Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về đầu tư công cho sản xuất nông-lâm nghiệp
2.1. Cơ sở lý luận về đầu tư công cho sản xuất nông – lâm nghiệp
2.1.4. Nội dung nghiên cứu về đầu tư công cho sản xuất nông-lâm nghiệp
Các lĩnh vực chủ yếu trong đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp tại Lào bao gồm: thủy lợi, đầu tư công cho lĩnh vực trồng trọt, chăn nuôi, lâm nghiệp, đầu tư công cho công tác khuyến nông, và vốn tín dụng. Tuy nhiên để thực hiện được các hoạt động đầu tư công, nhà nước dựa trên đặc thù và nhu cầu của từng địa phương để đánh giá, lựa chọn lĩnh vực đầu tư. Trình tự và các bước thực hiện hoạt động đầu tư công trong sản xuất nông - lâm nghiệp ở Lào như sau: i) Mỗi địa phương (cấp huyện) sẽ tự xác định nhu cầu phát triển của mình để lập kế hoạch đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp; ii) Nhà nước (cấp tỉnh, hoặc trung ương) sẽ phê duyệt kế hoạch và dự toán cho hoạt động đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp được cấp dưới trình lên; iii) Thực hiện quản lý vốn đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp; iv) Đánh giá hiệu quả sử dụng
vốn đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp. Nội dung nghiên cứu đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp cấp huyện được cụ thể hóa như sau:
2.1.4.1. Xác định nhu cầu và lập kế hoạch đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp
* Xác định nhu cầu đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp
Xác định nhu cầu đầu tư công là việc làm đầu tiên trong tiến trình đầu tư công. Việc xác định đầu tư vô cùng quan trọng, quyết định đến sự thành công hay thất bại của hoạt động đầu tư công. Đối với lĩnh vực nông - lâm nghiệp hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư xây dựng hệ thống kênh mương, các trạm bơm, đập ngăn, hồ chứa thủy lợi, đầu tư hỗ trợ đầu vào sản xuất (gồm giống, phân bón, thức ăn gia súc...), đầu tư kinh phí tăng cường hệ thống khuyến nông, thú y, BVTV và vốn tín dụng. Do đó việc xác định nhu cầu đầu tư công cũng phải xuất phát từ thực trạng hoạt động sản xuất nông - lâm nghiệp trên địa bàn của từng địa phương để có sự đánh giá, xác định, lựa chọn hợp lý làm cơ sở cho việc lập kế hoạch và triển khai hoạt động đầu tư công.
* Lập kế hoạch đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp
Dựa trên nhu cầu về hoạt động đầu tư công đã được lựa chọn, cấp cơ sở hàng năm sẽ lập kế hoạch đầu tư công và trình cấp trên phê duyệt, triển khai. Bản kế hoạch cần nêu rõ dự án đầu tư công sẽ đạt được mục tiêu gì về kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường? Để đạt được mục tiêu trên thì các hoạt động cần được cụ thể cũng như phương pháp thực hiện như thế nào? Ngân sách để thực hiện các hoạt động lấy từ đâu, số lượng bao nhiêu? Tổ chức thực hiện và cơ chế phối hợp, quản lý, giám sát các hoạt động của dự án đầu tư công cho nông - lâm nghiệp của địa phương.
2.1.4.2. Phê duyệt kế hoạch, dự toán đầu tư công cho sản xuất nông – lâm nghiệp
Phê duyệt kế hoạch và dự toán đầu tư công là hoạt động thường niên của cơ quan cấp trên trong đó có hoạt động đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp. Hàng năm thường vào tháng 1 của năm trước cấp tỉnh, cấp trung ương sẽ dựa trên kế hoạch được đề xuất từ cấp cơ sở và nguồn ngân sách của mình để phê duyệt và phân bổ ngân sách thực hiện các hạng mục dự án. Do đặc thù của dự án đầu tư công cho nông - lâm nghiệp thường kéo dài, cần nguồn vốn lớn nên dự án có thể phê duyệt dự toán trong 1 năm, 2 năm hoặc 5 năm dựa vào nguồn ngân sách cấp trên.
