trong giải quyết vụ án hành chính
1.2.2.1. Phạm vi thực hiện thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện trong giải quyết vụ án hành chính
Trước hết khi phân tích về phạm vi thực hiện thẩm quyền của Viện KSND cấp huyện trong giải quyết vụ án hành chính thì cần phải làm rõ vai trò cũng như nhiệm vụ của Viện KSND cấp huyện trong việc giải quyết vụ án hành chính.
Cụ thể, để giải quyết vụ án hành chính, pháp luật quy định thẩm quyền cho một số cơ quan hay cá nhân có quyền tiến hành những hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm thẩm tra, xem xét và giải quyết khách quan, đúng pháp luật vụ án hành chính. Những hoạt động này được tiến hành bởi những chủ thể nhất định, đó là những cơ quan, cũng như những cá nhân người tiến hành tố tụng được xác định là những chủ thể độc lập trong quan hệ TTHC.
Trong hoạt động, các chủ thể được nhân danh Nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng để giải quyết vụ án hành chính cụ thể theo đúng quy định của pháp luật tố tụng. Các chủ thể được áp dụng các biện pháp cần thiết theo quy định của pháp luật để giải quyết các vụ án hành chính. Các chủ thể này bao gồm cơ quan tiến hành tố tụng và người tiến hành tố tụng.
Khoản 1 Điều 36 Luật TTHC năm 2015 quy định Viện KSND là cơ quan tiến hành TTHC cùng với TAND. Như vậy, Luật TTHC năm 2015 vẫn tiếp tục kế thừa quy định trước đây của Luật TTHC năm 2010. Việc giữ nguyên quy định này là hợp lý bởi lẽ trong TTHC, Viện KSND nhân danh quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, cụ thể là kiểm sát tính hợp pháp về các quyết định và hành vi của người tiến hành tố tụng và hành vi của người tham gia tố tụng, bảo đảm mọi vi phạm pháp luật trong TTHC phải được phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh giúp cho việc giải quyết vụ án hành chính được đúng đắn và khách quan.
Như vậy, với vai trò là cơ quan tố tụng trong việc giải quyết vụ án hành chính, Viện KSND cấp huyện có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật. Đây là vai trò được xác định từ đầu khi ngành kiểm sát mới được thành lập, cụ thể đã từng được xác định trong Tờ trình Quốc hội về Luật tổ chức Viện KSND năm 1960: “…phải tổ chức ra Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhằm giữ vững pháp chế Xã hội chủ nghĩa, đảm bảo cho pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.
Theo đó, với vai trò và nhiệm vụ như trên thì phạm vi thực hiện thẩm quyền Viện KSND cấp huyện trong việc giải quyết các vụ án hành chính bắt đầu ngay từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia phiên tòa, phiên họp của Tòa án, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành án, quyết định của Tòa án: Thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật.
Viện KSND cấp huyện thực hiện thẩm quyền kiểm sát vụ án hành chính bằng quyền kháng nghị các bản án, quyết định của Tòa án khi giải quyết vụ án hành chính mà chưa có hiệu lực pháp luật theo thủ tục phúc thẩm.
Khi thực hiện thẩm quyền của mình, Viện KSND cấp huyện có quyền ra quyết định, kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các văn bản đó. Các văn bản trên có hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có liên quan.
Theo quy định của Luật TTHC năm 2015, Viện KSND cấp huyện có thẩm quyền sau:
- Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện. Luật TTHC năm 2015 đã sửa đổi, bổ sung quy định tại các Điều 109 và 110 Luật TTHC năm 2010 nhằm bảo đảm để Viện KSND cấp huyện thực hiện tốt quyền này như: Đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ mà Thẩm phán trả lại cho người khởi kiện phải được sao lại và lưu tại Tòa án để làm cơ sở giải quyết khiếu nại, kiến nghị khi có yêu cầu (Điều 123 Luật TTHC năm 2015); phiên họp xem xét giải quyết khiếu nại, kiến nghị có sự tham gia của đại diện Viện KSND cùng cấp và đương sự có khiếu nại. Trường hợp người khởi kiện, KSV vắng mặt thì Thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp (Điều 124 Luật TTHC năm 2015).
- Kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án hành chính của Tòa án cùng cấp (Điều 43 Luật TTHC năm 2015, Điều 27 Luật tổ chức Viện KSND năm 2014)
- Nghiên cứu hồ sơ vụ án; yêu cầu Tòa án cùng cấp xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án hoặc có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị (Điều 84 Luật TTHC năm 2015). - Tham gia phiên tòa, phiên họp, phát biểu ý kiến của Viện KSND về việc tuân theo pháp luật của những người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án hành chính ở các thủ tục sơ thẩm theo quy định của Luật TTHC (Điều 25, 156, 190, 200 Luật TTHC năm 2015).
- Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án nhân dân cùng cấp; kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm các bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án theo quy định của Luật TTHC (Điều 43, 211 Luật TTHC năm 2015).
- Yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định của Luật TTHC; kiến nghị với Tòa án khắc phục những vi phạm pháp luật trong việc giải quyết vụ án hành chính; kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án; kiến nghị với Tòa án về việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời; kiến nghị với Tòa án về quyết định đưa vụ án ra giải quyết theo thủ tục rút gọn (Điều 27 Luật tổ chức Viện KSND năm 2014; Điều 42, 43, 76, 248, 315 Luật TTHC năm 2015). - Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật (Điều 43 Luật TTHC năm 2015).
Như vậy, trong phạm vi thẩm quyền của mình, Viện KSND cấp huyện với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng thực hiện quyền kiểm sát các hoạt động tư pháp nhằm bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo tính trong sạch của hoạt động quản lý hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân khỏi bị xâm hại bởi các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật từ phía chính quyền.
1.2.2.2. Các khiếu kiện thuộc thẩm quyền kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện trong giải quyết vụ án hành chính
Viện KSND với vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết vụ án hành chính, có thẩm quyền kiểm sát các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án. Vì vậy, các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền kiểm sát của Viện KSND cấp huyện sẽ luôn gắn chặt với thẩm quyền của TAND cùng cấp. Cụ thể Điều 31 Luật TTHC 2015 quy định Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện như sau:
1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện.
2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án đối với công chức thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó.
3. Khiếu kiện danh sách cử tri của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án.”
Như vậy, theo quy định trên thì cơ sở xác định các khiếu kiện thẩm quyền kiểm sát của Viện KSND cấp huyện trong việc giải quyết vụ án hành chính luôn gắn với thẩm quyền của Tòa án cùng cấp và các quyết định, hành vi hành chính của chính quyền cùng cấp. Bao gồm:
Thứ nhất: Quyết định hành chính, là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015).
Theo quy định của pháp luật, chủ thể ban hành quyết định hành chính rất rộng, không chỉ bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước, mà còn các cơ quan, cá nhân khác như TAND, Viện KSND, Kiểm toán Nhà nước, Văn phòng Quốc Hội, Văn phòng Chủ tịch nước; những người có chức vụ trong tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập... Tuy nhiên, đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính chất nội bộ của từng cơ quan, tổ chức để quản lý, điều hành chỉ đạo hoạt động của các cơ quan, tổ chức này thì không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Như vậy, thẩm quyền của Viện KSND cấp huyện trong việc tham gia giải quyết các vụ án hành chính, các khiếu kiện liên quan đến quyết định hành chính là những quyết định hành chính từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện.
Thứ hai: Hành vi hành chính, là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 3 Điều 3 Luật TTHC năm 2015).
Theo khái niệm này, thì có hai yếu tố cấu thành nên khái niệm hành vi hành chính, bao gồm:
Một là, chủ thể thực hiện hành vi:có thể là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc có thể là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Hai là, hình thức biểu hiện hành vi: hành vi hành chính được biểu hiện trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có thể dưới dạng hành động hoặc không hành động.
Ví dụ: Một người giao nhiệm vụ thi hành quyết định hành chính của người có thẩm quyền về việc cắm mốc một lô đất để làm sổ cho người dân. Nhưng khi thực hiện nhiệm vụ, người này cắm sai vị trí, ảnh hưởng đến người dân thì lúc này hành vi hành chính sai trái đó là hành vi hành động.
