TT Các nội dung khảo sát
Hoàn toàn không đồng ý Không Đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Hoàn toàn đồng ý 1 Công tác lập kế hoạch có chất lượng chưa cao
5 7 10 Tỷ lệ 22,72 31,82 45,45 2 Công tác lựa chọn nhà thầu chưa thực sự là đơn vị có năng lực tốt 6 8 8 Tỷ lệ 27,27 36,36 36,36 3 Bố trí vốn đối ứng chậm 2 8 12 Tỷ lệ 9,09 36,36 54,54 4
Năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện dự án còn hạn chế 5 10 7 Tỷ lệ 22,72 45,45 31,82 5 Quy trình thẩm định và phê duyệt dự toán phức tạp và thời hạn phê duyệt chưa phù hợp 2 5 15 Tỷ lệ 9,09 22,72 68,18
- Thứ tư, do năng lực của đơn vị tư vấn.
Sự hạn chế về năng lực của các đơn vị tư vấn ảnh hưởng tới tính chuẩn xác trong phân tích, lựa chọn công nghệ, thiết bị kỹ thuật của dự án, nếu không phù hợp phải thay đổi sẽ gây tốn kém về chi phí cũng như thời gian. Bên cạnh đó, sự thiếu thống nhất giữa cơ quan tư vấn của Bộ NN&PTNT với UBND tỉnh Thanh Hóa trong chuyên môn mà quá trình xem xét thống nhất phải thực hiện nhiều lần, điều này đã làm chậm thời gian khởi công của dự án dẫn đến thời gian thực hiện và giải ngân của dự án cũng bị chậm lại so với kế hoạch đề ra ban đầu.
Ngoài ra, chúng tôi còn khảo sát về các nguyên nhân dẫn đến chậm tiến độ giải ngân của dự án. Kết quả điều tra 22 cán bộ, nguyên nhân chậm tiến độ như sau: Công tác lập kế hoạch có chất lượng chưa cao (tỷ lệ không đồng ý chỉ 22,72%); Công tác lựa chọn nhà thầu chưa thực sự là đơn vị có năng lực tốt (tỷ lệ không đồng ý 27,27%); Bố trí vốn đối ứng chậm (tỷ lệ không đồng ý 9,09%); Bố trí vốn đối ứng chậm (22,72%); Quy trình thẩm định và phê duyệt dự toán phức tạp và thời hạn phê duyệt chưa phù hợp (tỷ lệ không đồng ý 9,09%). Như vậy, đa số các ý kiến đều chấp nhận và đồng ý với các nguyên nhân làm chậm tiến độ giải ngân như trên (Bảng 4.18).
4.2. PHÂN TÍCH CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN TIẾN ĐỘ GIẢI NGÂN DỰ ÁN NGÂN DỰ ÁN
4.2.1. Các nhân tố khách quan
a) Khung chính sách pháp lý, thủ tục giải ngân
Đối với khung chính sách pháp lý quy định không cho phép giải ngân vượt kế hoạch giao hàng năm của Chính phủ. Năm 2016, công tác chuẩn bị dự án chậm do chịu tác động của quá trình chuyển tiếp từ Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ sang Nghị định số 16/2016/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 2-5-2016, thay thế cho Nghị định số 38; các chương trình, dự án phải tuân thủ quy trình thủ tục của Luật Đầu tư công; chậm trễ trong việc xem xét và phê duyệt đơn rút vốn tại Bộ Tài chính. Về thể chế, một số quy định trong Nghị định số 16/2016/NĐ –CP của Chính phủ chưa được hướng dẫn rõ ràng, thiếu các văn bản pháp lý về cho vay lại thông qua các tổ chức tín dụng để giảm thiểu rủi ro. Do đó quá trình giải ngân nguồn vốn dự án Nguồn lợi ven biển vì sự phát triển bền vững nói chung và quá trình giải ngân nguồn vốn tại tỉnh Thanh Hóa nói riêng cũng bị ảnh hưởng.
