18.869 giấy với diện tích 11.292 ha (đạt 82,2 % diện tích cần cấp giấy).
- Tình hình lập hồ sơ địa chính:
Theo báo cáo của các địa phương, việc lập sổ sách địa chính từ năm 2010 trở lại đây đã được các địa phương quan tâm chú trọng thực hiện cho tất cả các trường hợp cấp Giấy chứng nhận; tuy nhiên so với yêu cầu, kết quả lập sổ sách địa chính của các địa phương trong cả nước chưa đầy đủ:
+ Lập sổ mục kê đất: hiện có 8.426 xã đã lập sổ mục kê (đạt 77,8% số xã); trong đó có 64,2% số xã có sổ theo mẫu cũ trước Thông tư số 29/2004/TT-BTNMT và 20,7% số xã có sổ theo Thông tư số 24/2014/TT- BTNMT. Tuy nhiên sổ mục kê lưu tại cấp huyện chỉ có 7.728 xã (đạt 71,3% số xã, ít hơn cấp xã là 698 xã), sổ mục kê lưu ở cấp tỉnh chỉ có 6.227 xã (đạt 57,5% số xã, ít hơn so với cấp xã là 2199 xã);
+ Lập sổ Địa chính: Hiện có 8.244 xã đã lập sổ địa chính (đạt 76,2% số xã). Tuy nhiên số lượng sổ địa chính lưu tại cấp huyện chỉ có 8.024 xã (đạt 74,1% số xã, ít hơn 220 xã so với lưu ở cấp xã); sổ địa chính lưu tại cấp tỉnh chỉ có 6.031 xã (đạt 52,7% số xã, ít hơn 2.213 xã so với lưu tại cấp xã).
Nhìn chung việc lập hồ sơ địa chính ở các địa phương còn nhiều hạn chế, nhất là ở các tỉnh khó khăn được Trung ương hỗ trợ ngân sách: chưa sao đủ 3 bộ để sử dụng ở 3 cấp theo quy định, trong đó phần nhiều chỉ lập một bộ và thường chỉ được sử dụng ở cấp xã hoặc được lập 2 bộ và sử dụng ở các cấp xã, huyện (Thái nguyên, Hải Dương); nhiều xã thuộc các tỉnh miền núi không còn hồ sơ địa chính do thất lạc hoặc do không được bàn giao khi thay đổi cán bộ địa chính (các tỉnh Quảng Ninh, Lai Châu, Hà Giang,...). Một số địa phương trong một thời gian dài thực hiện cấp Giấy chứng nhận đã không lập sổ địa chính và việc sổ địa chính mới chỉ được thực hiện trong những năm gần đây nên còn thiếu thông tin về những trường hợp cấp giấy trước đây.
- Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính ở nhiều địa phương chưa được quan tâm, coi trọng, hồ sơ được quản lý phân tán ở nhiều đơn vị khác nhau (phòng Quản lý đất đai, phòng Kế hoạch - Giao đất, Trung tâm thông tin TN&MT....) chưa được tập hợp, quản lý thống nhất về một đầu mối là Văn phòng ĐKQSD đất theo quy định của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
- Tình hình triển khai xây dựng CSDL địa chính ở các địa phương: Thời gian qua, việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính đã được triển khai thực hiện ở hầu hết các tỉnh; trong đó có nhiều tỉnh triển khai mạnh, thực hiện được nhiều xã (Bắc Ninh, Đồng Nai, Long An, TP Hồ Chí Minh, Nghệ An...); các tỉnh còn lại thực hiện chưa nhiều do còn hạn chế về năng lực, công nghệ, nhất là chưa có phần mềm hoàn chỉnh. Việc áp dụng phần mềm ở các địa phương hiện nay không thống nhất, mỗi tỉnh sử dụng một phần mềm khác nhau, thậm chí một số tỉnh còn có sự khác nhau về phần mềm giữa cấp tỉnh với cấp huyện và giữa các huyện trong tỉnh. Các địa phương đã triển khai xây dựng cơ sở dữ liệu