7. Kết cấu của luận văn
1.2.4. Các công cụ quản lý tài sản công
Nhà nƣớc phải thực hiện chức năng, vai trò quản lý TSC; cũng nhƣ các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác, để thực hiện vai trò quản lý của Nhà nƣớc đối với TSC, Nhà nƣớc phải sử dụng tổng hợp hệ thống các công cụ và biện pháp quản lý gồm: hành chính, tổ chức, pháp luật kinh tế, kế toán, thống kế, tuyên truyền giáo dục. Trong đó, những công cụ và biện pháp chủ yếu gồm:
Thứ nhất, Xây dựng và ban hành hệ thống pháp luật về quản lý tài sản
công. Nhà nƣớc thực hiện quản lý xã hội bằng luật pháp. Luật pháp vừa là
19
công cụ vừa là biện pháp nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nƣớc. Pháp luật do Nhà nƣớc quy định, buộc mọi cơ quan, đơn vị sử dụng tài sản công theo ý chí của Nhà nƣớc - ngƣời chủ sở hữu tài sản nhà nƣớc. Pháp luật quy định phạm vi tài sản nhà nƣớc, các nguyên tắc quản lý, sử dụng và xử lý tài sản nhà nƣớc buộc mọi ngƣời sử dụng tài sản và cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với tài sản công đều phải tuân thủ. Quản lý TSC theo pháp luật đƣợc thực hiện ở hầu hết các nƣớc trên thế giới. Ở nhiều nƣớc thƣờng có các Bộ Luật về tài sản quốc gia (Tài sản nhà nƣớc), đồng thời có các luật quản lý chuyên ngành (tài sản cụ thể) nhƣ Luật Đất đai, Luật Khoáng sản ... Ở Việt Nam, tuy chƣa có Bộ luật chung về tài sản nhà nƣớc, nhƣng trong Hiến pháp và Bộ luật dân sự đã định ra những nguyên tắc cơ bản về quản lý tài sản công nhƣ phạm vi của tài sản nhà nƣớc, nhiệm vụ và quyền hạn của Nhà nƣớc - Ngƣời đại diện chủ sở hữu và các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế đƣợc sử dụng tài sản công. Đồng thời, cũng đã có các luật áp dụng cho từng loại tài sản nhà nƣớc nhƣ Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Dầu khí, Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản.v.v... Các luật về tài sản nhà nƣớc không những là công cụ quan trọng để thực hiện vai trò quản lý của nhà nƣớc đối với tài sản mà còn thực hiện vai trò chủ sở hữu tài sản nhà nƣớc của Nhà nƣớc.
Thứ hai, Hệ thống định mức sử dụng TSC trong các CQNN trên cơ sở luật quản lý, sử dụng TSC, các cơ quan có thẩm quyền theo phân cấp xây dựng và ban hành định mức sử dụng TSC bao gồm định mức sử dụng PTVT, trụ sở làm việc và các tài sản khác. Định mức là cơ sở để đầu tƣ mua sắm, cấp phát và trang bị TSC cho các đơn vị và cá nhân làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc. Hệ thống định mức hiện đang đƣợc áp dụng trong quản lý và sử dụng TSC bao gồm:
Nghị định số 152/2017/NĐ-CP ngày 27/12/2017 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc tại các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp.
20
Quyết định số 50/2017/QĐ-TTg ngày 31/12/2017 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức, chế độ quản lý, sử dụng máy móc, thiết bị của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập.
Quyết định số 32/2015/QĐ-TTg ngày 04/8/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ Quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng xe ô tô trong các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nƣớc nắm giữ 100% vốn điều lệ.
Quyết định số 58/2015/QĐ-TTg ngày 17/11/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức, chế độ quản lý, sử dụng máy móc, thiết bị của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập.
Thông tƣ số 19/2016/TT-BTC ngày 01/02/2016 của Bộ Tài chính hƣớng dẫn thực hiện Quyết định số 58/2015/QĐ-TTg ngày 17/11/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định tiêu chuẩn, định mức, chế độ quản lý, sử dụng máy móc, thiết bị của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập.