Hiện nay, việc thực hiện giải ngân nguồn vốn cho dự án được thực hiện dựa trên các văn bản: Hiệp định dự án Nguồn lợi ven biển vì sự phát triển bền vững (CRSD) ký giữa Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam và Hiệp hội phát triển quốc tế, Ngân hàng Thế giới; Nghị định số 131/2006/NĐ- CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức; Thông tư số 04/2007/TT-BKH ngày 30/7/2007 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn thực hiện quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức; Thông tư số 108/2007/TT-BTC ngày 7/9/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức và Thông tư số 40/2011/TT- BTC ngày 22/3/2011 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điểm của Thông tư số 108/2007/TT-BTC ngày 7/9/2007 của Bộ Tài chính về hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Qua tìm hiểu được biết, khung chính sách pháp lý cho hoạt động giải ngân nguồn vốn vay ODA nói chung còn nhiều thủ tục rườm rà, văn bản chồng chéo, việc ban hành các văn bản hướng dẫn chậm dẫn đến các PPMU lúng túng trong các thủ tục giải ngân làm chậm tiến độ giải ngân của dự án. Để đánh giá về khung chính sách pháp lý trong hoạt động giải ngân hiện nay, chúng tôi tiến hành điều tra các cán bộ theo mẫu đã chọn. Kết quả cho thấy, có 20 ý kiến cho rằng hiện nay thủ tục giải ngân còn rườm rà, phức tạp tương ứng với 90,9%. Có 18 ý kiến, tương ứng 81,81% cho rằng hiện nay các văn bản của các bộ ngành còn chồng chéo, việc ban hành các văn bản hướng dẫn còn chậm dẫn đến các địa phương lúng túng trong việc thực hiện thủ tục giải ngân nguồn vốn (Bảng 4.19).
Bảng 4.19. Đánh giá về khung chính sách pháp lý cho giải ngân vốn dự án
TT Chỉ tiêu đánh giá Số ý kiến
(n=22) Tỷ lệ
1 Thủ tục còn rườm rà, phức tạp 20 90,9
2 Văn bản chồng chéo 18 81,81
3 Chậm ban hành văn bản hướng dẫn 18 81,81
b) Chất lượng thiết kế của dự án khả thi
Để có thể đẩy nhanh giải ngân nguồn vốn dự án, đặc biệt đối với các công trình xây dự cơ sở hạ tầng tại các tiểu hợp phần nâng cấp CSHT của dự án. Trong giai đoạn khảo sát và lập hồ sơ dự án đầu tư có ảnh hưởng lớn đến chất lượng công trình, chi phí, thời gian và an toàn trong thi công, khai thác... Tuy nhiên, qua tìm hiểu được biết, hiện nay, đa số các dự án xây dựng được lập không phù hợp với thực tế, chất lượng phê duyệt thiếu chính xác, do quan niệm đây chỉ là khâu thủ tục. Các phương án thiết kế chưa xem xét toàn diện các mặt kỹ thuật, kinh tế - tài chính, thẩm mỹ, bảo vệ môi trường, an ninh quốc phòng; chưa chú ý đến khả năng cải tạo và mở rộng sau này. Còn tồn tại nhiều vấn đề như:
- Nhiệm vụ khảo sát chưa phù hợp với yêu cầu từng loại công việc, từng bước thiết kế. Khối lượng, nội dung, yêu cầu kỹ thuật không phù hợp với nhiệm vụ khảo sát, quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng. Khảo sát địa chất, địa hình, thủy văn không đầy đủ, dùng phương pháp nội suy để có các số liệu, dẫn đến không sát với thực tế.
- Các đơn vị tư vấn do khảo sát không kỹ phải thay đổi phương án thiết kế. Trong đề án không so sánh phương án để có lựa chọn phương án tối ưu. Thiết kế đưa ra phương án tuyến sai chưa chú ý tới quy hoạch xây dựng, điều kiện và các quy định ở địa phương.
- Nội dung thiết kế cơ sở chưa đáp yêu cầu của từng bước thiết kế, chưa thỏa mãn yêu cầu và chức năng sử dụng, chưa chú ý bảo đảm mỹ quan, giá thành chưa hợp lý.
Trong giai đoạn thiết kế kỹ thuật và thi công: Công tác khảo sát thiết kế kỹ thuật và lập dự toán là công tác đặt nền móng cho giai đoạn thực hiện đầu tư. Quản lý chất lượng ở đây chính là công tác thẩm định khảo sát - thiết kế - dự toán một cách khách quan, trung thực, chính xác. Tuy nhiên, tình trạng sai sót vẫn còn nhiều và do nhiều yếu tố khác, làm ảnh hưởng đến chất lượng của hồ sơ thiết kế:
- Về khảo sát: Có đơn vị vẫn tận dụng báo cáo khảo sát của bước lập dự án mà ít khảo sát lại. Quá trình khảo sát không nghiệm thu tại hiện trường, chủ yếu ở văn phòng, lấy số liệu công trình lân cận để đưa ra kết quả khảo sát hoặc chỉ khảo sát một vài vị trí, sau đó nội suy... Trong công tác khảo sát phục vụ thiết
kế kỹ thuật, một số công trình có sai khác nhiều so với thực tế về địa chất, địa hình dẫn đến phát sinh khối lượng trong quá trình thi công khá lớn.
