7. Tổng quan tình hình nghiên cứu
1.1. CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN
1.1.1 Tổng quan về chi NSNN
a. Khái niệm Ngân sách Nhà nước
Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thƣờng để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chƣơng trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nƣớc thì đƣợc gọi là ngân sách Nhà nƣớc.
Theo Luật Ngân sách Nhà nƣớc sửa đổi của Việt Nam đã đƣợc Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015 định nghĩa: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước (tại khoản 14 điều 4 Luật NSNN năm 2015)
Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, lệ phí, toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nƣớc thực hiện, trƣờng hợp đƣợc khoán chi phí hoạt động thì đƣợc khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nƣớc thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật, các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nƣớc, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nƣớc cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phƣơng; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật (tại khoản 1 điều 5 Luật NSNN năm 2015).
Chi NSNN bao gồm chi đầu tƣ phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thƣờng xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ, các khoản chi khác theo quy định
của pháp luật (tại khoản 2 điều 5 Luật NSNN năm 2015).
b. Phân loại chi Ngân sách Nhà nước
- Có nhiều cách để phân loại chi NSNN. Nếu phân loại theo tính chất phát sinh, có thể chia chi NSNN thành hai loại:
+ Chi thƣờng xuyên: là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc về phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh (tại khoản 6 điều 4 Luật NSNN năm 2015).
+ Chi đầu tƣ phát triển: là nhiệm vụ chi của NSNN gồm chi đầu tƣ xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tƣ khác theo quy định của pháp luật
(tại khoản 4 điều 4 Luật NSNN năm 2015).
- Phân loại chi NSNN theo cấp ngân sách bao gồm: + Chi Ngân sách Trung ƣơng.
+ Chi Ngân sách tỉnh, thành phố. + Chi Ngân sách quận – huyện, thị xã. + Chi Ngân sách xã – phƣờng, thị trấn.
c. Phân cấp Ngân sách Nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nƣớc ở nƣớc ta đƣợc tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nƣớc. Theo quy định của pháp luật, mỗi cấp chính quyền có ngân sách riêng. Do đó, gắn với bốn cấp chính quyền có bốn cấp ngân sách tƣơng ứng, bao gồm: Ngân sách trung ƣơng; Ngân sách tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ƣơng; Ngân sách huyện, quận, thị xã; Ngân sách xã, phƣờng, thị trấn (gọi tắt là ngân sách xã).
Ngân sách trung ƣơng quản lý thu, chi theo ngành kinh tế, nó luôn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nƣớc. Ngân sách trung ƣơng cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc
trung ƣơng (sự nghiệp văn hóa – xã hội; sự nghiệp kinh tế; an ninh - quốc phòng; trật tự an toàn xã hội; đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng ...). Trên thực tế Ngân sách trung ƣơng là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ƣơng hƣởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ƣơng (tại khoản 15 điều 4 Luật NSNN năm 2015).
Ngân sách địa phƣơng là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phƣơng hƣởng, thu bổ sung từ NS trung ƣơng cho ngân sách địa phƣơng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phƣơng (tại khoản 13 điều 4 Luật NSNN năm 2015).
Quan hệ giữa các cấp Ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nƣớc đƣợc thực hiện theo các nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ƣơng và Ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng đƣợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể;
Thực hiện việc bổ xung từ Ngân sách cấp trên cho Ngân sách cấp dƣới nhằm đảm bảo sự công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng lãnh thổ, các địa phƣơng. Số bổ xung này là khoản thu của Ngân sách cấp dƣới;
Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ Ngân sách cấp trên cho Ngân sách cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ chi đó (kinh phí uỷ quyền).
Không đƣợc dùng Ngân sách của cấp này chi cho nhiệm vụ của Ngân sách cấp khác, trừ trƣờng hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
1.1.2. Chi thƣờng xuyên NSNN
a. Khái niệm chi thường xuyên NSNN
Chi thƣờng xuyên NSNN là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính của Nhà nƣớc nhằm trang trải nhu cầu của các cơ quan Nhà nƣớc, các tổ chức chính trị xã hội thuộc khu vực công, qua đó thực hiện nhiệm vụ quản
lý nhà nƣớc ở các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trƣờng và các hoạt động sự nghiệp khác.
b. Phân loại chi thường xuyên NSNN
Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Do nội dung của chi thƣờng xuyên rất đa dạng và phức tạp nên cũng có nhiều cách để phân loại. Tùy thuộc vào các mục tiêu khác nhau mà có các cách phân loại khác nhau, cụ thể:
- Căn cứ vào tính chất kinh tế, chi thƣờng xuyên NSNN đƣợc phân thành 4 nhóm mục chi.