Thứ ba, Sử dụng hệ thống các công cụ đòn bẩy kinh tế để quản lý tài sản
công, bao gồm: kế hoạch hoá, kế toán, thống kê, giá cả, tài chính, thuế, tín dụng... Trong đó, công cụ và biện pháp tài chính có vai trò quan trọng góp phần thúc đẩy sự hình thành và phát triển tài sản công khai thác, sử dụng tài sản công tiết kiệm và có hiệu quả, đặc biệt là công cụ ngân sách, kế toán, định giá và đánh giá lại tài sản.
Thứ tƣ, Sử dụng công cụ kiểm tra, kiểm soát thƣờng xuyên. Kiểm tra, kiểm soát của Nhà nƣớc đối với tổ chức, cá nhân đƣợc giao trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản công. Kiểm tra, kiểm soát của Nhà nƣớc cũng đƣợc thực hiện đối với các ngành, các cấp là cơ quan chủ quản cấp trên của đơn vị đƣợc Nhà nƣớc giao trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc. Kiểm tra, kiểm soát của Nhà nƣớc là công cụ hƣớng dẫn việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc theo đúng quy định của pháp luật; đồng thời kiểm tra, kiểm soát để phát hiện, ngăn chặn các hiện tƣợng sử dụng tài sản nhà nƣớc không đúng quy định của pháp luật, sử dụng tài sản lãng phí, làm thất thoát tài sản hoặc có hành vi tham ô tài
21
sản nhà nƣớc. Qua thực hiện kiểm tra, kiểm soát, cơ quan nhà nƣớc thực hiện sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế, chính sách, chế độ quản lý tài sản nhà nƣớc cho phù hợp với hệ thống chính sách của Nhà nƣớc, nhất là chính sách tài chính - ngân sách và phù hợp với thực tế. Trên những ý nghĩa đó, kiểm tra, kiểm soát là công cụ hiệu quả góp phần tăng cƣờng công tác quản lý tài sản nhà nƣớc.
1.2.5. Nội dung quản lý tài sản công trong các cơ quan Nhà nước
Nội dung cụ thể về quản lý TSC trong các cơ quan Nhà nƣớc có thể không giống nhau, do chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan khác nhau, đặc điểm hình thành tài sản và yêu cầu quản lý TSC trong cơ quan cũng khác nhau. Song, căn cứ vào các quy định pháp lý của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nƣớc, các Nghị định có liên quan của Chính phủ và thực tiễn quản lý nội dung cơ bản về quản lý TSC trong các cơ quan nhà nƣớc bao gồm:
1.2.5.1. Quản lý quá trình hình thành tài sản.
Quá trình hình thành tài sản công trong các cơ quan Nhà nƣớc là việc Nhà nƣớc thực hiện việc đầu tƣ, mua sắm và trang cấp tài sản công cho các đơn vị.
- Khi cơ quan đƣợc thành lập, cùng với quy định về chức năng, nhiệm vụ tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ công chức, cơ quan đƣợc cấp một số tài sản gồm: Trụ sở làm việc, phƣơng tiện đi lại và các tài sản khác… Bên cạnh tài sản đƣợc cấp, cơ quan đƣợc đầu tƣ xây dựng mới, mua sắm tài sản từ nguồn NSNN hoặc các nguồn khác đƣợc phép sử dụng theo quy định của pháp luật.
- Hàng năm căn cứ vào nhiệm vụ đƣợc giao đơn vị lập kế hoạch bổ sung tài sản hàng năm đƣợc thực hiện nhƣ sau: Mua sắm từ nguồn NSNN hoặc các nguồn khác đƣợc phép sử dụng của pháp luật, tiếp nhận tài sản từ cơ quan, đơn vị hoặc cá nhân khác hoặc thu hồi từ các dự án đã kết thúc.
- Quá trình hình thành tài sản công gồm hai giai đoạn: quyết định chủ trƣơng và thực hiện đầu tƣ mua sắm tài sản công. Sau khi có chủ trƣơng, việc đầu tƣ, mua sắm tài sản đƣợc thực hiện theo quy định về quản lý đầu tƣ xây
22
dựng cơ bản và mua sắm tài sản công do thủ tƣớng Chính phủ quy định. Toàn bộ tài sản này đƣợc quản lý theo quy chế do cơ quan xây dựng trên cơ sở chế độ của nhà nƣớc quy định và đặc thù hoạt động của cơ quan. Công tác mua sắm tài sản đảm bảo những yêu cầu sau:
+ Thực hiện mua sắm những tài sản thực sự cần thiết phục vụ công tác chuyên môn, đảm bảo tiết kiệm cho NSNN.
