QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở VÀ TÀI SẢN KHÁC GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI VIỆT NAM VÀ TỈNH HƯNG YÊN
2.3.1. Các quy định về đăng ký biện pháp bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất tại Việt Nam
2.3.1.1. Giai đoạn trước khi Bộ luật Dân sự 1995 có hiệu lực
Ở nước ta thời kỳ này không có pháp luật về đăng ký biện pháp bảo đảm. Sau đó, việc ban hành Pháp lệnh hợp đồng kinh tế năm 1989, Pháp lệnh hợp đồng dân sự năm 1991, lần đầu tiên các biện pháp bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ phát sinh từ hợp đồng kinh tế (thế chấp tài sản, cầm cố, bảo lãnh tài sản) và các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ phát sinh từ hợp đồng dân sự (thế chấp tài sản, cầm cố tài sản, bảo lãnh, đặt cọc) đã được luật hoá trong văn bản của Nhà nước. Tuy nhiên, trong thời kỳ đầu thực hiện chuyển đổi nền kinh tế này, biện pháp bảo đảm mới được tiếp cận dưới góc độ là biện pháp bảo đảm thi hành nghĩa vụ trong quan hệ hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế chứ chưa phải là đối tượng của hoạt động đăng ký với ý nghĩa công khai hoá các quyền tồn tại từ trước đối với tài sản bảo đảm nhằm hạn chế và loại trừ rủi ro pháp lý cho các giao dịch được thiết lập sau liên quan đến tài sản đó (Nguyễn Thị Mai, 2002).
Trong thời kỳ này, các hợp đồng kinh tế được ký kết chủ yếu giữa các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, do vậy, mục đích thiết lập hợp đồng nói chung và những hợp đồng có điều khoản bảo đảm thi hành nghĩa vụ nói riêng trong nhiều trường hợp không xuất phát từ nhu cầu và lợi ích thực sự của các bên mà chủ yếu thực hiện theo “chỉ tiêu”, “pháp lệnh” của Nhà nước. Chính vì vậy đã có sự ảnh hưởng mang tính chi phối đến cách tiếp cận của pháp luật về biện pháp bảo đảm.
Thời kì này, hai văn bản Pháp lệnh hợp đồng dân sự và Pháp lệnh hợp đồng kinh tế quy phạm pháp luật đều được xem là “xương sống”, phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và điều tiết sự vận hành của các quan hệ thị trường, đều quy định về biện pháp thi hành nghĩa vụ. Tuy nhiên, giữa hai Pháp lệnh và các văn bản hướng dẫn thi hành về vấn đề này lại có nhiều nét khác biệt. Điều này thể hiện ở chỗ:
1)Về loại hình giao dịch bảo đảm: Theo quy định của Pháp lệnh hợp đồng kinh tế, các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong hợp đồng kinh tế bao gồm: thế chấp, cầm cố, bảo lãnh; trong khi đó, theo quy định của Pháp lệnh hợp đồng dân sự, ngoài thế chấp, cầm cố, bảo lãnh ra, đặt cọc cũng được xem là biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự (Vũ Thị Hồng Yến, 2009).
2)Về nội dung và bản chất của biện pháp bảo lãnh. Tại Điều 2 Nghị định số 17/HĐBT, bảo lãnh được định nghĩa là “sự bảo đảm bằng tài sản thuộc quyền sở hữu của người nhận bảo lãnh để chịu trách nhiệm tài sản thay cho người được bảo lãnh khi người này vi phạm hợp đồng kinh tế đã ký kết”. Trong khi đó, theo quy định của Pháp lệnh hợp đồng dân sự, bảo lãnh lại được hiểu “là việc cá nhân hoặc pháp nhân, gọi chung là người bảo lãnh, cam kết chịu trách nhiệm thay cho người được bảo lãnh, nếu đến hạn mà người được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện hợp đồng không đúng thoả thuận. Người bảo lãnh chỉ có thể bảo lãnh bằng tài sản hoặc bằng việc thực hiện một việc” (Điều 40). Như vậy, bảo lãnh trong Pháp lệnh hợp đồng dân sự có thể là bảo lãnh bằng tài sản (mang tính chất đối vật) hoặc bằng hành vi cụ thể (mang tính chất đối nhân).
