cấp huyện trong giải quyết vụ án hành chính trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi
2.1.2.1. Về kiểm sát việc thụ lý và trả lại đơn khởi kiện vụ án hành chính
Giải quyết vụ án hành chính là quá trình tiến hành tố tụng của cơ quan tiến hành tố tụng. Thụ lý vụ án hành chính là một trong các bước của quá trình
tiến hành tố tụng, được xác định bằng hành vi ghi vào sổ thụ lý vụ án và thông báo bằng văn bản cho đương sự biết Tòa án đã thụ lý vụ án.
Nếu như khởi kiện là quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức khi thấy quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm thì thụ lý vụ án thể hiện là quyền và nghĩa vụ của Tòa án. Việc khởi kiện vụ án hành chính của các chủ thể được pháp luật ghi nhận và bảo vệ bằng việc Tòa án thụ lý vụ án hành chính để giải quyết sau khi xem các điều kiện thụ lý vụ án hành chính. Thụ lý vụ án hành chính là hoạt động đầu tiên của Tòa án trong quá trình tố tụng, làm phát sinh các hoạt động TTHC tiếp theo. Việc thụ lý vụ án hành chính có ý nghĩa rất quan trọng, thể hiện ở chỗ: Thời điểm thụ lý vụ án hành chính là thời điểm tính các thời hạn tố tụng; bảo đảm việc bảo vệ kịp thời các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể. Trong giai đoạn này Viện KSND thực hiện thẩm quyền của mình nhằm bảo đảm việc thụ lý được thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật.
Trước đây, số lượng thụ lý vụ án hành chính của Tòa án phản ánh ở Sổ thụ lý vì vậy hoạt động kiểm sát việc thụ lý ít được chú ý. Kể từ khi Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực thi hành thì quy định trách nhiệm của Tòa án phải gửi thông báo thụ lý cho Viện KSND trong thời hạn ba ngày làm việc kể từ thụ lý vụ án (Khoản 1 Điều 126 Luật TTHC năm 2015). Ngoài ra, nếu vụ án hành chính đã được thụ lý và thông báo cho Viện KSND nhưng sau đó lại được chuyển cho Tòa án khác có thẩm quyền giải quyết, thì Tòa án đã thụ lý phải gửi ngay quyết định chuyển hồ sơ vụ án hành chính cho Viện KSND cùng cấp (khoản 1 Điều 114 , khoản 1 Điều 34 Luật TTHC năm 2015).
Trong giai đoạn thụ lý vụ án, khi tiến hành xem xét việc khởi kiện, nếu Tòa án nhận thấy đơn khởi kiện không đáp ứng đủ các điều kiện để thụ lý vụ án thì sẽ tiến hành trả lại đơn khởi kiện. Vì vậy, để kiểm sát chặt chẽ việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án thì tại khoản 5 Điều 43 Luật TTHC năm 2015 và
giao nhiệm vụ kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án trong đó có việc thụ lý và trả lại đơn khởi kiện của Tòa án. Và Điều 124 của Luật TTHC năm 2015 quy định rõ: “Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện, người khởi kiện có quyền khiếu nại, Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện”.
Việc thụ lý hay trả lại đơn kiện trong công tác giải quyết vụ án rất quan trọng. Do vậy, Viện kiểm sát ngay từ đầu phải xem xét tính hợp pháp trong việc thụ lý, trả lại đơn khởi kiện của Toà án cả về các điều kiện để thụ lý giải quyết, căn cứ trả lại đơn khởi kiện, thời hạn và nội dung thông báo làm cơ sở cho việc kiểm sát vụ án sau này.