-Thiết kế: Tình trạng thiết kế sai sót, công tác thẩm định mang tính hình thức, chưa kiểm soát hết được sự bất hợp lý, không đồng nhất trong hồ sơ, làm mất nhiều thời gian phải chỉnh sửa, làm chậm tiến độ chung của dự án, gây khó khăn trong công tác đấu thầu và tổ chức thi công. Điều này làm chậm tiến độ giải ngân của dự án trong thời gian qua.
Ngoài ra, qua tìm hiểu được biết việc giám sát tác giả của đơn vị tư vấn chưa nghiêm túc, trách nhiệm chưa cao, chưa chịu trách nhiệm đến cùng đối với sản phẩm của mình. Nhiều khi, do đảm nhận cùng một lúc nhiều dự án trong khi thời gian thì ngắn nên việc quản lý chất lượng của một số hồ sơ không cao.
- Về Dự toán: Giá trị dự toán thường rất cao so với giá trúng thầu, không sát với thực tế. Trong thiết kế không so sánh để tránh tối đa việc đền bù, phải sửa đi sửa lại nhiều lần kể cả trước và sau khi trình duyệt nên đến giai đoạn sau phải xin thỏa thuận lại hoặc phải thay đổi tuyến làm tăng tổng mức đầu tư, chậm tiến độ thi công và tiến độ giải ngân nguồn vốn.
Trong 8 công trình được lựa chọn nâng cấp CSHT, các công trình chủ yếu tập trung nâng cấp các kênh cấp (37) và kênh thoát (13), cống thu và cống thải nước để giảm thiểu rủi ro bệnh dịch. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai lựa chọn đơn vị tư vấn thiết kế đảm bảo chất lượng đã mất nhiều thời gian dẫn đến cuối năm 2016 mới chỉ có 2 công trình hoàn thành đưa vào sử dụng và đang phát huy hiệu quả, số công trình còn lại đang được thực hiện và sẽ hoàn thành vào quý III/2017. Một số công trình chưa hoàn tất công tác đấu thầu chọn đơn vị thi thiết kế các tiểu dự án nâng cấp cơ sở hạ tầng vùng nuôi đã cam kết do đơn vị tư vấn không đảm bảo chất lượng thiết kế. Đến nay, tuy đã có Quyết định chấp thuận của Bộ về chủ chương đầu tư cho các tiểu dự án bổ sung, tuy nhiên tỉnh Thanh Hóa vẫn chưa hoàn thành công tác đấu thầu lựa chọn đơn vị thi công dẫn đến chậm tiến độ giải ngân của dự án.
c) Thời gian thẩm định dự án
Trong quá trình thực hiện dự án thì công tác thẩm định, phê duyệt kế hoạch hoạt động hàng năm chậm ảnh hưởng rất nhiều đến quá trình thực hiện dự án. Hàng năm trung bình khoảng hết quý 1 PPMU Thanh Hóa mới có cơ sở để
triển khai thực hiện. Như vậy chỉ còn 3 quý thực hiện các công việc trong kế hoạch của cả năm làm chậm tiến độ giải ngân của dự án.
Việc thống nhất giữa PCU và Ngân hàng với các PMU khi có điều chỉnh kinh phí giữa các hoạt động trong bảng Costab chưa phù hợp. Đối với những nội dung quan trọng hơn, hoạt động cần tăng thêm cần điều chỉnh tăng kinh phí, những hoạt động ít quan trọng hơn, địa bàn hẹp cần điều chỉnh giảm kinh phí.
4.2.2. Các nhân tố chủ quan a) Năng lực của cán bộ a) Năng lực của cán bộ
Để đánh giá về bộ máy quản lý tài chính của Ban quản lý dự án CRSD tỉnh Thanh Hóa, chúng tôi tiến hành điều tra các cán bộ theo mẫu đã chọn. Kết quả điều tra cho thấy đa số các ý kiến đều cho rằng về cơ cấu bộ máy quản lý tài chínhcủa dự án và số lượng thành viên là hợp lý (Bảng 4.20).
