1.2. Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ bản từ vốn ngân sách Nhà
1.2.3. Nguyên tắc và sự cần thiết của quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư
* Nguyên tắc, yêu cầu quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư: Các nguyên tắc quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư có những nét chung của khoa học quản lý và được vận dụng cụ thể vào quản lý hoạt động đầu tư. QLNN đối với các dự án đầu tư bằng NSNN cần quán triệt các nguyên tắc cơ bản sau :
Nguyên tắc thứ nhất: Thống nhất giữa lãnh đạo chính trị và kinh tế, kết hợp hài hoà giữa hai mặt kinh tế và xã hội.
Nguyên tắc này được thể hiện ở các chính sách vĩ mơ của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, về cơ cấu của đầu tư, về vai trò của Nhà nước trong đầu tư, các chính sách đối với người lao động thuộc lĩnh vực đầu tư, các chính sách bảo vệ mơi trường, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, đảm bảo an ninh quốc phòng và tăng cường hợp tác quốc tế trong đầu tư.
Nguyên tắc này đòi hỏi khi giải quyết bất kỳ một vấn đề gì của hoạt động đầu tư, một mặt phải dựa trên ý kiến, nguyện vọng, lực lượng và tinh thần chủ động sáng tạo rộng rãi của các đối tượng bị quản lý, mặt khác địi hỏi phải có một trung tâm quản lý tập trung và thống nhất với mức độ phù hợp, vừa đảm bảo không ôm đồm quan liêu vừa khơng tự do “vơ Chính phủ” và tình trạng “vơ chủ” trong quản lý. Tinh thần của nguyên tắc này yêu cầu đảm bảo sự kết hợp hài hòa giữa hai mặt tập trung và dân chủ. Tập trung phải trên cơ sở dân chủ, đồng thời dân chủ phải trong khuôn khổ tập trung.
Nguyên tắc thứ ba: Quản lý theo ngành, kết hợp với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ.
Nguyên tắc này là sự kết hợp một cách khách quan từ hai xu hướng của phát triển kinh tế là chun mơn hố theo ngành và phân bố sản xuất theo vùng lãnh thổ. Ví dụ như cơ quan địa phương chịu trách nhiệm quản lý về mặt hành chính và xã hội đối với mọi đối tượng nằm ở địa phương, đồng thời cũng thực hiện chức năng quản lý về kinh tế đối với tất cả các hoạt động đầu tư diễn ra ở địa phương theo mức độ được Nhà nước phân cấp. Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo vùng lãnh thổ là sự kết hợp hài hịa trên cơ sở có sự phân công, phân cấp một cách rõ ràng về chức năng nhiệm vụ giữa các cấp: quản lý về chuyên môn kỹ thuật theo ngành của bộ quản lý ngành ở Trung ương đối với các hoạt động đầu tư & các DAĐT trên phạm vi toàn quốc với quản lý hoạt động đầu tư & các DAĐT của các cấp chính quyền địa phương (vùng lãnh thổ) theo chức năng quản lý của cơ quan nhà nước ở điạ phương. Sự kết hợp này sẽ đảm bảo nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và tránh chồng chéo hay bỏ sót các nội dung quản lý.
Nguyên tắc thứ tư: Tuyệt đối thận trọng trong quản lý các dự án
Ngun tắc này địi hỏi cơng tác QLNN đối với các dự án đầu tư: tất cả các vấn đề phải được xem xét kỹ càng, không được làm tắt hay bỏ qua giai
đoạn đã đề ra. Nguyên tắc này phải được quán triệt trong thẩm định, trong giám sát thi công dự án.
Nguyên tắc thứ năm: Coi trọng hàng đầu chất lượng cơng trình Khơng được hy sinh chất lượng, tùy tiện thay đổi thiết kế vì một lý do khơng chính đáng nào đó. Tuy nhiên chất lượng hàng đầu khơng có nghĩa là đảm bảo bằng được chất lượng với bất kỳ giá nào. Trong những điều kiện cụ thể nếu để có chất lượng như tính tốn mà phải trả giá quá sức thì dự án bị coi là bất khả thi trong hiện tại và sẽ được tái xét để sử dụng khi khả năng tài chính cho phép.