Thực hiện các quy định trên, các Viện KSND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi đã phân công KSV theo dõi, kiểm sát ngay từ đầu việc thụ lý hoặc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án; áp dụng phương pháp “lập phiếu kiểm sát”
thông báo thụ lý của Tòa án. Qua kiểm sát việc thụ lý, trả lại đơn khởi kiện đã phát hiện được nhiều vi phạm về nội dung và về thủ tục tố tụng trong quá trình thụ lý vụ án của Tòa án. Hoạt động kiểm sát việc thụ lý của Viện KSND cấp huyện trên địa tỉnh Quảng Ngãi được thể hiện thông qua kết quả số liệu sau:
Hình 2.1: Số lượng thông báo Viện KSND cấp huyện kiểm sát
[Nguồn 24, 25, 26. Tr.102]
Hình 2.2: Số vi phạm của Tòa án trong việc gửi thông báo
[Nguồn 24, 25, 26. Tr.102]
Từ số liệu nêu trên cho thấy 3 năm gần đây 2015 – 2017 số vụ việc để
0 5 10 15 20 25 30 35
Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017
Tổng số thông báo Vi phạm về thời hạn gửi Vi phạm khác 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4
Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017
Tổng số thông báo vi phạm
Số thông báo vi phạm thời hạn gửi
7.3% trên tổng số vụ việc, các vi phạm về nội dung vẫn còn xảy ra và đã được Tòa án khắc phục, tuy nhiên vi phạm thời gian gửi thông báo vẫn tái diễn chưa được Tòa án khắc phục, chiếm tỷ lệ lớn trong số các vi phạm của Tòa án - chiếm 75% tổng số vi phạm. Viện KSND cấp huyện đã chú trọng việc thực hiện kiến nghị đối với vi phạm này, số kiến nghị Viện KSND ban hành chiếm 66,67% số vi phạm phát hiện được. Tuy nhiên, vấn đề này cũng mới chỉ dừng ở mức độ kiến nghị mà chưa có giải pháp hữu hiệu để Tòa án khắc phục triệt để tình trạng này. Điều đó có ảnh hưởng đến việc phát hiện vi phạm và khắc phục vi phạm trong công tác thụ lý và trả lại đơn khởi kiện của Tòa án.
Qua thực tiễn thực hiện hoạt động kiểm sát việc thụ lý của Viện KSND cho thấy Viện KSND cấp huyện đã làm tốt công tác kiểm sát việc thụ lý vụ án nên đã góp phần đảm bảo cho quá trình thụ lý giải quyết hầu hết các vụ án của Tòa án được chính xác ngay từ đầu; tạo sự chủ động và là tiền đề cho KSV nhanh chóng nắm bắt nội dung, vấn đề cơ bản của vụ án; đồng thời chủ động phòng ngừa, hạn chế đến mức thấp nhất các sai sót xảy ra ngay từ thời điểm bắt đầu các hoạt động TTHC, tránh được tình trạng các thủ tục tố tụng kéo dài, không cần thiết.
Ngoài những ưu điểm đã mang lại, thực tiễn thực hiện công tác này còn có một số khó khăn, bất cập giữa pháp luật và thực tiễn đó là Luật TTHC quy định KSV có nhiệm vụ kiểm sát việc thụ lý và trả lại đơn khởi kiện nhưng không quy định khi Tòa án thụ lý hoặc trả lại đơn phải sao gửi cho Viện kiểm sát đơn khởi kiện và tài liệu kèm theo, vì vậy hoạt động kiểm sát còn mang tính hình thức, chất lượng và hiệu quả chưa cao. Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT- VKSNDTC-TANDTC có quy định Tòa án phải gửi hồ sơ khi có yêu cầu của Viện kiểm sát nên Viện kiểm sát có quyền rút hồ sơ, tài liệu để kiểm sát. Tuy nhiên, thời hạn để kiến nghị của Viện kiểm sát chỉ có 07 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lại đơn khởi kiện nên rất khó khăn, bởi vì trên thực tế không
phải Viện kiểm sát có yêu cầu là có thể rút được hồ sơ ngay, việc tra tìm nghiên cứu áp dụng pháp luật điều chỉnh tranh chấp trong lĩnh vực hành chính rất rộng nên thời gian (07 ngày) là trở ngại trong việc thực hiện nhiệm vụ này.
2.1.2.2. Việc tham gia phiên tòa giải quyết vụ án hành chính
Trong TTHC, sự có mặt của những người tiến hành tố tụng nói chung và của KSV nói riêng tại các phiên tòa có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình giải quyết vụ án hành chính. Thứ nhất, sự có mặt của KSV tại các phiên tòa đảm bảo đúng thủ tục tố tụng theo quy định của pháp luật TTHC tránh vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng dẫn đến trường hợp bản án bị hủy để xét xử lại. Thứ hai, sự có mặt của KSV giúp cho Viện KSND thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân thủ theo pháp luật trong hoạt động TTHC tại các phiên tòa, qua đó phát hiện ra các sai sót trong hoạt động tố tụng, kịp thời đưa ra các quyết định kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, thủ tục đặc biệt giúp việc giải quyết vụ án được đúng đắn và khách quan, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án. Thứ ba, với sự có mặt của KSV góp phần nâng cao tinh thần, trách nhiệm của Hội đồng xét xử trong hoạt động xét xử, là một trong những cơ sở giải quyết vụ án được đúng đắn và triệt để tranh chấp giữa các bên đương sự trong vụ án.
