2.1. Tổng quan về tỉnh Bắc Kạn và Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Kạn
2.1.3. Những thuận lợi và khó khăn ảnh hưởng đến việc xây dựng và ban
hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Kạn
2.1.3.1. Những thuận lợi tác động đến việc xây dựng và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh
- HĐND tỉnh luôn nhận được sự quan tâm chỉ đạo sát sao của cấp ủy Đảng cùng cấp. Sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của cấp ủy Đảng đối với hoạt động của HĐND là vấn đề có tính nguyên tắc và quyết định đến chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND. Sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với hoạt động của HĐND được thực hiện qua hoạt động của Đảng đoàn HĐND tỉnh. Từ đầu nhiệm kỳ đến nay, dưới sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng hoạt động của HĐND tỉnh đã từng bước được đổi mới, góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội đảm bảo quốc phòng và an ninh, giữ vững ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội ở địa phương. Tỉnh ủy lãnh đạo hoạt động của HĐND tỉnh thông qua Đảng đoàn HĐND tỉnh. Trước kỳ họp Đảng đoàn HĐND tỉnh báo cáo Ban Thường vụ Tỉnh uỷ cho chủ trương định hướng về những trọng tâm trình tại kỳ họp để Đảng đoàn lãnh đạo HĐND thảo luận, quyết định theo thẩm quyền. Để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của HĐND tỉnh, Đảng đoàn duy trì phiên họp mở rộng để chỉ đạo, xử lý những vấn đề phát sinh, thảo luận những nội dung còn nhiều ý kiến khác nhau đảm bảo sự thống nhất trước khi trình HĐND tỉnh.
- Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đa số đại biểu HĐND nâng cao được vị trí, vai trò, trách nhiệm của mình và đã có nhiều cố gắng trong thực hiện nhiệm vụ phù hợp với điều kiện cụ thể.
Trước mỗi kỳ họp, căn cứ vào những văn bản chỉ đạo của Trung ương và các Bộ, ngành; căn cứ vào yêu cầu từ thực tế thông qua hoạt động giám sát và tiếp nhận ý kiến, kiến nghị của cử tri, qua thực tế điều hành công việc, khả năng thực hiện của đại phương và các kênh thông tin khác; Thường trực HĐND tỉnh chủ trì, phối hợp với Ủy ban nhân dân, Ủy ban MTTQ họp để
thống nhất, quyết định việc đưa ra những nội dung có tính chất thường kỳ và chuyên đề để bàn thảo và quyết định tại các kỳ họp. Sau khi đã có Thông báo về nội dung kỳ họp, Thường trực HĐND tỉnh điều hòa, phân công các Ban của HĐND trong việc thẩm tra các dự thảo Nghị quyết. Điều hành các phiên thảo luận thông qua Nghị quyết là nội dung quan trọng thể hiện vai trò và bản lĩnh của Thường trực HĐND với vai trò là Chủ tọa kỳ họp trong việc điều hành, gợi ý thảo luận để các đại biểu tập trung thảo luận để nâng cao chất lượng ban hành các Nghị quyết. Do đó, Thường trực HĐND tỉnh có sự phân công và chuẩn bị chu đáo cho mỗi phiên thảo luận. Đối với những nghị quyết còn nhiều ý kiến khác nhau, Chủ tọa dành thời gian thảo luận thêm để đạt đến sự thống nhất. Khi biểu quyết, có thể lấy ý kiến biểu quyết 1 lần với toàn bộ nội dung dự thảo nghị quyết hoặc lấy ý kiến biểu quyết từng phần nghị quyết sau đó biểu quyết chung toàn bộ nghị quyết.
