1.3. Tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng và ban hành nghị quyết của Hộ
1.3.2. Đảm bảo quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết của Hội đồng
nhân dân tỉnh
1.3.2.1. Quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh
Để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước thì các nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành theo đảm bảo đúng quy trình quy định. Quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh được thực hiện theo quy định từ Điều 111 đến Điều 126 của Luật Ban hành Văn bản QPPL được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 22/6/2015. Cụ thể như sau:
a) Nghị quyết quy định chi tiết điều, khoản điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Quy trình xây dựng gồm 02 giai đoạn:
- Giai đoạn 1: Đề nghị xây dựng nghị quyết, gồm 03 bước (Thời gian thực hiện chậm nhất 65 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp).
+ Bước 1: Lập đề nghị xây dựng nghị quyết;
+ Bước 2: Trình Thường trực HĐND tỉnh xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết;
+ Bước 3: Phân công cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị quyết. - Giai đoạn 2: Soạn thảo, thông qua nghị quyết, gồm 07 bước (Thời gian thực hiện chậm nhất 62 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp).
+ Bước 1: Soạn thảo dự thảo nghị quyết;
+ Bước 2: Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết; + Bước 3: Thẩm định dự thảo nghị quyết;
+ Bước 4: UBND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết trình HĐND tỉnh;
+ Bước 5: Thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh; + Bước 6: Trình dự thảo nghị quyết đến HĐND tỉnh;
+ Bước 7: HĐND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết.
b) Nghị quyết quy định chính sách, biện pháp nhằm đảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Quy trình xây dựng gồm 02 giai đoạn:
- Giai đoạn 1: Đề nghị xây dựng nghị quyết gồm 06 bước (Thời gian thực hiện chậm nhất 130 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp).
+ Bước 1: Lập đề nghị xây dựng nghị quyết;
+ Bước 2: Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết; + Bước 3: Thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết;
+ Bước 4: Thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; + Bước 5: Thường trực HĐND tỉnh xem xét thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết;
+ Bước 6: Phân công cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nghị quyết. - Giai đoạn 2: Soạn thảo, thông qua nghị quyết gồm 07 bước (Thời gian thực hiện chậm nhất 62 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp)
+ Bước 1: Soạn thảo dự thảo nghị quyết;
+ Bước 2: Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết; + Bước 3: Thẩm định dự thảo nghị quyết;
+ Bước 4: UBND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết trình HĐND tỉnh;
+ Bước 5: Thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh; + Bước 6: Trình dự thảo nghị quyết đến HĐND tỉnh;
+ Bước 7: HĐND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết. c) Nghị quyết theo trình tự, thủ tục rút gọn
- Các trường hợp xây dựng, ban hành nghị quyết theo trình tự, thủ tục rút gọn
+ Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội.
+ Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định.
+ Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành.
- Quy trình xây dựng gồm 07 bước (Thời gian thực hiện chậm nhất 35 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp):
Bước 1: Cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức việc soạn thảo;
Bước 2: Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo nghị quyết;
Bước 3: Gửi hồ sơ thẩm định đến Sở Tư pháp gồm: Tờ trình và dự thảo nghị quyết;
Bước 4: Gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến các Ban HĐND tỉnh để thẩm tra;
Bước 5: Thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh; Bước 6: Trình dự thảo nghị quyết đến HĐND tỉnh;
Bước 7: HĐND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết.
1.3.2.2. Quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết cá biệt của HĐND tỉnh
Quy trình xây dựng gồm 06 bước (Thời gian thực hiện chậm nhất 35 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp):
Bước 1: Đề nghị xây dựng nghị quyết;
Bước 2: Thường trực HĐND tỉnh xem xét đề nghị xây dựng nghị quyết;
Bước 3: Soạn thảo nghị quyết;
Bước 4: Thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh; Bước 5: Trình dự thảo nghị quyết đến HĐND tỉnh;
Bước 6: HĐND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết.