Viện KSND tham gia tố tụng với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính và được quy định tại Điều 25 Luật TTHC năm 2015. Đây được xem là một trong những nguyên tắc cơ bản của hoạt động TTHC. Như vậy, qua quy định trên thì tại các phiên tòa xét xử sơ thẩm về việc giải quyết các vụ án hành chính phải có sự tham gia của KSV. Nội dung cơ bản của nguyên tắc này đã được Luật TTHC quy định chi tiết tại các chương liên quan. Về sự có mặt của KSV tại phiên tòa cấp sơ thẩm được quy định tại Điều 156 Luật TTHC năm 2015.
Việc thông báo KSV tham gia phiên toà, phiên họp được thực hiện như sau: Trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản thông báo của Tòa án cấp sơ thẩm về việc thụ lý vụ án, Viện trưởng Viện KSND phân công KSV tham gia phiên toà (Khoản 4 Điều 128 Luật TTHC năm 2015). Trường hợp vụ án phức tạp, phiên toà có thể phải kéo dài nhiều ngày và xét thấy cần thiết thì Viện trưởng Viện KSND có thể phân công KSV dự khuyết.
Việc cụ thể hóa hoạt động tham gia phiên tòa đã được Viện KSND tỉnh hướng dẫn cụ thể bằng những nội dung chi tiết như: Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của KSV trước và tại phiên tòa sơ thẩm [27, tr.102].
- Để chuẩn bị tham gia phiên tòa, trong giai đoạn này KSV đã đảm bảo thực hiện các công việc như:
+ Chủ động yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát nghiên cứu tham gia phiên tòa sơ thẩmlà quy định bắt buộc của pháp luật hiện hành (khoản 2 Điều 146 và Điều 147 Luật TTHC năm 2015). Theo luật quy định thì việc chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát là nghĩa vụ của Tòa án, tuy nhiên thực tiễn tại các Viện KSND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi thì việc KSV đã chủ động yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ theo quy định và bước đầu đã đem lại nhiều hiệu quả như: Tránh tình trạng Tòa án chuyển hồ sơ sang chậm, đảm bảo việc nắm nội dung vụ án, kịp thời tiếp cận trực tiếp đối với các tài liệu chứng cứ có trong vụ án, KSV đã kịp thời nghiên cứu để chuẩn bị tham gia phiên tòa. Thực hiện nội dung này trên thực tế đòi hỏi phải có sự phối hợp trong công tác giữa Viện kiểm sát và Tòa án nhưng trong một số trường hợp việc yêu cầu chuyển hồ sơ của Viện kiểm sát đã không được Tòa án đáp ứng vẫn còn.
+ Xây dựng báo cáo hồ sơ kiểm sát bao gồm: Tóm tắt lời khai, trình bày của nguyên đơn, bị đơn, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; người tham gia tố tụng khác (nếu có) về nội dung quan hệ pháp luật tranh chấp. Xem xét quá trình tố tụng giải quyết vụ án hành chính từ khi thụ lý vụ án đến khi có quyết
định đưa vụ án ra xét xử (việc chấp hành pháp luật về trình tự, thủ tục tố tụng); nắm vững nội dung, các tình tiết, và chứng cứ của vụ án, điều khoản của Luật TTHC và các văn bản pháp luật khác được dự kiến áp dụng để giải quyết vụ án; đề xuất quan điểm giải quyết vụ án. Báo cáo hồ sơ kiểm sát giải quyết vụ án hành chính ở các Viện KSND cấp huyện sẽ được toàn thể công chức của Viện KSND thông qua bằng hình thức họp báo cáo án, hình thức này đã đem lại nhiều kết quả tích cực như: Thông qua số đông sẽ dễ dàng phát hiện những thiếu sót mà KSV được phân công chưa phát hiện được, làm rõ những điểm KSV còn phân vân, đưa ra hướng giải quyết vụ án có tính chính xác cao hơn… Tuy nhiên, có một số vụ án có tình tiết đơn giản nhưng vẫn phải tổ chức họp báo cáo án nên gây lãng phí thời gian và không thiết thực.