HĐND tỉnh Bắc Kạn với mô hình Trưởng các Ban HĐND là Ủy viên Ban Thường vụ Tỉnh ủy nên bao quát được tình hình kinh tế - xã hội nói chung để định hướng nội dung hoạt động phù hợp với tình hình thực tiễn, thuận lợi khi tổ chức triển khai hoạt động thẩm tra hồ sơ dự thảo nghị quyết, giám sát việc thực hiện nghị quyết ở các cơ quan, đơn vị, địa phương. Thành viên của các Ban HĐND đều là cán bộ, công chức thuộc các cơ quan Đảng, đoàn thể hoặc cơ quan quản lý Nhà nước các cấp, có am hiểu lĩnh vực công tác, vì thế có đóng góp nhất định trong hoạt động thẩm tra, giám sát. Thời gian qua, công tác thẩm tra của các Ban HĐND tỉnh được thực hiện đúng quy trình, quy định. Các Ban HĐND tỉnh đã chủ động làm việc với đơn vị liên quan, nghe trước, góp ý các các nội dung dự kiến trình tại kỳ họp; tổ chức giám sát, khảo sát, thu thập thông tin đối với những vấn đề lớn, phức tạp. Nhìn chung, báo cáo thẩm tra của các Ban đảm bảo chất lượng, khách quan, có tính phản biện, rõ quan điểm, cung cấp nhiều thông tin, luận cứ khoa học, đặc biệt là những vấn đề còn có những ý kiến khác nhau, tạo thuận lợi
cho đại biểu HĐND trong quá trình xem xét, quyết nghị tại kỳ họp góp phần nâng cao chất lượng nghị quyết do HĐND tỉnh ban hành.
HĐND tỉnh lựa chọn những đại biểu có năng lực, điều kiện, tâm huyết và có bản lĩnh trong hoạt động HĐND, những năm qua tỉnh Bắc Kạn đã tổ chức cho đại biểu HĐND tỉnh báo cáo kết quả hoạt động hàng năm của mình với cử tri và lấy ý kiến đánh giá của cử tri đối với hoạt động của đại biểu. Từ đánh giá của cử tri, đại biểu đã ý thức hơn về trách nhiệm đối với việc thực hiện nhiệm vụ của người đại biểu. Tại các kỳ họp, các vị đại biểu HĐND tỉnh nêu cao tinh thần trách nhiệm, tập trung trí tuệ nghiên cứu, phát huy dân chủ, tập trung thảo luận, tham gia đóng góp vào những vấn đề cụ thể được biểu quyết tại kỳ họp.
- UBND, Ủy ban MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của mặt trận đã phối hợp và tạo điều kiện tốt để HĐND thuận lợi trong việc xây dựng và ban hành nghị quyết.
Điểm mới của việc ban hành nghị quyết trong nhiệm kỳ này là việc thực hiện theo Luật Ban hành văn bản QPPL đối với các nghị quyết là văn bản QPPL. Các dự thảo Nghị quyết này đều phải được UBND, UBMTTQ đề xuất hoặc theo đề xuất của cơ quan, tổ chức và phải có văn bản đề nghị xây dựng nghị quyết gửi đến Thường trực HĐND để xem xét, quyết định. Trong quá trình chuẩn bị xây dựng dự thảo nghị quyết QPPL có sự phối hợp chặt chẽ giữa Thường trực HĐND, các Ban HĐND với UBND và các cơ quan chủ trì soạn thảo và được thực hiện các bước theo trình tự Luật ban hành văn bản QPPL. Sau khi Nghị quyết được thông qua tại kỳ họp, Thường trực HĐND yêu cầu các Ban HĐND được phân công thẩm tra phối hợp với UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND rà soát, hoàn thiện Nghị quyết theo những nội dung đã được thông qua tại kỳ họp; sau đó trình Chủ tịch HĐND ký ban hành theo quy định.
Ngày 08/12/2017, Thường trực HĐND, UBND và Ban Thường trực UBMTTQ Việt Nam tỉnh Bắc Kạn ký quy chế phối hợp công tác giữa ba bên. Trong đó, có nội dung phối hợp trong chuẩn bị nội dung, chương trình, tổ chức, đánh giá kết quả kỳ họp và triển khai thực hiện nghị quyết HĐND tỉnh. Theo đó, quy chế nêu rõ trách nhiệm của UBND, UBMTTQ Việt Nam tỉnh trong công tác phối hợp xây dựng, ban hành và triển khai thực hiện nghị quyết của HĐND tỉnh. Do vậy, Thường trực HĐND, UBND, Ban Thường trực UBMTTQVN tỉnh đã thực hiện tốt mối quan hệ phối hợp, các bên đã chủ động phối hợp và nêu cao tinh thần trách nhiệm, thường xuyên phối hợp thực hiện các nội dung đề ra trong quá trình xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan.
- Cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động, bộ máy giúp việc của HĐND được quan tâm bố trí là điều kiện cần thiết trong việc tổ chức các hoạt động của HĐND có chất lượng và hiệu quả hơn.
Nhìn chung, Văn phòng đã hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, tham mưu, giúp việc có hiệu quả hoạt động Đoàn ĐBQH, HĐND và UBDN tỉnh, mặc dù khối lượng công việc tương đối lớn với nhiều hoạt động quan trọng. Công chức trong cơ quan được tuyển dụng là những người có trình độ, năng lực làm việc khá, được đào tạo về lý luận chính trị và bồi dưỡng chuyên môn và được quan tâm quy hoạch, bổ nhiệm giữ các chức vụ Trưởng, Phó phòng đã đề cao trách nhiệm với công việc, tạo môi trường rèn luyện, phấn đấu đáp ứng yêu cầu công tác. Phân công, phân nhiệm cụ thể, rõ ràng phù hợp với trình độ chuyên môn và năng lực cụ thể của từng cán bộ, công chức, đề cao tính chủ động trong công tác tham mưu, đề xuất và khả năng độc lập trong thực hiện nhiệm vụ được phân công. Đồng thời, thường xuyên có kế hoạch đào tạo, nâng cao trình độ nghiệp vụ cho công chức; hàng năm tiến hành đánh giá, rút kinh nghiệm để từng bước bổ sung, hoàn chỉnh các quy định, quy chế hoạt động của Văn phòng.
- Các văn bản pháp luật được hoàn thiện quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu HĐND, HĐND các cấp là những cơ sở pháp lý quan trọng để HĐND hoạt động.
Ngày 19 tháng 6 năm 2015 Luật Tổ chức chính quyền địa phương được ban hành có hiệu lực từ 01 tháng 01 năm 2016, trong đó quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của HĐND tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. Ngoài ra, một số Luật điều chỉnh trực tiếp hoạt động của HĐND bắt đầu có hiệu lực thi hành như Luật Đầu tư công (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Ban hành Văn bản QPPL (có hiệu lực từ ngày 01/7/2016) và Luật Ngân sách nhà nước (có hiệu lực từ ngày 01/01/2017). Các quy định mới của pháp luật đều quy định tăng nhiệm vụ quyền hạn và thẩm quyền của HĐND các cấp đây là cơ sở pháp lý quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh nói chung và hoạt động xây dựng, ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh nói riêng.
2.1.3.2. Những khó khăn ảnh hưởng đến việc xây dựng và ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Kạn
a) Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016. Qua quá trình triển khai tổ chức thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 trên địa bàn tỉnh còn gặp một số khó khăn, vướng mắc như sau:
- Theo quy định tại khoản 3, Điều 111, Luật Ban hành văn bản QPPL thì đối với những đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có nội dung quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 1, Điều 27) thì không phải thực hiện quy trình chính sách theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116. Tuy nhiên, tại điểm c, khoản 2, Điều 128 Luật Ban hành văn bản QPPL quy định về soạn thảo
quyết định của UBND tỉnh quy định "đánh giá tác động văn bản trong tất cả các trường hợp kể cả trường hợp dự thảo Quyết định có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên". Như vậy, quy trình đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh và quy trình đánh giá tác động chính sách trong soạn thảo quyết định của UBND tỉnh không thống nhất với nhau.