3)Về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ bảo đảm thực hiện nghĩa vụ. Trên nền tư duy quan hệ pháp luật giữa các đơn vị kinh tế thuộc sở hữu nhà nước mà đại diện chủ yếu là các doanh nghiệp nhà nước là quan hệ mang tính chất “công”, chịu sự quản lý và điều hành trực tiếp của chủ sở hữu là Nhà nước thông qua các “chỉ tiêu”, “pháp lệnh”, còn quan hệ pháp luật dân sự là các
quan hệ mang tính chất “tư” nên quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong hợp đồng dân sự có phần “mềm dẻo” và “linh hoạt” hơn so với quy định về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong hợp đồng kinh tế.
Pháp luật vào thời kỳ này, biện pháp bảo đảm là đã bước đầu có những quy định mang tính khuyến nghị bên có quyền cần tìm hiểu thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản bảo đảm. Tuy nhiên, cũng mới chỉ dừng lại ở mức độ đưa ra quy định mang tính cảnh báo bên có quyền mà chưa luật hoá cơ chế công khai thông tin để bên bên có quyền biết được thông tin về tài sản bảo đảm. Pháp lệnh hợp đồng kinh tế và Pháp lệnh hợp đồng dân sự về các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ còn ở phạm vi hẹp, mang tính sơ khai, một số quy định còn chưa phù hợp với sự phát triển của thị trường tín dụng hiện đại. Song, Pháp lệnh hợp đồng kinh tế và Pháp lệnh hợp đồng dân sự đã đặt nền móng quan trọng cho việc hình thành và phát triển của pháp luật về biện pháp bảo đảm tại Việt Nam, tạo tiền đề cần thiết cho sự ra đời của pháp luật về đăng ký biện pháp bảo đảm.
2.3.1.2. Giai đoạn Bộ luật Dân sự năm 1995 có hiệu lực
Với sự ra đời của Bộ luật Dân sự năm 1995, thay vì quy định thống nhất về biện pháp bảo đảm, pháp luật thời kỳ này lại phân chia các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ theo từng lĩnh vực áp dụng, đó là bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong lĩnh vực dân sự, bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong lĩnh vực kinh tế, bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong lĩnh vực tín dụng ngân hàng. Điểm nhấn đáng kể của pháp luật thời kỳ này là lần đầu tiên, thuật ngữ về biện pháp bảo đảm được quy phạm hoá trong một văn bản pháp quy của Nhà nước, đó chính là Nghị định số 165/1999/NĐ-CP ngày 19/11/1999 của Chính phủ về biện pháp bảo đảm. Theo quy định của Nghị định này, biện pháp bảo đảm được hiểu “là hợp đồng cầm cố, thế chấp, bảo lãnh bằng tài sản theo đó bên bảo đảm cam kết với bên nhận bảo đảm về việc dùng tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự” (khoản 1 Điều 2). Từ đó thấy được lối tư duy pháp luật mới về biện pháp bảo đảm, đó chính là một loại hình giao dịch dân sự, có danh vị độc lập là hợp đồng về biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự chứ không phải thuần tuý là thoả thuận về biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế như quan niệm của pháp luật thời kỳ trước đó. Với định nghĩa này, Nghị định số 165/1999/NĐ-CP đã cho thấy tư duy pháp luật mới về giao dịch bảo đảm.
Tuy nhiên, dấu ấn mang tính đột phá của pháp luật thời kỳ này đó chính việc ban hành Nghị định số 08/2000/NĐ-CP ngày 10/3/2000 về đăng ký biện pháp bảo đảm. Với việc ban hành nghị định này, biện pháp bảo đảm được coi là đối tượng của hoạt động đăng ký với ý nghĩa công bố công khai lịch sử tồn tại của các quyền (giao dịch) cũng như chủ thể quyền (giao dịch) đối với tài sản bảo đảm. Thực tiễn đã minh chứng rằng, Nghị định số 08/2000/NĐ-CP đã ngày càng cho thấy vai trò quan trọng trong việc mở rộng cơ hội tiếp cận tín dụng cho nền kinh tế nước ta. Xét dưới phương diện “điểm yếu” lợi ích của bên thứ ba, trong nhiều trường hợp bên thứ ba có thể bị lừa đảo nếu không có cơ chế minh bạch hoá thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản bảo đảm. Thực tế nêu trên phản ánh nhu cầu thiết lập cơ chế công khai hoá thông tin về tài sản bảo đảm và xác định thứ tự ưu tiên thanh toán theo thứ tự thời gian công khai hoá; bên cạnh việc thừa nhận và bảo hộ việc dùng một tài sản để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ và cơ chế cho vay trên cơ sở bên vay vẫn nắm giữ và kiểm soát tài sản bảo đảm.
Cho đến nay, mặc dù vẫn còn một số điểm hạn chế, bất cập đang được nghiên cứu, sửa đổi, nhưng theo đánh giá chung, với sự ra đời của Nghị định số 08/2000/NĐ-CP đã cho thấy một bước tiến dài của pháp luật nước ta trong lĩnh vực đăng ký biện pháp bảo đảm. Thông qua việc thiết lập cơ chế đăng ký, Nghị định số 08/2000/NĐ-CP đã góp phần bảo vệ chủ thể quyền đã được công khai hoá, đồng thời loại bỏ được những rủi ro pháp lý cho các giao dịch được thiết lập sau từ đó tạo lập, duy trì và đảm bảo một “trật tự lợi ích” chung trong đời sống kinh tế - dân sự.
2.3.1.3. Giai đoạn Bộ luật Dân sự năm 2005 có hiệu lực
Bộ luật Dân sự năm 2005 đã đưa ra khái niệm bao quát hơn về biện pháp bảo đảm, song chỉ liệt kê những biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự. Theo khoản 1 Điều 323 Bộ luật Dân sự năm 2005 thì “Giao dịch bảo đảm là giao dịch dân sự do các bên thoả thuận hoặc pháp luật quy định về việc thực hiện giao dịch bảo đảm quy định tại khoản 1 Điều 318 của Bộ luật này”; bao gồm: cầm cố tài sản, thế chấp tài sản, đặt cọc, ký cược, ký quỹ, bảo lãnh, tín chấp. Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch của các quan hệ về biện pháp bảo đảm; Điều 323, Điều 325 quy định các giao dịch bảo đảm được đăng ký theo quy định của pháp luật về đăng ký biện pháp bảo đảm và xác định thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý tài sản bảo đảm theo thứ tự đăng ký giao dịch bảo đảm. Tuy nhiên, giao dịch bảo đảm trong Bộ luật Dân sự 2005 đã bộc lộ một số điểm hạn
chế trong môi trường tín dụng hiện đại. Bởi lẽ, công khai hoá những thông tin về các giao dịch bảo đảm truyền thống như cầm cố, thế chấp, đặt cọc, ký cược, ký quỹ vẫn còn là chưa đủ để loại trừ rủi ro đối với nhà đầu tư; vẫn còn những người có quyền đối với tài sản phát sinh trên cơ sở giao dịch hoặc theo quy định của pháp luật cần phải được công khai hoá nhằm đảm bảo tính minh bạch về tình trạng pháp lý của tài sản như cầm giữ tài sản, thuê mua tài chính, gửi bán thương mại,…Bộ luật Dân sự năm 2005 vô hình chung đã thu hẹp phạm vi đăng ký và yêu cầu cung cấp thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản bảo đảm.
Cùng với đó là sự thiếu nhất quán của Bộ luật Dân sự 2005 về bảo lãnh đã gây ra vướng mắc trong việc xác định thứ tự ưu tiên thanh toán khi xử lý tài sản bảo đảm giữa biện pháp bảo đảm bằng tài sản (ví dụ như cầm cố, thế chấp) với bảo lãnh. Theo quy định của Điều 361 Bộ luật Dân sự năm 2005: “Bảo lãnh là việc người thứ ba (sau đây gọi là bên bảo lãnh) cam kết với bên có quyền (sau đây gọi là bên nhận bảo lãnh) sẽ thực hiện nghĩa vụ thay cho bên có nghĩa vụ (sau đây gọi là bên được bảo lãnh), nếu khi đến thời hạn mà bên được bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ. Các bên cũng có thể thoả thuận về việc bên bảo lãnh chỉ phải thực hiện nghĩa vụ khi bên được bảo lãnh không có khả năng thực hiện nghĩa vụ của mình”. Tuy nhiên, tại Điều 369 Bộ luật Dân sự năm 2005 lại quy định: “Trong trường hợp đã đến hạn thực hiện nghĩa vụ thay cho bên được bảo lãnh, mà bên bảo lãnh không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ thì bên bảo lãnh phải đưa tài sản thuộc sở hữu của mình để thanh toán cho bên nhận bảo lãnh”.
Theo quy định khoản 2 Điều 325 Bộ luật Dân sự năm 2005, “Trong trường hợp một tài sản được dùng để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ dân sự mà có biện pháp bảo đảm có đăng ký, có biện pháp bảo đảm không đăng ký thì biện pháp bảo đảm có đăng ký được ưu tiên thanh toán”. Tuy nhiên, bảo lãnh theo quy định của pháp luật hiện hành lại không thuộc diện đăng ký biện pháp bảo đảm. Nghị định số 83/2010/NĐ-CP ngày 23/7/2010 của Chính phủ về đăng ký biện pháp bảo đảm ra đời đã đánh dấu sự thành công bước đầu trong việc nhất thể hoá pháp luật về đăng ký biện pháp bảo đảm của nước ta, góp phần tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp trong việc tìm hiểu và áp dụng pháp luật. Với những quy định mới tạo sự chuyển biến tích cực trong hoạt động đăng ký giao dịch bảo đảm, đồng thời thể hiện một cách rõ nét vai trò của đăng ký giao dịch bảo đảm, tác động trực tiếp tới các bên tham gia giao dịch cũng như các bên có
quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và tác động tới nền kinh tế xã hội một cách đáng kể. Việc đăng ký biện pháp bảo đảm là điều kiện để biện pháp bảo đảm có hiệu lực trong những trường hợp pháp luật quy định. Tức là việc thế chấp quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có hiệu lực từ thời điểm đăng ký. Đăng ký biện pháp bảo đảm có giá trị pháp lý đối kháng với người thứ ba kể từ thời điểm đăng ký. Đăng ký biện pháp bảo đảm là căn cứ để xác định thứ tự ưu tiên thanh toán trong trường hợp dùng một tài sản để bảo đảm thực hiện nhiều nghĩa vụ.
Khi biện pháp bảo đảm được đăng ký chính xác, thuận lợi với chi phí đăng ký hợp lý thì chi phí giao dịch (gồm chi phí về thời gian, công sức, tiền của...) trong xã hội sẽ ở mức thấp thì tính cạnh tranh của nền kinh tế sẽ tăng cao, hạn chế được những tranh chấp phát sinh trong cuộc sống do các tổ chức, cá nhân, dễ dàng tiếp cận với thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản bảo đảm trước khi ký kết, thực hiện các giao dịch có liên quan đến tài sản đó. Hơn nữa, Nhà nước sẽ có được những thông tin cần thiết phục vụ cho quá trình hoạch định các chính sách mang tính vĩ mô, đặc biệt liên quan trực tiếp đến chính sách bảo đảm an toàn tín dụng. Hệ thống đăng ký biện pháp bảo đảm được vận hành hiệu quả sẽ khuyến khích hoạt động cho vay phục vụ nhu cầu vốn trong xã hội, nhờ đó nguồn vốn trong xã hội sẽ được luân chuyển liên tục, khắc phục tình trạng khan hiếm vốn và sự mất cân đối về nhu cầu vốn giữa các thành phần kinh tế.
2.3.1.4. Giai đoạn từ khi Bộ luật Dân sự năm 2015 có hiệu lực cho đến nay
Trên cơ sở kế thừa Bộ luật Dân sự năm 2005, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã có những quy định tăng cường quyền tự do, tự nguyện cam kết, thoả thuận, tự chịu trách nhiệm của các bên trong các giao dịch dân sự nói chung cũng như các bên tham gia biện pháp bảo đảm nói riêng. Đồng thời, một lần nữa khẳng định nguyên tắc tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện các cam kết, thỏa thuận dân sự. Theo quy định của khoản 2 Điều 3 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì: “Mọi cam kết, thỏa thuận không vi phạm điều cấm của luật, không trái đạo đức xã hội có hiệu lực thực hiện đối với các bên và phải được chủ thể khác tôn trọng” (Quốc hội, 2015).
Bên cạnh đó, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng đã đơn giản hóa thủ tục giao