Mặt khác tùy vào quy mô của vốn dự án để mà các cấp phê duyệt dự án khác như sau:
- Quốc hội sẽ phê duyệt dự án có vốn đầu tư từ 500 tỷ kíp trở lên vào kế hoạch theo từng giai đoạn theo đề nghị của chính phủ.
- Chính phủ phê duyệt dự án ưu tiên có vốn đầu tư từ 300 tỷ kíp trở lên vào kế hoạch theo từng giai đoạn theo đề nghị của bộ Kế hoạch và đầu tư.
- Bộ kế hoạch và đầu tư phê duyệt dự án loại I có vốn đầu tư 300 tỷ kíp trở xuống vào kế hoạch theo từng giai đoạn theo đề nghị của các bộ trưởng, chủ tịch tỉnh, thủ đô.
- Bộ trưởng phê duyệt dự án loại II và loại III vào kế hoạch theo từng giai đoạn theo đề nghị của các cục.
- Chủ tịch tỉnh, thủ đô phê duyệt dự án loại II và loại III vào kế hoạch theo đề nghị của sở kế hoạch và đầu tư.
- Chủ tịch huyện phê duyệt dự án loại III vào kế hoạch theo từng giai đoạn theo đề nghị của phòng kế hoạch và đầu tư.
Tất cả các dự án để đưa và kế hoạch theo từng giai đoạn phải trình lên Quốc hội để đảm nhận mới thực hiện được.
Sau khi danh mục dự án sản xuất nông - lâm nghiệp được phê duyệt, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành lập kế hoạch vốn đầu tư.
Trong việc lập kế hoạch vốn, thường người ta chia thành: kế hoạch dài hạn, kế hoạch trung hạn và kế hoạch ngắn hạn. Kế hoạch dài hạn (thường là 10 năm) cung cấp tầm nhìn khái quát nhu cầu vốn trong thời gian dài để có thể chuẩn bị tốt hơn nhưng thường gặp nhiều biến đổi trong khi thực hiện. Kế hoạch trung hạn (thường là 5 năm) sẽ giúp các nhà quản lý và các đơn vị thực hiện biết được nhu cầu vốn là bao nhiêu để tập trung đẩy mạnh thực hiện tiến độ các dự án, tránh tình trạng cứ phê duyệt dự án trước rồi mới lo nguồn sau, khiến nhiều dự án bị dang dở. Có thể nói kế hoạch trung hạn là kế hoạch có thời hạn tốt nhất để giúp cho quản lý vốn đầu tư chủ động và có hiệu quả hơn. Kế hoạch ngắn hạn (thường là từng năm) được lập trên cơ sở kế hoạch trung hạn, cho biết việc đầu tư vốn sẽ được thực hiện như thế nào trong năm ngân sách.
Nội dung kế hoạch vốn đầu tư bao gồm: tổng mức đầu tư của các dự án phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp; phương án huy động vốn theo tiến độ,
khả năng thu xếp vốn, nguồn vốn và khả năng cấp vốn theo tiến độ và phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế - tài chính, hiệu quả xã hội của dự án.
Việc xây dựng kế hoạch huy động, phân bổ và sử dụng nguồn vốn phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp căn cứ vào việc phân cấp giữa Trung ương và địa phương, khả năng cân đối nguồn thu của địa phương và các nguồn khác trong từng giai đoạn, phù hợp với chu kỳ tài khóa. Kế hoạch huy động và sử dụng ngân sách phải được đưa vào dự toán ngân sách để trình cơ quan nhà nước cấp cao hơn thẩm định và phê duyệt.