- Về thực hiện nội dung cấm quy định thủ tục hành chính trong văn bản QPPL của HĐND và UBND (khoản 4 Điều 14 Luật)
Khoản 4, Điều 14 Luật quy định: “cấmquy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định của UBND cấp tỉnh, văn bản QPPL của HĐND cấp huyện, quyết định của UBND cấp huyện, nghị quyết của HĐND cấp xã, quyết định của UBND cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật." Như vậy, theo quy định tại khoản 4, Điều 14 thì nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND không được quy định thủ tục hành chínhtrừ trường hợp được giao trong luật.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 4, Điều 27 Luật thì HĐND tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và UBND tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Do đó, trong thực tiễn áp dụng quy định này có một số vướng mắc như sau: Một số văn bản dưới luật giao hoặc qua thực tế tại địa phương phát sinh một số nội dung cần quy định thủ tục hành chính để triển khai thực hiện các quy định trong văn bản QPPL của địa phương (như ban hành chính sách hỗ trợ doanh nghiệp khởi nghiệp, hỗ trợ xúc tiến thương mại, ban hành thủ tục xét …). Trong trường hợp này nếu địa phương không quy định thủ tục để tổ chức, cá nhân nhận được mức hỗ trợ sẽ dẫn đến việc tùy tiện trong thực hiện, không đảm bảo tính công khai, minh bạch; đồng thời có một số cơ quan tự quy định về mẫu đơn, tờ khai và trình tự thủ tục để hướng
dẫn tổ chức, cá nhân thực hiện gây khó khăn, phiền hà cho các tổ chức, cá nhân. Còn nếu quy định thủ tục hành chính trong văn bản QPPL của HĐND tỉnh, UBND tỉnh thì lại trái với khoản 4 Điều 14 Luật (chỉ cho phép quy định trong trường hợp được luật giao).
b) Do nguồn lực địa phương hạn hẹp, khó khăn về nguồn thu nên một số lĩnh vực cần được hỗ trợ tạo điều kiện, khuyến khích phát triển nhưng chưa thực hiện được như: Chính sách đào tạo nguồn nhân lực, thu hút nhân tài, đào tạo cán bộ có trình độ cao ở nước ngoài, chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội cho nhân dân sinh sống ở vùng đệm, vùng lõi vườn quốc gia, dân tộc thiểu số nghèo ở vùng sâu, vùng xa…
c) Về cơ cấu tổ chức của các Ban Hội đồng nhân dân, Văn phòng giúp việc Hội đồng nhân dân tỉnh
- Đối với các Ban HĐND tỉnh: Các thành viên Ban do “kiêm nhiệm” nên thời gian tham gia hoạt động của Ban chưa nhiều, thường không đầy đủ, có đợt khảo sát, giám sát chỉ có tình trạng chỉ có Phó ban chuyên trách và chuyên viên giúp việc thực hiện, hơn nữa một số thành viên Ban là thủ trưởng cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh nên vẫn còn tư tưởng nể nang trong giám sát, thẩm tra đã ảnh hưởng nhiều đến chất lượng xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh.
- Đối với hoạt động của Văn phòng Đoàn ĐBQH, HĐND và UBND tỉnh: Bên cạnh những kết quả ban đầu trong việc thực hiện thí điểm hợp nhất, hoạt động của Văn phòng còn một số khó khăn và bất cập phần nào ảnh hưởng đến việc xây dựng và ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh như sau:
Sau khi sáp nhập, Văn phòng có chức năng, nhiệm vụ tham mưu, giúp việc cho ba chủ thể khác nhau là Đoàn ĐBQH, HĐND, UBND. Do vậy, trong quá trình thực hiện sẽ có những bất cập trong việc vừa tham mưu xây dựng nghị quyết, vừa tham mưu thi hành nghị quyết, sau đó lại tham mưu giám sát
việc thực hiện nghị quyết nên không thể tránh khỏi tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”.
Về kinh phí hoạt động: Theo quy định tại khoản 2, Điều7, Nghị quyết số 580 quy định “Kinh phí hoạt động của Văn phòng Đoàn ĐBQH, HĐND và UBND tỉnh được ngân sách địa phương đảm bảo theo phân bổ dự toán do HĐND cấp tỉnh quyết định” nhưng theo quy định của Luật Ngân sách, dự toán năm 2019 của ngân sách địa phương được xây dựng từ tháng 10/2018 (trước thời điểm thực hiện thí điểm hợp nhất 03 Văn phòng). Đồng thời, tiêu chí định mức phân bổ ngân sách địa phương được ban hành từ năm 2017 không có tiêu chí phân bổ cho Văn phòng Đoàn ĐBQH do nhiệm vụ này được bố trí từ ngân sách Trung ương. Mặt khác, quy định tại khoản 4, Điều 8, nghị quyết số 580 quy định: Văn phòng Quốc hội chuyển giao cơ sở vật chất, kinh phí và biên chế của Văn phòng Đoàn ĐBQH cho các địa phương thực