7. Tổng quan tình hình nghiên cứu
3.2.3. Khuyến nghị đối với KBNN Việt Nam
a. Triển khai thực hiện cam kết chi đối với NS cấp xã
Thông tƣ 113/2008/TT-BTC, ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính Hƣớng dẫn quản lý và kiểm soát cam kết chi ngân sách nhà nƣớc nhƣng theo quy định tại thông tƣ này thì cam kết chi không áp dụng đối với ngân sách cấp xã. Để tránh việc các UBND xã, phƣờng chi tiêu không có kế hoạch, tuỳ tiện, không đúng với nội dung, nhiệm vụ chi đƣợc giao trong dự toán chi ngân sách hàng năm. Đề nghị đề nghị KBNN khuyến nghị lên Bộ Tài chính thay đổi thông tƣ 113/TT-BTC, ngày 27/11/2008, để đƣa ngân sách cấp xã thực hiện cam kết chi nhƣ các đơn vị sử dụng ngân sách (vì xã vừa là cấp ngân sách vừa là đơn vị sử dụng ngân sách). Triển khai giải pháp này sẽ tránh đƣợc việc các xã, phƣờng chi tiêu quá giới hạn cho phép, việc sử dụng kinh phí đƣợc gắn với hiệu quả và chất lƣợng công việc, hạn chế tình trạng nợ công. Đồng thời, đây cũng là cơ sở cho việc lập kế hoạch chi tiêu trung hạn của UBND xã, phƣờng trong thời gian tới. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung những cơ chế, chính sách, chế độ phân cấp quản lý ngân sách xã theo thẩm quyền của Bộ trong phạm vi Luật NSNN cho phép đang còn tồn tại, vƣớng mắc. Phối hợp với Bộ Nội vụ và các bộ, ngành có liên quan nghiên cứu sửa đổi, bổ sung những quy định có liên quan đến tổ chức bộ máy của Chính quyền xã và những chế độ đối với cán bộ xã
b. Chuyển từ cơ chế kiểm soát chi toàn bộ các khoản chi NSNN sang kiểm soát theo mức độ rủi ro trong chi thường xuyên
Với nguồn lực có hạn thì hệ thống KBNN không thể kiểm soát toàn bộ đƣợc các khoản chi thƣờng xuyên NSNN mà cần phải quản lý có trọng điểm. Do đó, cần phải chuyển từ cơ chế kiểm soát chi toàn bộ các khoản chi NSNN sang kiểm soát theo mức độ rủi ro trong chi thƣờng xuyên NSNN ( rủi ro ở
đây là mức độ thất thoát, lãng phí NSNN). Việc kiểm soát nhƣ trên sẽ tạo điều kiện quản lý, thanh toán nhanh các khoản chi NSNN, tránh phiền hà cho các đơn vị. Đồng thời tránh sự kiểm soát trùng lắp của ngƣời chuẩn chi (Thủ trƣởng và Kế toán trƣởng của đơn vị sử dụng NSNN) và công chức kiểm soát chi KBNN.
Để thực hiện đƣợc việc quản lý theo mức độ rủi ro, cần phân tích mức độ rủi ro các khoản chi thƣờng xuyên NSNN, xếp thứ tự từ cao xuống thấp và có thể phân nhóm nhƣ sau:
Rủi ro cao: các khoản chi có giá trị lớn nhƣ xây dựng trụ sở, mua sắm hàng hóa, tài sản, sửa chữa lớn tài sản cố định...
t rủi ro: các khoản chi nhƣ chi nghiệp vụ chuyên môn, chi hội nghị, chi khác, chi mua sắm công cụ dụng cụ, vật tƣ văn phòng phẩm, điện nƣớc.
Khi đã xác định đƣợc mức độ rủi ro, cần có các cơ chế quản lý cho phù hợp với từng loại. Đối với các khoản chi NSNN rủi ro cao cần phải quản lý tất cả các khoản chi đó, đối với các khoản chi NSNN ít rủi ro thì cần quản lý chọn mẫu hoặc thanh toán trƣớc kiểm soát sau.