Nguyên tắc thứ sáu: Kết hợp Việt Nam- cơ bản - hiện đại Nguyên tắc này đòi hỏi về mặt thẩm mỹ, các cơng trình phải thể hiện bản sắc dân tộc trong thế đi lên cùng thời đại. Nguyên tắc này phải được quán triệt trước hết trong khâu thiết kế.
* Sự cần thiết của QLNN đối với dự án đầu tư
Sở dĩ Nhà nước phải quản lý các dự án quốc gia là vì một lẽ thường tình. Đó là vốn của Nhà nước bỏ ra hoặc coi như Nhà nước bỏ ra (khi các dự án là do viện trợ khơng hồn lại, mà Nhà nước là người đứng ra tiếp nhận và sử dụng). Chính vì thế, mọi dự án quốc gia đều có một Ban quản lý dự án
( QLDA) kèm theo. Các ban này có thể là lâm thời, nếu đó là dự án lớn, quan trọng, kéo dài nhiều năm. Ban này cũng có thể là thường nhiệm, tồn tại ngay cả khi khơng có dự án nào hoặc cùng lúc quản lý nhiều dự án.
Nhưng quản lý của các Ban QLDA chưa phải là tất cả sự QLNN đối với dự án quốc gia. Các ban QLDA vẫn phải được sự quản lý của các cơ quan QLNN khác là vì:
- Ban QLDA chỉ chuyên quản với tư cách chủ đầu tư. Họ là người đại diện cho
Nhà nước về mặt vốn đầu tư, có sứ mạng làm cho vốn sớm biến thành mục tiêu đầu tư. Như vậy các ảnh hưởng khác của dự án không được họ
quan tâm hoặc họ khơng có trách nhiệm và khơng đủ khả năng quan tâm. Nếu khơng có sự quản lý nhà nước đối với các ban QLDA này, các ban QLDA quốc gia trong khi theo đuổi các mục đích chun ngành có thể làm tổn hại quốc gia ở các mặt mà họ không lường hết hoặc không quan tâm đến.
- Mặt khác, bản thân các ban QLDA cũng có thể khơng thực hiện trọn vẹn trách nhiệm đại diện sở hữu vốn, từ đó sử dụng vốn sai mục đích, kém hiệu quả, thậm chí chiếm cơng vì tư.
1.2.4. Phạm vi, cơng cụ quản lý Nhà nước về dự án đầu tư xây dựng cơ bản
* Phạm vi Nhà nước quản lý các dự án:
Một là, quản lý các chủ đầu tư khi họ xác định mục tiêu đầu tư sao cho mục tiêu đó là tối ưu cho họ, cho xã hội và cho Nhà nước;
Hai là, quản lý sao cho các mục tiêu của dự án đạt được như đã định. Đây chính là việc giám sát, kiểm tra hoạt động của các dự án để ngăn chặn tình trạng “Treo đầu dê, bán thịt chó” của các dự án.
- Nhà nước quản lý tình trạng tài chính của các dự án:
Tài chính ln là khâu chính yếu trong hoạt động của dự án. Tất cả các chủ đầu tư đều không thể lơ là khâu này, do đó họ phải quản lý chặt chẽ tài chính của dự án, nhất là khi thực hiện ủy nhiệm chi.
- Nhà nước quản lý phương hướng và biện pháp huy động các nguồn lực vào dự án:
Việc thực hiện dự án nào cũng kéo theo việc huy động vốn, mua thiết bị, nguyên liệu, vật tư, nguồn nhân lực và chất xám. Vì vậy khi phê duyệt các dự án, Nhà nước phải xem xét các giải pháp về
+ Phương thức huy động vốn;
+ Nguồn nhập thiết bị và nguyên liệu;
+ Nguồn nhân lực trong nước, nước ngoài, vùng nào, nước nào...
Đặc biệt đối với các dự án dùng NSNN thì Nhà nước phải quan tâm đến việc sử dụng nguồn tài chính và những tổn thất ngân sách của Nhà nước nhất là trong khâu đầu tư xây dựng cơ bản.