2.1.4.3. Quản lý vốn đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp
Căn cứ vào chủ trương, phương hướng và mục tiêu đầu tư, các định mức, khả năng nguồn vốn... danh mục các dự án từ nguồn vốn đầu tư công cho phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp được phê duyệt. Ngành nông nghiệp của địa phương được phát triển như thế nào phụ thuộc rất lớn vào giai đoạn này.
Trên cơ sở phân bổ vốn chung cho phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp, việc phân bổ vốn và quản lý thanh, quyết toán cho từng dự án phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp có thể được thực hiện theo các phương thức sau:
- Phân bổ vốn đầu tư công theo từng bước của dự án phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp. Đây là phương thức mà việc phân bổ vốn đầu tư công cho dự án căn cứ vào giá trị khối lượng công việc dự kiến thực hiện trong năm kế hoạch, việc thanh toán vốn dựa vào giá trị khối lượng hoàn thành thực tế trong năm.
- Phân bổ vốn cho dự án phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp theo phương thức gắn với đầu ra và kết quả. Việc phân bổ vốn căn cứ đầu ra của hoạt động đầu tư được dự kiến theo năm kế hoạch, việc thanh toán vốn dựa vào giá trị khối lượng hoàn thành thực tế trong năm và các điều khoản cụ thể.
Việc thanh, quyết toán đối với vốn đầu tư công cho các dự án phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp rất phức tạp vì các dự án thường có giá trị lớn, thời gian thực hiện dài, địa điểm không cố định. Do đó, để việc thanh, quyết toán vốn đầu tư thuận lợi, các cơ quan QLNN cần có sự hướng dẫn cụ thể, chính xác, kịp thời các thủ tục thanh, quyết toán cho các chủ đầu tư. Các cơ quan QLNN cũng cần có những quy định cụ thể về thời hạn thanh, quyết toán và những chế tài đối với chủ đầu tư khi chậm thanh, quyết toán vốn đầu tư công cho các dự án phát sản xuất nông - lâm nghiệp.
Kiểm tra, giám sát hoạt động sử dụng vốn đầu tư trong phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp là hoạt động của cơ quan QLNN cấp tỉnh, cấp trung ương trong quá trình huy động, phân bổ và sử dụng vốn đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định của mình. Đây là hoạt động rất quan trọng, triển khai trước, trong và sau khi dự án được phê duyệt.
Kiểm tra, giám sát vốn đầu tư công nhằm đảm bảo cho hoạt động đầu tư vốn của dự án phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao, phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Công tác này còn giúp cho quá trình huy động, phân bổ và sử dụng vốn tiến hành theo đúng khuôn khổ pháp luật, chính sách của Nhà nước. Kiểm tra, giám sát còn giúp cơ quan quản lý đầu tư nắm sát và đánh giá đúng tình hình sử dụng vốn, tiến độ giải ngân và những tồn tại, khó khăn trong quá trình đầu tư vốn để có biện pháp điều chỉnh thích hợp; phát hiện và ngăn chặn kịp thời những sai phạm và tiêu cực gây thất thoát, lãng phí vốn trong quá trình thực hiện đầu tư.
Trong kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư công phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp cần có sự tham gia của các cơ quan thanh tra chuyên ngành cũng như người dân trong vùng dự án cư thông qua các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng cũng rất quan trọng nhằm ngăn ngừa các sai phạm, kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm.
2.1.4.4. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công cho sản xuất nông - lâm nghiệp
* Tăng diện tích tưới chủ động
- Kết quả hoạt động đầu tư công cho phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp được đánh giá dựa trên các chỉ số như số km kênh mương thuỷ lợi được xây dựng, số trạm bơm được sửa chữa, nâng cấp...
- Số diện tích ruộng chủ động tưới; Nhằm tăng năng xuất cây trồng, tạo điều kiện thay đổi cơ cấu nông nghiệp, giống loài cây trồng, vật nuôi, làm tăng giá trị tổng sản lượng của khu vực. Cải thiện chất lượng môi trường và điều kiện sống của nhân dân nhất là những vùng khó khăn về nguồn nước, tạo ra cảnh quan mới. Thúc đẩy sự phát triển của các ngành khác như công nghiệp, thuỷ sản, du lịch... Từ đó góp phần nâng cao đời sống của nhân dân...