Ví dụ: Hành vi hành chính là việc không thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật như: Một cơ quan hoặc một người theo quy định của pháp luật sau khi nhận đủ hồ sơ về việc xin cấp các loại giấy tờ nhưng nại nhiều lý do để từ chối dẫn đến bị khởi kiện thì đó là kiện hành vi hành chính không hành động.
So với các quy định của Luật TTHC năm 2010, Điều 31 và Điều 32 Luật TTHC năm 2015 có những sửa đổi, bổ sung cơ bản để phân định rõ thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính giữa cấp huyện với cấp tỉnh. Đó là, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện thì thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm thuộc về Tòa án cấp tỉnh chứ không còn thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện như quy định của Luật TTHC năm 2010. Quy định này có ý nghĩa trong việc thúc đẩy dân chủ, công khai, minh bạch nền hành chính; tạo điều kiện để Thẩm phán thực hiện tốt nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Việc thay đổi về thẩm quyền giải quyết này xuất phát từ những lý do sau:
- Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 xác định tăng thẩm quyền xét xử của cấp huyện, nhưng cần phải có lộ trình thực hiện và phải bảo đảm hiệu quả, chất lượng giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện nhằm bảo vệ tốt nhất quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp năm 2013.
- Thực tiễn xét xử các vụ án hành chính cho thấy, đa số các khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, có tính chất phức tạp và việc giải quyết có liên quan đến người bị kiện là người có chức vụ, quyền hạn, nên cần Thẩm phán có kiến thức chuyên sâu, có kinh nghiệm và bản lĩnh thì việc giải quyết vụ án mới đạt hiệu quả cao. Việc giải quyết các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính ở cấp huyện hiện nay chưa bảo đảm chất lượng; tỷ lệ án bị hủy, sửa cao.
- Việc giao cho Tòa án cấp tỉnh giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ khắc phục tình trạng e ngại, nể nang của Thẩm phán trong việc xét xử; nếu có kháng cáo, kháng nghị thì sẽ do TAND cấp cao giải quyết theo thủ tục phúc thẩm,
giám đốc thẩm, nên tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong xét xử của các Thẩm phán sẽ cao hơn, bảo đảm việc giải quyết khách quan, hiệu quả hơn.
Thứ ba: Quyết định kỷ luật buộc thôi việc, là quyết định bằng văn bản
của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình.
Theo khái niệm này, thì quyết định kỷ luật buộc thôi việc có các đặc điểm là văn bản thể hiện dưới dạng hình thức là quyết định, do người đứng đầu cơ quan, tổ chức quản lý ban hành.
Trong các hình thức kỷ luật thì chỉ có hình thức kỷ luật buộc thôi việc được quyền khởi kiện vụ án hành chính là vì:
- Mức độ nghiêm trọng của vụ việc.
- Các hình thức khác như khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương...là các hình thức mang tính chất nội bộ.
- Do phương thức quản lý hành chính là quyền uy - phục tùng.
Ngoài ra, chỉ khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức là vì cán bộ được bầu không có hình thức kỷ luật buộc thôi việc, viên chức do làm việc theo hình thức hợp đồng nên được quyền khởi kiện nhưng kiện theo TTDS.
Thứ tư: Khiếu kiện danh sách cử tri, đối với loại khiếu kiện này người khởi kiện chỉ được quyền khiếu kiện khi không có tên hoặc ghi tên sai chứ không được khởi kiện về quy trình bầu cử và tư cách ứng cử viên. Do mức độ quan trọng của danh sách cử tri nên đối với loại khiếu kiện này cần phải giải quyết nhanh chóng để đảm bảo tính chính xác khi bầu cử, Luật TTHC năm 2015 đã quy định riêng một chương để điều chỉnh loại khiếu kiện này.
1.3. Các yếu tố tác động đến thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện trong giải quyết vụ án hành chính.
1.3.1. Đường lối, chủ trương của Đảng về cải cách tư pháp