+ Tuân thủ Luật Đấu thầu và các văn bản hƣớng dẫn.
+ Đảm bảo tiến độ mua sắm phục vụ nhu cầu sử dụng kịp thời.
+ Đảm bảo tài sản mua sắm có chất lƣợng tốt đáp ứng yêu cầu công việc. Công tác quản lý tài sản công đều nhằm hƣớng tới tính hiệu quả, hiệu quả đƣợc xem xét ở mỗi khâu, mỗi công đoạn và từng công việc đƣợc giao. Quản lý tài sản công đƣợc thực hiện theo những tiêu chí nhất định nhằm quản lý chặt chẽ hiệu quả theo đúng chính sách chế độ, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch và đảm bảo tiết kiệm.
Quá trình các đơn vị sẽ quyết định chủ trƣơng đầu tƣ mua sắm. Đối với tài sản công việc quyết định chủ trƣơng đầu tƣ mua sắm tài sản phải căn cứ vào định mức, tiêu chuẩn sử dụng tài sản, chế độ quản lý tài sản, nắm vững khả năng và nhu cầu cần đầu tƣ, xây dựng, mua sắm tài sản của từng đơn vị; xác định nhu cầu vốn cho đầu tƣ mua sắm tài sản đƣợc ghi vào dự toán ngân sách hàng năm. Sau khi có chủ trƣơng đầu tƣ, mua sắm tài sản, việc thực hiện đầu tƣ, mua sắm tài sản phải đƣợc thực hiện theo quy định về đầu tƣ và xây dựng, quy định về mua sắm tài sản công.
Với lý thuyết sự lựa chọn tối ƣu trong kinh tế và sự cạnh tranh sử dụng nguồn lực của xã hội buộc các cơ quan chức năng quản lý tài sản công dần hƣớng tới mô hình tối ƣu trong quản lý tài sản là khái niệm doanh thu-chi phí và hiệu quả, dù rằng tài sản công không có doanh thu bằng tiền nhƣ tài sản của doanh nghiệp, nhƣng lợi ích đem lại, sự phục vụ cho công tác quản lý sẽ là cơ sở lƣợng hoá lợi ích. Mô hình đi thuê tài sản công, hay mua sắm mới từ bên ngoài chỉ thực sự hiệu quả khi xem xét trên phƣơng diện lợi ích chi phí
23
này. Ví dụ đi thuê: Với các ràng buộc về ngân sách, mức độ công việc cần xử lý, giá đi thuê...và kết hợp với cơ chế chính sách hợp lý của nhà nƣớc quyết định một diện tích, vị trí cách thức sắp xếp công việc hiệu quả nhất. Còn đối với xây mới, khi nào có sự tham gia trực tiếp của các đơn vị xây dựng, gián tiếp của thị trƣờng bất động sản, nhƣ dịch vụ thuê văn phòng công sở, cùng với yêu cầu xây dựng luận chứng kỹ thuật với các chỉ tiêu có tính kỹ thuật NPV,... đây là một sự lựa chọn định lƣợng có tính tối ƣu, vì không ai hiểu rõ lợi ích mà cơ quan đó đem lại bằng chính các hoạt động mà cơ quan đó đang làm, đang cung cấp... Nhƣ vậy quản lý quá trình hình thành tài sản công là khâu mở đầu, quan trọng nhất quyết định cho các khâu tiếp theo. Tài sản công nếu đƣợc hình thành có cơ sở khoa học và thiết thực sẽ đƣợc quản lý và khai thác sau này hiệu quả. Đồng thời thông qua quá trình hình thành tài sản sẽ đánh giá đƣợc tính cấp thiết, thực trạng quản lý và ngân sách của mỗi cơ quan quản lý tài sản công sau này.
Quản lý khâu lập kế hoạch mua sắm là nội dung đầu tiên của quản lý đầu tƣ tài sản công, theo đó phải xác định đƣợc các căn cứ lập kế hoạch mua sắm tài sản công, các thủ tục và phƣơng pháp lập kế hoạch mua sắm và lên kế hoạch mua sắm tài sản công hàng năm cho đơn vị. Đây là cơ sở quan trọng để thực hiện đầu tƣ theo kế hoạch của các đơn vị
Tiêu chí đánh giá quản lý quá trình hình thành tài sản công tại các đơn vị đƣợc đánh giá dựa trên:
- Mức độ tuân thủ các bƣớc trong quy trình quyết định hình thành tài sản công của đơn vị: Đây là tiêu chí định tính phản ánh sự tuân thủ các nội dung trong quy trình quyết định hình thành tài sản công nhƣ đơn vị có lập kế hoạch đầu tƣ tài sản công không? Căn cứ lập kế hoạch đầu tƣ tài sản công có đầy đủ không?