+ Nhóm các khoản chi thanh toán cho cá nhân gồm tiền lƣơng, tiền công trả cho lao động thƣờng xuyên theo hợp đồng, phụ cấp lƣơng, học bổng học sinh, sinh viên, tiền thƣởng, phúc lợi tập thể, các khoản đóng góp, chi về công tác ngƣời có công với cách mạng và xã hội, chi lƣơng hƣu và trợ cấp bảo hiểm xã hội, các khoản thanh toán khác cho cá nhân.
+ Nhóm các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn gồm thanh toán dịch vụ công cộng, vật tƣ văn phòng, thông tin tuyên truyền liên lạc, hội nghị, công tác phí, chi phí thuê mƣớn, chi sửa chữa thƣờng xuyên, chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành.
+ Nhóm các khoản chi mua sắm tài sản thƣờng xuyên gồm chi mua đầu tƣ tài sản vô hình, mua sắm tài sản dùng cho công tác chuyên môn.
+ Nhóm các khoản chi khác gồm các khoản chi thƣờng xuyên khác không nằm trong ba nhóm chi trên nhƣ trợ giá theo chính sách của nhà nƣớc, hỗ trợ Quỹ Bảo hiểm xã hội, hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp; các khoản chi thƣờng xuyên khác theo quy định của pháp luật.
- Căn cứ vào mục đích sử dụng các khoản chi, chi thƣờng xuyên NSNN đƣợc phân thành các khoản chi cụ thể sau:
+ Chi cho sự nghiệp kinh tế: Hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế phục vụ cho yêu cầu phát triển sản xuất kinh doanh, quản lý kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho các ngành kinh tế hoạt động và phát triển một cách thuận lợi. Mục đích hoạt động của đơn vị sự nghiệp kinh tế không phải là kinh doanh lấy lãi, do vậy NSNN cần dành một khoản chi đáp ứng hoạt động của các đơn vị này. Chi cho sự nghiệp kinh tế bao gồm các khoản chi sự nghiệp nông nghiệp, sự nghiệp thủy lợi, sự nghiệp ngƣ nghiệp, sự nghiệp lâm nghiệp, sự nghiệp giao thông, sự nghiệp kiến thiết thị chính và sự nghiệp kinh tế công cộng khác; chi điều tra cơ bản, đo đạc địa giới hành chính các cấp; chi đo vẽ bản đồ, đo đạc cắm mốc biên giới, đo đạc lập bản đồ và lƣu trữ hồ sơ địa chính; chi định canh, định cƣ và kinh tế mới.
+ Chi sự nghiệp văn hóa – xã hội gồm chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo; chi sự nghiệp y tế; sự nghiệp văn hóa thông tin; sự nghiệp thể dục, thể thao; sự nghiệp phát thanh, truyền hình; sự nghiệp khoa học, công nghệ và môi trƣờng; sự nghiệp xã hội; sự nghiệp văn hóa khác.
+ Chi quản lý hành chính là các khoản chi cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc thuộc bộ máy chính quyền các cấp từ trung ƣơng đến địa phƣơng.
+ Chi về hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam.
+ Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội gồm Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh.
+ Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc. + Chi các chƣơng trình mục tiêu quốc gia.
+ Chi trợ cấp cho các đối tƣợng chính sách xã hội.
+ Chi hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp theo quy định của pháp luật.
+ Chi trả lãi tiền vay do Nhà nƣớc vay.
+ Chi viện trợ cho các Chính phủ và các tổ chức nƣớc ngoài. + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
c. Đặc điểm của chi thường xuyên NSNN
Các khoản chi thƣờng xuyên NSNN luôn gắn với bộ máy nhà nƣớc và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị mà nhà nƣớc thực hiện trong từng thời kỳ. Các khoản chi thƣờng xuyên có tính ổn định và có tính chu kỳ trong một khoản thời gian hàng tháng, hàng quý, hàng năm. Tính ổn định của các khoản chi thƣờng xuyên NSNN có đƣợc là do tính ổn định trong các hoạt động thƣờng xuyên thuộc chức năng nhiệm vụ của Nhà nƣớc và mối quan hệ giữa Nhà nƣớc và NSNN. Đặc điểm này đƣợc thể hiện ở tổng mức chi và tỷ trọng chi thƣờng xuyên trong tổng chi NSNN, nội dung và cơ cấu chi thƣờng xuyên ít có sự biến động lớn qua các năm.