1.3.2.3. Quy trình chung của quá trình xây dựng và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh
Trên cơ sở quy trình của từng loại nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành, tác giả đưa ra các bước chung của quy trình xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh như sau:
Bước 1: Đề nghị xây dựng nghị quyết Bước 2: Soạn thảo dự thảo nghị quyết
Bước 3: Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết Bước 4: Thẩm định dự thảo nghị quyết
Bước 6: Trình dự thảo nghị quyết đến HĐND tỉnh;
Bước 7: HĐND tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết 1.3.3. Đảm bảo chất lượng về nội dung của nghị quyết
Khi bàn về chất lượng xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh và các tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh cho đến nay vẫn chưa có công trình chuyên khảo nào nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện. Tuy nhiên, xuất phát từ các cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta, bước đầu có thể đưa ra các tiêu chí bảo đảm chất lượng về nội dung của nghị quyết như sau:
- Một là: Tuân thủ đúng thẩm quyền, thẩm quyền được nói đến trong hoạt động xây dựng và ban hành nghị quyết là thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức.
Thẩm quyền nội dung: Là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình giải quyết công việc do pháp luật quy định. Đó là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật đã đặt ra đối với từng loại cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định. Thẩm quyền nội dung trong ban hành nghị quyết thể hiện ở việc chủ thế ban hành nghị quyết giải quyết những vấn đề do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ thể đó. Thẩm quyền về nội dung được xác lập ở nhiều văn bản khác nhau dựa trên sự phân công quyền lực, vị trí, chức năng của các chủ thể trong việc giải quyết những công việc do pháp luật quy định.
Thẩm quyền về hình thức: Là thẩm quyền của chủ thể trong việc ban hành những hình thức văn bản do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành một số loại văn bản nhất định. Mỗi văn bản có một vai trò nhất định và sẽ được sử dụng trong trường hợp cụ thể.
Theo quy định tại Điều 4, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì hệ thống văn bản QPPL có nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
- Hai là: Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của nghị quyết. Để nghị quyết của HĐND tỉnh thông qua được thực tế khẳng định là đúng đắn, phù hợp và đi vào cuộc sống, góp phần đáng kể cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh ở địa phương trong quá trình xây dựng và ban hành nghị quyết cần bảo đảm một số nội dung sau: Phải xác định những nội dung, lĩnh vực cần ban hành nghị quyết; chú trọng làm tốt việc khảo sát, tham vấn ý kiến nhân dân, đối tượng chịu sự tác động của chính sách thì nghị quyết khi ban hành mới phù hợp với thực tiễn; tăng cường giám sát việc thực hiện các nghị quyết đã ban hành.
- Ba là: Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh.
Bảo đảm tính công khai được coi là một trong những yêu cầu xuyên suốt trong quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh. Cụ thể như sau:
+ Bảo đảm sự tham gia các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình lập đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh.
+ Bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thông qua việc cho ý kiến đối với dự án, dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh.
+ Bảo đảm quyền tiếp cận nghị quyết của HĐND tỉnh sau khi nghị quyết được ban hành. Sau khi nghị quyết được HĐND tỉnh thông qua và Chủ tịch HĐND tỉnh ký chứng thực, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện một số hoạt động như: Đăng Công báo; đăng tải nghị quyết trên Cổng thông tin điện tử và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng. Các hoạt động nêu trên là hết sức quan trọng, để bảo đảm công khai nội dung nghị quyết với người dân, giúp mọi người biết được quyền, nghĩa vụ của mình để thực hiện cho đúng.
1.3.4. Đảm bảo chất lượng về thể thức và kỹ thuật soạn thảo nghị quyết
- Nghị quyết của HĐND tỉnh khi xây dựng và ban hành phải đúng quy định: Nghị quyết của HĐND tỉnh phải đảm bảo đúng thể thức và phù hợp về cách thức trình bày. Nghị quyết của HĐND tỉnh được ban hành phải đúng thể thức quy định của pháp luật, có kết cấu rõ ràng theo một chủ đề nhất định. Lượng thông tin trong nghị quyết vừa đủ, không thừa, không thiếu, không trùng lặp, ý tưởng của nghị quyết phải được thể hiện rõ. Các phần, chương, mục, điều khoản được trình bày nhất quán, dễ sử dụng. Các số liệu đảm bảo chuẩn xác; ngôn ngữ đơn giản, chính xác, nghiêm túc, phù hợp với đối tượng tác động của nghị quyết
- Nghị quyết của HĐND tỉnh khi xây dựng và ban hành phải phù hợp với kỹ thuật: Khi soạn thảo và ban hành nghị quyết phải tuân thủ đúng các yêu cầu về thể thức đã được hướng dẫn tại các văn bản như: Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 ; Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL; Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thể thức và kỷ thuật trình bày văn bản hành chính.
1.3.5. Tính kịp thời, mức độ đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý và tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội
Nghị quyết của HĐND tỉnh nhất là các nghị quyết quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội tương ứng trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định mà nghị quyết đó có khả năng được thực hiện, được bảo đảm thực hiện và mang lại những kết quả tác động tích cực. Tác động tích cực của các nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành không chỉ phụ thuộc vào nội dung, kỹ thuật biểu đạt của nghị quyết mà còn phụ thuộc vào thời điểm của nghị quyết được ban hành.
Nghị quyết của HĐND tỉnh phải thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; không trái với văn bản chỉ
đạo, hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền. Xác định tiêu chí này để đảm bảo cho việc xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh đúng định hướng chính trị, đúng nguyên tắc tổ chức của bộ máy nhà nước CHXHCN việt Nam, giữ vững bản chất dân chủ nhân dân. Đó cũng là một điều kiện góp phần củng cố lòng tin của nhân dân địa phương vào sự lãnh đạo của Đảng và hoạt động quản lý của chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu lực thi hành của nghị quyết trong thực tế.
Nghị quyết của HĐND tỉnh có được tự giác thực hiện hay không tùy thuộc vào việc nghị quyết đó có phù hợp với mong muốn, nguyện vọng, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương hay không. Vì vậy, nội dung của nghị quyết của HĐND tỉnh cần phù hợp với điều kiện vật chất, tinh thần, độ tuổi, tâm lý, trình độ nhận thức, nguyện vọng của đối tượng thi hành. Đồng thời, phát huy được các lợi thế của địa phương góp phần tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội.
1.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến việc xây dựng và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh của Hội đồng nhân dân tỉnh
1.4.1. Yếu tố chủ quan
1.4.1.1. Sự lãnh đạo của Đảng
Sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh được thể hiện qua các khía cạnh:
- Đảng đề ra chủ trương, đường lối, chiến lược về xây dựng pháp luật trên cơ sở nghiên cứu tình hình thực tiễn về kinh tế - xã hội cũng như quan hệ xã hội phát sinh, tồn tại và phát triển trong xã hội để định hướng HĐND tỉnh ban hành các chính sách cho phù hợp. Các cơ quan lãnh đạo của Đảng phải nhất quán trong chủ trương, đường lối xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh.
- Đảng lãnh đạo nhưng Đảng phải tôn trọng các cơ quan, tổ chức, cá nhân có chức năng xây dựng pháp luật, tránh bao biện, làm thay các cơ
quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND.
- Để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động xây dựng và ban hành nghị quyết, Đảng phải củng cố và nâng cao chất lượng các tổ chức đảng thuộc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND. Đặc biệt là phát huy vai trò tích cực của đội ngũ đảng viên là đại biểu HĐND và các cán bộ, công chức tham gia vào việc xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND.
- Để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng và ban hành nghị quyết cần tránh hai khuynh hướng: Đảng can thiệp quá sâu vào hoạt động xây dựng nghị quyết của HĐND hoặc buông lỏng, khoắn trắng cho Nhà nước mà không quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo hoạt động này.
1.4.1.2. Kỹ năng, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức cá nhân trong việc tham mưu xây dựng nghị quyết
Kỹ năng, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức cá nhân trong việc tham mưu xây dựng nghị quyết được thể hiện trên 02 khía cạnh sau:
- Việc phát hiện vấn đề cần ban hành chính sách, còn có cách gọi khác là sáng kiến chính sách: Vấn đề, nội dung được đề xuất, đưa ra để HĐND xem xét, quyết định là rất nhiều, trong khi nguồn lực để thực hiện có hạn, đòi hỏi làm rõ sự cần thiết, vấn đề ưu tiên để ban hành chính sách. Một vấn đề được xác định là cần thiết ban hành chính sách khi thỏa mãn các tiêu chí: Thể chế hóa các đường lối chủ trương chính sách của Đảng; đáp ứng nguyện vọng của đa số nhân dân; có tính cấp thiết, khả thi, phù hợp với thực tiễn, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
- Xây dựng dự thảo chính sách: Việc xây dựng dự thảo chính sách