Đầu tƣ mua sắm tài sản công là hoạt động đặc biệt quan trọng nhằm bảo đảm nhu cầu sử dụng tài sản công ở các đơn vị. Những năm gần đây, việc tăng cƣờng đầu tƣ mua sắm tài sản công đã quan tâm và tạo nhiều điều kiện
24
về kinh phí.
Quản lý mua sắm theo nguồn vốn hình thành: Quản lý đầu tƣ tài sản công đòi hỏi cần nắm rõ nguồn vốn đầu tƣ, số lƣợng tài sản công cần mua sắm tƣơng ứng với từng loại nguồn vốn khác nhau. Các nguồn vốn đầu tƣ cho việc mua sắm tài sản công từ nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc, nguồn quỹ phát triển các hoạt động của đơn vị.
Quản lý nguồn nhập tài sản công: Xác định chính xác nguồn nhập tài sản công sẽ giúp quá trình quản lý nắm rõ hơn nguồn gốc, số lƣợng và chất lƣợng các tài sản công đƣợc đƣa vào sử dụng tại đơn vị. Đây là khâu quan trọng và không thể thiếu trong công tác quản lý tài sản công.
Quản lý tài sản công theo mục đích sử dụng: Căn cứ vào mục đích sử dụng tài sản công, đơn vị sẽ lên kế hoạch mua sắm tài sản công cho đơn vị mình. Từ đó, giúp công tác quản lý tài sản công có hiệu quả hơn nhờ vào việc xác định đúng mục đích sử dụng.
Sau khi có chủ trƣơng đầu tƣ mua sắm, việc thực hiện đầu tƣ, mua sắm tài sản công của các đơn vị phải đƣợc thực hiện theo quy định về đầu tƣ và xây dựng, mua sắm tài sản công. Cơ sở để quyết định trong giai đoạn này mang tính định tính, quy phạm pháp luật để quyết định cho quá trình hình thành hay đầu tƣ, mua sắm tài sản công của các đơn vị.
Nhƣ vậy, quản lý quá trình đầu tƣ, mua sắm tài sản công của các đơn vị là khâu mở đầu, quan trọng nhất quyết định các khâu tiếp theo. Tài sản công của các đơn vị nếu đƣợc hình thành có cơ sở khoa học, thiết thực sẽ đƣợc quản lý và khai thác sau này có hiệu quả. Đồng thời, thông qua quá trình đầu tƣ, mua sắm tài sản công của các đơn vị sẽ đánh giá đƣợc tính cấp thiết, thực trạng quản lý ngân sách của đơn vị.
Chỉ tiêu và tiêu chí đánh giá quản lý đầu tƣ, mua sắm tài sản công tại các đơn vị bao gồm:
- Tổng mức vốn đầu tƣ cho mua sắm tài sản công của các đơn vị.
- Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ cho mua sắm tài sản công của các đơn vị
25
trong từng giai đoạn cụ thể.
- Số lƣợng tài sản công đƣợc mua sắm, hình thành mới trong từng thời kỳ.
- Mức độ tuân thủ quy trình mua sắm tài sản công: trong quá trình đầu tƣ tài sản công tại các đơn vị, cần tuân thủ đúng quy trình các bƣớc đầu tƣ nhằm đảm bảo tính khách quan và minh bạch trong quá trình đầu tƣ.
1.2.5.2. Quản lý quá trình sử dụng tài sản công trong các CQNN. a. Quản lý quá trình khai thác, sử dụng tài sản công a. Quản lý quá trình khai thác, sử dụng tài sản công
Đây là khâu có ý nghĩa quan trọng trong việc phát huy hết vai trò của TSC. Quản lý khâu này là thực hiện quản lý TSC theo mục đích, chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Quản lý quá trình thu hồi, điều chuyển, bán tài sản từ đơn vị này sang đơn vị khác, quản lý việc bảo dƣỡng, cải tạo, sửa chữa, nâng cấp tài