Việc đánh giá mức độ rủi ro của các khoản chi NSNN là công việc rất phức tạp cần phải có một tiêu thức phân loại phù hợp. Với việc thay đổi này cần phải có một cơ chế pháp lý để thực hiện, trong đó phải xây dựng cơ chế kiểm soát có sự phân công trách nhiệm rõ ràng giữa KBNN và ngƣời chuẩn chi đối với từng khoản chi NSNN. Nếu chuyển qua cơ chế kiểm soát này chắc chắn thời gian thanh toán các khoản chi sẽ giảm xuống, đối với những khoản chi mà KBNN không quản lý thì tính hiệu quả và tính hợp pháp của khoản chi đó do Thủ trƣởng đơn vị chuẩn chi chịu trách nhiệm.
c. Kiến nghị với Bộ tài chính về phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong công tác kiểm soát chi ngân sách xã
đơn vị trong việc quản lý, cấp phát và thanh toán các khoản chi NSNN nhƣng việc phân định này chƣa thực sự rõ ràng, trùng lặp, chồng chéo. Đặc biệt là các cơ quan có thẩm quyền nhƣ: Công an, Kiểm toán Nhà nƣớc, thanh tra Nhà nƣớc ... phát hiện có vi phạm pháp luật trong quản lý, chi tiêu NSNN, mặc dù các khoản chi đó đƣợc KBNN có trách nhiệm quản lý, kiểm tra, kiểm soát chi. Hoặc có sự trùng lắp, chồng chéo trong quản lý và kiểm soát chi. Theo quy định hiện nay, cơ quan tài chính kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng kinh phí NSNN. Để kiểm tra, cơ quan tài chính phải cử cán bộ đến để kiểm tra hồ sơ, chứng từ chi ngân sách có trong dự toán, có đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức không. Mặc dù những khoản chi đó đã đƣợc KBNN quản lý. Nhƣ vậy, ở đây có sự trùng lắp trong kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN. Trong trƣờng hợp này, cơ quan tài chính chỉ nên thực hiện sự kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm hoặc kiểm tra theo chuyên đề, có nhƣ thế công tác kiểm soát chi ngân sách sẽ hiệu quả hơn và tránh tình trạng kiểm tra trùng lắp nhƣ hiện nay. Vì vậy, cần có văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý, cấp phát và quản lý trong khâu thanh toán các khoản chi NSNN.
Kiên quyết thực hiện việc công khai tài chính và sử dụng ngân sách ở từng cơ quan đơn vị để tăng cƣờng sự giám sát của cán bộ công chức, của nhân dân nhằm thúc đẩy tiết kiệm chi, chống tham nhũng, lãng phí. Trong thực hiện công khai phải đổi mới phƣơng thức, cải cách thủ tục, tạo điều kiện thuận lợi cho ngƣời đƣợc cung cấp thông tin nắm đƣợc nhanh gọn, chính xác những thông tin cơ bản kể cả nguồn tài chính và kết quả của việc sử dụng nguồn tài chính đó.
d. Xây dựng và áp dụng quy trình cấp phát, kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước theo kết quả đầu ra
vào, tập trung vào việc kiểm soát chi chi phí đầu vào một cách chặt chẽ theo dự toán và các chế độ tiêu chuẩn, định mức của Nhà nƣớc quy định. Ƣu điểm của việc quản lý này là khá đơn giản, rõ ràng, Nhà nƣớc dễ kiểm soát chi tiêu của đơn vị. Hơn nữa sự quản lý của các cơ quan nhƣ: Tài chính, Kho bạc, Kiểm toán Nhà nƣớc…có tính chất răn đe, ngăn chặn đƣợc sự tùy tiện, tham nhũng trƣớc khi xảy ra. Tuy nhiên, ngày nay sự chỉ trích chủ yếu về hệ thống quản lý ngân sách truyền thống là do hệ thống này không giải quyết đƣợc những vấn đề then chốt theo các mục tiêu do Chính phủ đề ra. Các mối liên kết giữa ngân sách với các dịch vụ do Chính phủ cung cấp thƣờng yếu kém và ít có động lực để đơn vị chi tiêu sử dụng một cách có hiệu quả.
Quản lý, kiểm soát ngân sách theo kết quả đầu ra là một phƣơng thức kiểm soát chi tiêu công mới. Ghi nhận vai trò quan trọng của các kết quả hoạt động của cá nhân và tổ chức. Hay nói cách khác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN theo kết quả đầu ra là việc Nhà nƣớc bỏ ra một khoản tiền nhất định, để mua của một Bộ, ngành hoặc một đơn vị nào đó cung ứng cho xã hội về các dịch vụ công nhƣ các dịch vụ về cấp giấy phép, y tế, giáo dục, cung cấp nƣớc sạch ... theo số lƣợng, chất lƣợng, thời gian và địa điểm cung cấp ... đã đƣợc ấn định trƣớc. Các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng các đơn vị chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ và Quốc hội về việc sử dụng khoản ngân sách đó theo kết quả cam kết ban đầu. Nhà nƣớc không can thiệp sâu vào việc sử dụng khoản ngân sách đó nhƣ thế nào, việc đó giao toàn quyền cho Thủ trƣởng các đơn vị quyết định. Nhà nƣớc chỉ quan tâm đến hiệu quả, kết quả chƣơng trình đó đem lại nhƣ thế nào từ nguồn ngân sách.