* Tăng diện tích cây trồng
Hoạt động đầu tư công cho phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp làm cho hệ thống thủy lợi tốt hơn, từ đó giúp cho ngành nông nghiệp có thể xây dựng được nhiều mô hình sản xuất, mô hình trình diễn, triển khai được nhiều khóa tập huấn, tuyên truyền nâng cao kiến thức sản xuất cho người nông dân làm cơ sở cho việc phát triển hệ thống cây trồng, vật nuôi ở địa phương.
* Tăng năng suất, sản lượng cây trồng
Năng suất cây trồng, sản lượng cây trồng là chỉ tiêu quan trọng đánh giá kết quả sản xuất cũng như phản ảnh hiểu quả của hoạt động đầu tư công cho phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp. Trong ngành nông nghiệp ở Lào hiện nay thì sản phẩm sản xuất ra vừa được người sản xuất giữ lại để tiêu dùng vừa được bán trên thị trường. Sản phẩm tiêu dùng bao gồm các sản phẩm giữ lại đáp ứng nhu cầu lương thực, thực phẩm của gia đình nông dân, làm giống để cho vụ sản xuất tiếp theo. Sản phẩm bán trên thị trường bao gồm sản phẩm bán cho người tiêu dùng và các ngành công nghiệp sản xuất. Vì vậy, phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp là tăng năng suất nông - lâm nghiệp một cách bền vững và ổn định để đáp ứng được nhu cầu ngày càng tăng của con người về sản phẩm nông nghiệp (Phạm Vân Đình và cs., 2004).
* Tăng giá trị sản phẩm
Bên cạnh việc phát triển số lượng để đáp ứng nhu cầu thị trường thì việc phát triển chất lượng sản phẩm vô cùng quan trọng. Việc phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp ở Lào trong giai đoạn hiện nay đòi hỏi sản phẩm tạo hàng hóa để đáp ứng nhu cầu càng cao của người tiêu dùng. Với chất lượng cuộc sống ngày nâng cao thì nhu cầu tiêu dùng các sản phẩm sạch, an toàn, có lợi cho sức khỏe con người là rất lớn.
* Tăng hiệu quả xã hội, môi trường
Khu vực nông thôn Lào có diện tích rộng, dân số ít, số người trong độ tuổi lao động chiếm phần lớn nhưng hiện nay còn thiếu việc làm, hoặc có việc làm nhưng chưa sử dụng hết thời gian lao động. Theo thống kê, tỉ lệ thiếu việc làm ở khu vực nông thôn lên đến 8,7% (Tổng cục Thống kê, 2016). Việc không đáp ứng được nhu cầu việc làm đã gây ra nhiều ảnh hưởng nghiêm trọng như lãng phí một lực lượng lớn người lao động của nước ta, đời sống của người lao động sẽ gặp nhiều khó khăn hơn gây ra tình trạng tăng tỉ lệ đói nghèo, đây cũng là một trong
những nguyên nhân gây ra các tệ nạn xã hội (Niên giám thông kế 2011- 2016). Để giải quyết tình trạng thiếu việc làm ở khu vực nông thôn đòi hỏi chúng ta phải có nhận thức đúng về vị trí, vai trò của nông thôn và vấn đề việc làm cho lao động nông thôn hiện nay. Do đó, việc đầu tư phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp giúp tạo việc làm tại chỗ cho lao động nông thôn. Mặt khác, phát triển sản xuất nông - lâm nghiệp giúp đẩy mạnh phát triển công nghiệp chế biến tạo việc làm cho lao động khu vực công nghiệp, góp phần vào việc hạn chế các vấn đề xã hội do tình trạng thiếu việc làm gây ra.