- Nhà nước quản lý chất lượng cơng trình của dự án:
Trong QLNN đối với các dự án đầu tư, Nhà nước cần quản lý kết quả về số lượng và chất lượng cơng trình xây dựng cơ bản cũng như tốc độ và thời hạn của chúng. Trong thời gian vừa qua rất nhiều dự án của Nhà nước không được quản lý tốt về mặt này nên thường hoàn thành chậm, chất lượng xấu. Các ban QLDA thường dễ dãi với nhà thầu thi cơng, bỏ qua thiếu sót về chất lượng thi cơng, thiếu sót trong vật liệu xây dựng....Điều đó chắc chắn có
sự thông đồng giữa hai bên để đục khoét tiền công quỹ. Nhà nước quản lý chất lượng cơng trình đồng thời cũng để quản lý tài chính.
- Nhà nước quản lý vị trí địa lý của dự án được thực thi:
Dự án nào cũng có địa chỉ của nó. Vấn đề điểm đặt cơng trình của dự án có ý nghĩa kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội, vệ sinh mơi trường....trong
nhiều trường hợp cịn có ý nghĩa quốc phịng. Do đó Nhà nước phải quản lý dự án về địa điểm thực thi.
* Công cụ quản lý hoạt động đầu tư:
Để đạt các mục tiêu quản lý và thực hiện chức năng quản lý của mình, với tư cách là chủ thể quản lý kinh tế Nhà nước sử dụng các công cụ quản lý kinh tế. Đối các hoạt động đầu tư cũng vậy, Nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ quản lý sau đây:
+ Hệ thống pháp luật: liên quan đến hoạt động đầu tư và quản lý các dự án đầu tư có nhiều văn bản pháp luật như luật đầu tư công, luận đấu thầu, luật doanh nghiệp, luật xây dựng, luật đất đai... và hệ thống các văn bản dưới luật
kèm theo về quản lý hoạt động đầu tư như các quy chế về quản lý hành chính, vật tư, thiết bị...
+ Các chính sách là địn bẩy kinh tế như chính sách giá cả, tiền lương, xuất nhập khẩu, thuế...
+ Hệ thống các định mức và tiêu chuẩn kinh tế kỹ thuật.
+ Các quy hoạch tổng thể và chi tiết của ngành và địa phương về đầu tư và xây dựng.
+ Các kế hoạch định hướng và kế hoạch trực tiếp về đầu tư.
+ Danh mục các dự án đầu tư.
+ Các hợp đồng ký kết với các cá nhân và đơn vị hoàn thành các cơng việc của q trình thực hiện dự án.
1.2.5. Nội dung quản lý nhà nước đối với các dư án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước
Xuất phát từ trình tự, nguyên tắc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN; Các nội dung cơ bản về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB hiện hành từ vốn NSNN, gồm:
1.2.5.1. Công tác lập và quản lý quy hoạch
Vấn đề lập các dự án quy hoạch: Quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng, lãnh thổ; Quy hoạch phát triển ngành, xây dựng vùng; Quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn; Quy hoạch chi tiết trung tâm đô thị; Quy hoạch chi tiết sử dụng đất được sử dụng vốn đầu tư từ NSNN và được cân đối trong kế hoạch đầu tư hàng năm.
Việc lập các dự án quy hoạch giúp chính quyền các cấp chỉ đạo, điều hành thực hiện các nhiệm vụ đột phá về đầu tư XDCB phù hợp với từng giai đoạn; đồng thời để định hướng cho hoạt động đầu tư của mọi thành phần kinh tế trong xã hội trên cơ sở hiểu rõ được tiềm năng, thế mạnh, cơ hội đầu tư, khả
năng hợp tác liên doanh, liên kết phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh. Nhà nước chỉ phân bổ, giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đối với các dự án đầu tư từ vốn NSNN theo đúng quy hoạch được duyệt.
1.2.5.2. Về công tác kế hoạch vốn đầu tư
Kế hoạch vốn đầu tư XDCB là công cụ quản lý nhà nước quan trọng trong dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN, kế hoạch vốn đầu tư hàng năm là điều kiện tiên quyết để được thanh toán vốn, đồng thời là mức vốn tối đa được phép thanh toán cho dự án trong năm kế hoạch. Vì vậy thực hiện tốt kế hoạch vốn đầu tư, đồng nghĩa với việc quyết định đầu tư và bố trí vốn đầu tư cho từng dự án hàng năm phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ được duyệt và đảm bảo được tiến độ theo quy định giúp cho quá trình giải ngân nhanh gọn, tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN.