Theo phƣơng thức cấp phát này, ngay từ khi lập dự toán, các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao; chỉ tiêu nhiệm vụ của năm kế hoạch; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; dự toán và kết quả thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao của năm trƣớc để xây dựng dự toán chi của năm kế
hoạch. Sau khi đƣợc các cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách năm, các cơ quan đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị thực hiện phƣơng thức cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra.
Trên cơ sở dự toán chi cả năm đƣợc giao và nhiệm vụ phải chi trong quý, các đơn vị phải lập nhu cầu chi quý gửi cơ quan quản lý cấp trên và KBNN nơi mở tài khoản. Căn cứ nhu cầu chi hàng quý đã đăng ký và yêu cầu của nhiệm vụ chi, đơn vị dự toán lập giấy rút dự toán ngân sách gửi KBNN nơi giao dịch. Thủ trƣởng đơn vị đƣợc quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng kinh phí đƣợc cấp, bảo đảm thực hiện công việc theo đúng những cam kết ban đầu.
Định kỳ cơ quan tài chính phối hợp với cơ quan quản lý cấp trên của đơn vị theo dõi, kiểm tra tình hình thực hiện nhiệm vụ của đơn vị. Trƣờng hợp phát hiện đơn vị không bảo đảm thực hiện công việc theo đúng cam kết, KBNN đƣợc phép tạm dừng cấp kinh phí cho đơn vị hoặc có biện pháp thu hồi phần kinh phí đã cấp. Nhƣ vậy trong cơ chế quản lý chất lƣợng “đầu ra”, các ràng buộc bằng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ở “đầu vào” đã đƣợc thay bởi các tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả chất lƣợng “đầu ra”. Do đó nó đã khắc phục đƣợc những hạn chế của cơ chế kiểm soát chi theo “đầu vào” nhƣ hiện nay, khi mà hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nƣớc còn thiếu và lạc hậu; đồng thời tăng cƣờng hơn nữa tính chủ động, sáng tạo của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp cũng nhƣ phù hợp với chủ trƣơng cải cách thủ tục hành chính hiện nay ở nƣớc ta.
Tuy nhiên muốn có một cơ chế quản lý nhƣ thế, trƣớc hết Nhà nƣớc cần phải ban hành đƣợc các tiêu chuẩn tính toán chi phí và hiệu quả đối với từng loại. Những khoản chi tiêu thƣờng xuyên của NSNN là những khoản chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội. Vì thế, hiệu quả
của các khoản chi đó phải đƣợc xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội nói chung. Đây thực sự là một vấn đề khó khăn, phức tạp trong quá trình triển khai áp dụng cơ chế này. Hơn thế hiệu quả của việc kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN không những chỉ đo đƣợc bằng các chỉ tiêu định lƣợng, mà còn phải xem xét cả bằng các chỉ tiêu định tính.
Ngoài ra, một vấn đề nữa cũng cần phải tính đến là khi giao toàn bộ trách nhiệm quản lý tài chính cho Thủ trƣởng đơn vị sử dụng NSNN, rồi sau đó mới xem xét hiệu quả của việc sử dụng số kinh phí đó, sẽ rất dễ phát sinh trƣờng hợp những nhà quản lý có thể lạm dụng số tiền tiết kiệm đƣợc trong quá trình sử dụng kinh phí đƣợc cấp để mƣu lợi cho cá nhân hoặc chi tiêu lãng phí, gây thất thoát tiền, tài sản của Nhà nƣớc, trong lúc không bảo đảm đƣợc số lƣợng, chất lƣợng công việc đã cam kết.
Vì vậy, trƣớc mắt chỉ nên áp dụng phƣơng thức cấp phát NSNN theo “kết quả đầu ra” đối với một số khoản chi cho các dịch vụ công cộng nhƣ an ninh trật tự, chống các tệ nạn xã hội, các chƣơng trình giáo dục, y tế, vệ sinh môi trƣờng, cấp giấy phép các loại...
- Đề nghị KBNN kiến nghị lên Bộ Tài chính ban hành quy định cụ thể về việc tổ chức thực hiện, phối hợp tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nƣớc có liên quan, trong việc tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách quản lý NSNN nói chung và quản lý NSX nói riêng. Chỉ đạo tăng cƣờng phối hợp trong thực hiện Nghị định 51/2010/NĐ-CP quy định về quản lý hóa đơn bán hang hóa, cung ứng dịch vụ; ban hành quy định về hồ sơ, chứng từ thanh toán chi thƣờng xuyên NSX. Tăng cƣờng chỉ đạo công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên NSX qua KBNN; ban hành quy trình kiểm tra và tự kiểm tra thƣờng xuyên đối với việc triển khai thực hiện các cơ chế, chính sách mới ban hành trong hệ thống KBNN.