Bảng 4.20. Đánh giá về bộ máy quản lý tài chính dự án CRSD tỉnh Thanh Hóa
TT Chỉ tiêu đánh giá Số ý kiến (n=22) Tỷ lệ 1 Về cơ cấu bộ máy
1.1 Hợp lý 20 90,91
1.2 Chưa hợp lý 2 9,09
2. Về số lượng
Hợp lý 20 90,91
Chưa hợp lý 2 9,09
Nguồn: Số liệu điều tra (2017)
Qua tìm hiểu được biết nhìn chung cán bộ tại các địa phương thực hiện dự án vẫn còn thiếu về số lượng, chất lượng cũng còn nhiều hạn chế, đặc biệt là ở cấp xã, nhiều cán bộ chưa có kinh nghiệm trong quản lý chi phí dẫn đến còn sai sót trong việc kiểm định hồ sơ đấu thầu, kiểm tra, giám sát nhà thầu…Năng lực của cán bộ quản lý và thực hiện dự án có ảnh hưởng trực tiếp tới tiến độ thực hiện và giải ngân của dự án. Kết quả khảo sát ý kiến đánh giá về năng lực quản lý và thực hiện dự án các cấp bao gồm 22 cán bộ và 90 người dân cho thấy, có 17 cán bộ và 70 người hưởng lợi tương ứng với 77,27% và 77,77% số ý kiến cho rằng năng lực quản lý thực hiện chưa tốt ở cấp trung ương và cấp địa phương. (Bảng 4.21).
Bảng 4.21. Kết quả đánh giá năng lực của cán bộ thực hiện dự án TT Chỉ tiêu Tổng số ý kiến Không đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Cán bộ tự đánh giá
1.1 Năng lực quản lý thực hiện chưa
tốt ở cấp Trung ương 22 5 5 12
Tỷ lệ 22,72 22,72 54,54
1.2 Năng lực quản lý thực hiện chưa
tốt ở cấp địa phương 22 5 3 14
Tỷ lệ 22,72 13,64 63,64
Người hưởng lợi đánh giá
2.1 Năng lực quản lý thực hiện chưa
tốt ở cấp Trung ương 90 20 45 25
Tỷ lệ 22,22 50 27,78
2.2 Năng lực quản lý thực hiện chưa
tốt ở cấp địa phương 90 20 20 50
Tỷ lệ 22,22 22,22 55,56
Nguồn: Kết quả điều tra (2017) b) Sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức
Sự phối hợp của các tổ chức trong thực hiện dự án từ cấp tỉnh đến huyện, xã trong thực hiện dự án có vai trò quan trọng và ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thực hiện cũng như giải ngân dự án. Khi có sự phối hợp tốt giữa các tổ chức, các cấp dự án sẽ triển khai thuận lợi, tiến độ thực hiện dự án đạt tốt dẫn đến nguồn vốn giải ngân đạt tỷ lệ cao và ngược lại. Để có thể đánh giá được sự phối hợp giữa các tổ chức, các cấp trong thực hiện dự án nguồn lợi ven biển vì sự phát triển bền vững của tỉnh Thanh Hóa. Chúng tôi tiến hành điều tra thu thập ý kiến của các cán bộ và người hưởng lợi. Kết quả cho thấy: Đã có sự phối hợp trong công việc triển khai dự án giữa các tổ chức từ cấp tỉnh, huyện, xã. Không có ý kiến nào cho rằng chưa có sự phối hợp. Tuy nhiên, khi được hỏi các cán bộ trả lời sự phối hợp tốt và rất tốt chiếm tỷ lệ cao (chiếm 81,81%), chỉ có 18,19% số ý
kiến cho rằng có sự phối hợp nhưng chưa tốt. Bên cạnh đó, tỷ lệ người hưởng lợi được hỏi cho rằng có sự phối hợp nhưng chưa tốt chiếm tỷ lệ cao hơn (38,89%). Như vậy, mặc dù đã có sự phối hợp giữa các tổ chức, các cấp trong thực hiện dự án nhưng sự phối hợp vẫn còn chưa thật sự tốt (Bảng 4.22).
Bảng 4.22. Đánh giá về sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức các cấp trong thực hiện dự án
TT Chỉ tiêu Số ý kiến Tỷ lệ (%)
Cán bộ tự đánh giá (n=22)
1 Phối hợp rất tốt 8 36,36
2 Phối hợp tốt 10 45,45
3 Có sự phối hợp nhưng chưa tốt 4 18,19
4 Chưa có sự phối hợp 0
Người hưởng lợi đánh giá (n=90)
1 Phối hợp rất tốt 10 11,11
2 Phối hợp tốt 45 50
3 Có sự phối hợp nhưng chưa tốt 35 38,89