Theo quy định hiện hành, trong bố trí và điều hành kế hoạch hàng năm, cần ưu tiên bố trí vốn cho thực hiện các dự án chuyển tiếp và thanh toán khối lượng hồn thành, cịn lại được ưu tiên bố trí vốn cho cơng tác quy hoạch, bố trí vốn cho các dự án khởi cơng mới, có đủ các điều kiện sau: Có tổng dự tốn được phê duyệt trước ngày 31/10 của năm trước năm kế hoạch và đảm bảo cơng tác giải phóng mặt bằng để triển khai thực hiện dự án ngay sau khi đấu thầu. Đối với các dự án chưa thực hiện cơng tác giải phóng mặt bằng thì ưu tiên bố trí vốn giải phóng mặt bằng.
1.2.5.3. Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách Nhà nước
Quy định các biện pháp, cách thức tổ chức vận hành các biện pháp nhằm phân định rõ thẩm quyền quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của các cơ quan có thẩm quyền như: Thẩm quyền quyết định đầu tư; thẩm quyền bố trí kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm; thẩm quyền phê duyệt thiết kế, dự toán, kết quả đấu thầu, chỉ định thầu; thẩm quyền phê duyệt quyết toán …
Phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB phụ thuộc và chịu sự điều chỉnh của chính sách nhà nước về phân cấp quản lý kinh tế xã hội theo ngành, lãnh thổ. Mục đích của cơ chế này nhằm giảm sự tập trung cao độ vào các cơ quan trung ương đồng thời nâng cao trách nhiệm của các Bộ, ngành, chính quyền địa phương trong việc quản lý các dự án thuộc phạm vi ngành, lãnh thổ mình phụ trách.
1.2.5.4. Về công tác lập, thẩm định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản Các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN được lập phải đúng với chủ trương đầu tư; vị trí, quy mơ xây dựng cơng trình phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Khi thẩm định dự án, cơ quan thẩm định và quyết định đầu tư không chỉ xem xét sự cần thiết đầu tư, các yếu tố đầu vào của dự án, quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án, phân tích tài chính, TMĐT, hiệu quả KT-XH của dự án; mà cịn xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi gồm: sự phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng đất đai, tài nguyên (nếu có), khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn, kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tư, giải pháp phòng cháy chữa cháy, các yếu tố ảnh hưởng như quốc phịng an ninh, mơi trường và các quy định khác. Q trình thẩm định TMĐT, khơng chỉ xem xét sự phù hợp của dự án đối với quy hoạch, sử dụng tài nguyên quốc gia, phương án công nghệ, đặc điểm tính chất kỹ thuật... mà cịn thẩm định các điều kiện về tài chính, giá cả...
1.2.5.5. Cơng tác lập và quản lý dự tốn xây dựng cơng trình
"Dự tốn xây dựng cơng trình là chỉ tiêu biểu thị giá xây dựng cơng trình trên cơ sở thiêt kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẽ thi công được xác định trong giai đoạn thực hiện dự án ĐTXD cơng trình" . Do đặc điểm của sản phẩm xây dựng nên mỗi cơng trình có giá trị dự tốn riêng biệt. Dự tốn xây dựng được lập cho từng cơng trình, hạng mục cơng trình, bao gồm: chi phí
xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn ĐTXD, chi phí khác và dự phịng chi.
Dự tốn xây dựng cơng trình là cơ sở để xác định giá gói thầu, giá thành xây dựng và là căn cứ để đàm phán, ký kết hợp đồng, thanh toán khi chỉ định thầu.
Do dự tốn xây dựng cơng trình có vai trị quan trọng trong q trình thực hiện dự án đầu tư nói chung và quản lý chi phí xây dựng cơng trình nói riêng nên việc xác định dự tốn xây dựng cơng trình phải theo ngun tắc và phương pháp xác định đảm