+ Dự kiến tình huống và kiểm sát giải quyết tình huống tại phiên tòa sơ thẩm; xây dựng kế hoạch tham gia hỏi, KSV đã nắm chắc quy định về nguyên tắc hỏi tại phiên tòa, được hỏi cả về tố tụng và nội dung và cuối cùng là chuẩn bị nội dung phát biểu của KSV tại phiên tòa; dự kiến bài phát biểu tại phiên tòa. Qua thực tiễn tiến hành các bước trên thì nhận thấy các tình huống bất ngờ tại phiên tòa khó xảy ra hơn, KSV xử lý tình huống nhanh nhạy hơn, chất lượng câu hỏi của KSV được nâng cao… Bên cạnh đó, một thực tế cho thấy khi Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực, nhận thức tại phiên tòa sơ thẩm KSV chỉ phát biểu về việc tuân theo pháp luật tố tụng của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng tại phiên tòa, không quan tâm đến việc chấp hành pháp luật tố tụng của Thẩm phán kể từ khi thụ lý, dẫn đến tình trạng không nghiên cứu sâu nội dung vụ án, nên dự thảo bài phát biểu không đề cập được toàn bộ nội dung vụ án, căn cứ pháp luật liên quan để giải quyết vụ án. Đây cũng là một bất cấp hiện nay cần phải khắc phục.
+ KSV đã kiểm sát việc chấp hành thủ tục tố tụng của Hội đồng xét xử, của Thư ký Tòa án và những người tham gia tố tụng từ khi bắt đầu cho đến khi kết thúc phiên tòa. Thậm chí có lúc, có khi tại phiên tòa, khi phát hiện vi phạm, sai sót thì KSV xin phép Hội đồng xét xử yêu cầu Hội đồng xét xử khắc phục kịp thời vi phạm, thiếu sót. Điển hình như tại Viện KSND huyện Đức Phổ [23, tr.102], Chủ tọa phiên tòa trong khi điều khiển phiên toà đã có sự nhầm lẫn trong việc điều khiển thứ tự trình bày của đương sự, KSV đã có ý kiến và Chủ tọa phiên tòa đã khắc phục. Một điểm hạn chế còn tồn tại ở các Viện KSND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi là KSV chỉ mới chú trọng phát biểu ý kiến về kiểm sát việc tuân theo pháp luật của những người tiến hành tố tụng và hầu như bỏ qua việc chấp hành pháp luật tố tụng của những người tham gia tố tụng, điển hình nhiều phiên tòa các đương sự làm mất trật tự, không tuân theo sự điều khiển của Chủ tọa hoặc thậm chí gây rối nhưng KSV không yêu cầu Chủ tọa nhắc nhở khắc phục dẫn đến phiên tòa không đảm bảo sự tôn nghiêm. + Tham gia hỏi tại phiên tòa để góp phần làm sáng tỏ sự thật của vụ án. Để tránh tình trạng đặt câu hỏi không trọng tâm, các KSV cấp huyện đã xác định trường hợp cần thiết phải hỏi là khi phát hiện những tình tiết, nội dung liên quan đến việc giải quyết vụ án nhưng người tham gia tố tụng trình bày, trả lời chưa rõ. Tại phiên tòa, người tham gia tố tụng nêu ra tình tiết, chứng cứ mới hoặc lời khai tại phiên tòa mâu thuẫn hoặc phủ nhận lời khai trong hồ sơ nhưng Hội đồng xét xử không yêu cầu giải thích lý do thì KSV phải hỏi để làm rõ. Mặt khác, qua việc hỏi nếu thấy chứng cứ, tình tiết mới được làm rõ tại phiên tòa dẫn tới việc làm thay đổi quan điểm đã dự kiến thì KSV đã bổ sung, điều chỉnh nội dung phát biểu quan điểm giải quyết vụ án. Bên cạnh những điểm tích cực, vẫn còn một số ít KSV cấp huyện cứng nhắc trong kiểm sát xét xử,