Các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Nếu nhƣ chi đầu tƣ phát triển của NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất – kỹ thuật cần thiết để thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế trong tƣơng lai thì chi thƣờng xuyên chủ yếu đáp ứng cho nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên hàng năm thuộc chức năng của Nhà nƣớc, duy trì sự tồn tại, hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc, qua đó đáp ứng các nhu cầu công cộng.
Phạm vi, mức độ của chi thƣờng xuyên NSNN gắn chặt với cơ cấu của tổ chức bộ máy nhà nƣớc, việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ và sự lựa chọn của Nhà nƣớc trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng.
- Đƣợc phân bổ nguồn lực tài chính từ đầu năm và đƣợc sử dụng nguồn lực này trong một năm.
- Hiệu quả của chi thƣờng xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể nhƣ đối với chi đầu tƣ phát triển; không chỉ thể hiện về mặt kinh tế mà còn đƣợc thể hiện qua sự ổn định chính trị - xã hội, từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nƣớc.
d. Vai trò của chi thường xuyên NSNN
Chi thƣờng xuyên NSNN có vai trò rất quan trọng, thể hiện trên các mặt cụ thể nhƣ sau:
Thứ nhất, chi thƣờng xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc về quản lý kinh tế, xã hội, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lƣợng, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nƣớc.
Thứ hai, chi thƣờng xuyên là công cụ để Nhà nƣớc thực hiện mục tiêu ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ ngƣời nghèo, gia đình chính sách, thực hiện các chính sách xã hội, ... góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội.
Thứ ba, thông qua chi thƣờng xuyên, Nhà nƣớc thực hiện điều chỉnh thị trƣờng để thực hiện các mục tiêu của mình, phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nƣớc, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng.
Thứ tư, chi thƣờng xuyên NSNN giúp bộ máy nhà nƣớc duy trì hoạt động ổn định, bình thƣờng để thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nƣớc; đảm bảo an ninh, an toàn xã hội, đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.
1.2. CHI NGÂN SÁCH XÃ
1.2.1.Tổng quan về Ngân sách xã
Ngân sách nhà nƣớc đƣợc phân định thành ngân sách Trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng. Ngân sách Trung ƣơng là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ƣơng. Ngân sách địa phƣơng bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (Tỉnh, huyện, xã).
Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, là quỹ tiền tệ tập trung phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa một bên là chính quyền xã với một bên là các chủ thể khác thông qua sự vận động của các nguồn tài chính nhằm đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã trên mọi lĩnh vực kinh tế, chính trị, an ninh trật tự và văn hoá, xã hội trên địa bàn theo phân cấp.
Theo Thông tƣ số 344/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016, NSX đƣợc định nghĩa là một bộ phận của ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi đƣợc quy định trong dự toán trong một năm do hội đồng nhân cấp xã quyết định và giao cho uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã .
b. Đặc điểm của ngân sách xã
Ngân sách xã là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, vì vậy nó có đầy đủ những đặc điểm chung của ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng, cụ thể:
+ Đƣợc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo quy định của pháp luật; + Ngân sách xã đƣợc quản lý và điều hành theo dự toán và theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy định;
+ Hoạt động thu chi của ngân sách xã luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã đã đƣợc phân cấp, đồng thời luôn chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nƣớc cấp xã - đó là HĐND cấp xã;
có những đặc điểm riêng, đó là
- Ngân sách xã là cấp ngân sách cuối cùng gắn chặt với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, là nơi trực tiếp giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nƣớc và nhân dân, đảm bảo pháp luật đƣợc thực hiện nghiêm minh. Mối quan hệ về lợi ích đó đƣợc thực hiện thông qua hoạt động thu chi ngân sách xã. Thông qua hoạt động thu chi đó, chính quyền cấp xã cũng đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
- Ngân sách xã vừa là cấp ngân sách vừa là đơn vị sử dụng ngân sách, chính đặc điểm riêng này đã làm cho ngân sách xã trở thành một đơn vị dự toán đặc biệt, vì nó không có đơn vị dự toán trực thuộc nào và nó vừa phải duyệt cấp, chi trực tiếp và tổng hợp các khoản chi trực tiếp vào chi ngân sách xã.
c. Vai trò của ngân sách xã
Có thể nói NSX có vai trò đặc biệt quan trong trong hệ thống NSNN, vai trò của NSX đƣợc thể hiện ở các điểm nhƣ sau: