2.3.2.1. Hạn chế
Trong quá trình thực hiện thẩm quyền của Viện KSND cấp huyện trong việc giải quyết vụ án hành chính thấy Luật TTHC năm 2015 đã quy định tương đối đầy đủ thẩm quyền của Viện KSND cấp huyện nói chung cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của KSV trong công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính nói riêng, tạo cơ sở pháp lý cho Viện KSND cấp huyện thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Tuy nhiên, qua thực tiễn vẫn còn những tồn tại, bất cập gây khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện thẩm quyền của Viện KSND cấp huyện trong việc giải quyết vụ án hành chính. Đó là:
- Về tổ chức bộ máy và cán bộ:
+ Công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính có phạm vi rất rộng, đòi hỏi phải tìm hiểu chuyên sâu văn bản pháp luật trên nhiều lĩnh vực, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật áp dụng rộng lớn, chính vì vậy nhiều đơn vị ở cấp huyện còn thiếu cán bộ có năng lực chuyên sâu, có kinh nghiệm trong lĩnh vực này.
+ Số lượng công chức như KSV, Kiểm tra viên, Chuyên viên ở các đơn vị Viện KSND cấp huyện, chưa tương ứng với số lượng vụ án mà đơn vị thụ lý kiểm sát.Việc bố trí sắp xếp KSV, Kiểm tra viên, Chuyên viên phải kiêm nhiệm công việc khác, chưa có tính ổn định, tính chuyên sâu để thực hiện tốt thẩm quyền của Viện kiểm sát.
+ Công tác quản lý, chỉ đạo điều hành của Viện KSND các cấp đối với án hành chính tuy được quan tâm nhưng chưa đúng mức, chưa thường xuyên. Việc phối hợp giữa cấp trên, cấp dưới và việc kiểm tra nghiệp vụ tuy đã thực hiện
nhưng chưa kịp thời, thường xuyên (2 năm 1 lần) dẫn đến kết quả thực hiện chức năng kiểm sát đối với lĩnh vực án hành chính hiệu quả đạt được chưa cao.
+ Việc chủ động cập nhật các văn bản pháp luật cũng như các tài liệu để áp dụng vào công tác chuyên môn của một số KSV, Kiểm tra viên, Chuyên viên chưa kịp thời nên khi áp dụng trong thực tiễn công tác gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, chất lượng hiệu quả công việc không cao.
- Cơ sở vật chất, điều kiện làm việc: Cơ sở vật chất, điều kiện làm việc chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra ở một số đơn vị Viện KSND cấp huyện nên ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác. Các điều kiện vật chất như kinh phí và phương tiện phục vụ công tác, lưu trữ tài liệu, vận chuyển hồ sơ, thiết bị và bảo mật thông tin chưa đáp ứng đủ yêu cầu của công tác.
- Việc phối hợp giữa Viện kiểm sát với Tòa án và các cơ quan hữu quan:
Quan hệ công tác giữa Viện kiểm sát với Toà án chưa dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của từng ngành, còn nể nang, khi phát hiện vi phạm nhưng không tiến hành kiến nghị hoặc kháng nghị mà mới dừng ở việc trao đổi.
- Khó khăn, vướng mắc khi áp dụng Luật TTHC năm 2015
+ Về điều kiện thực hiện quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật: Khoản 2 Điều 25 Luật TTHC năm 2015 quy định: Viện KSND kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án. Tuy nhiên, Điều 147 Luật TTHC năm 2015 lại quy định: Viện KSND được nghiên cứu hồ sơ vụ án từ khi Tòa án có quyết định đưa vụ án ra xét xử nên việc thực hiện thẩm quyền của Viện KSND bị hạn chế.
+ Về kiểm sát việc thụ lý và trả lại đơn khởi kiện: Theo quy định tại Điều 126 Luật TTHC năm 2015, khi Tòa án thụ lý vụ án thì phải thông báo cho Viện kiểm sát về việc thụ lý vụ án và Điều 123 Luật TTHC năm 2015 thì khi trả lại đơn khởi kiện, Tòa án phải có văn bản ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện và văn
như trên thì Viện kiểm sát không kiểm sát được căn cứ của việc trả lại đơn khởi kiện cũng như thụ lý. Tòa án chỉ ra thông báo trả lại đơn hoặc thụ lý nhưng lại không có kèm theo đơn khởi kiện hoặc tài liệu liên quan để Viện kiểm sát xem xét việc trả lại đơn, thụ lý có đúng theo quy định của pháp luật hay không.
+ Tương tự như trên, về kiểm sát quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ: Kiểm sát quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án hành chính (Điều 145 Luật TTHC năm 2015) quy định trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày ra quyết định, Tòa án phải gửi quyết định cho Viện kiểm sát cùng cấp. Tuy nhiên luật không quy định khi Tòa án ra quyết định thì chuyển hồ sơ cho Viện kiểm sát nghiên cứu. Vì vậy, rất khó khăn cho KSV kiểm sát việc Tòa án ra quyết định có đảm bảo tính căn cứ và đúng pháp luật không.
+ Về việc phân công KSV tham gia phiên họp: Theo quy định tại Điều
124 Luật TTHC năm 2015, trong trường hợp người khởi kiện có khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án thì Tòa án phải mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại và phiên họp có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát. Tuy nhiên, Luật không quy định việc Tòa án khi nhận được khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện của người khởi kiện phải thông báo cho Viện kiểm sát nên việc phân công KSV tham gia phiên họp gặp khó khăn.
+ Về thời hạn nghiên cứu hồ sơ: Luật TTHC năm 2015 và Thông tư liên
tịch số 03/2016 không quy định cụ thể về thời điểm, thời hạn Viện kiểm sát được nhận tài liệu, hồ sơ ban đầu cũng như việc sao chụp các tài liệu để nghiên cứu bên cạnh đó thời hạn Viện kiểm sát nghiên cứu hồ sơ trong vòng 15 ngày là quá ngắn (Điều 231 Luật TTHC), bởi vì vụ án hành chính rất phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau nên cần nhiều thời gian để xem xét, nghiên cứu làm ảnh hưởng đến chất lượng thực hiện việc kiểm sát của Viện kiểm sát.
+ Về việc yêu cầu thu thập tài liệu, chứng cứ: Theo quy định tại khoản 6 Điều 84 Luật TTHC năm 2015 quy định Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa
án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là sau khi nhận được văn bản yêu cầu của Viện kiểm sát, nếu Tòa án cho rằng không cần thiết phải xác minh, thu thập thêm chứng cứ thì Thẩm phán chỉ cần thông báo cho Viện kiểm sát về việc không thực hiện theo yêu cầu của Viện kiểm sát. Như vậy, không phải trường hợp nào Viện kiểm sát có yêu cầu thu thập, xác minh chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án thì Tòa án bắt buộc phải thực hiện. Đây là một trong những vướng mắc khi Viện kiểm sát thực hiện quyền yêu cầu của mình đối với Tòa án trong hoạt động TTHC.
+ Về quyền xác minh, thu thập chứng cứ: Luật TTHC chỉ quy định Viện
kiểm sát có quyền xác minh thu thập chứng cứ để thực hiện việc kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm, Viện kiểm sát không có quyền xác minh thu thập chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án ở giai đoạn sơ thẩm. Đây là khó khăn và bất cập đang cản trở đối với KSV cần sửa đổi cho phù hợp với thực tế.
+ Sự có mặt của KSV: Khoản 2 Điều 25 Luật TTHC năm 2015 quy định:
Viện KSND kiểm sát từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án. Tuy nhiên, tại Khoản 1 Điều 156 Luật TTHC năm 2015 quy định về việc có mặt của KSV: KSV được Viện trưởng Viện kiểm sát phân công có trách nhiệm tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử. Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 162 Luật TTHC, thì các trường hợp luật quy định hoãn phiên tòa không có trường hợp vắng mặt của KSV. Các quy định như trên rất bất cập, KSV sẽ không kiểm sát được diễn biến tại phiên tòa để có quan điểm chính xác về tố tụng cũng như nội dung vụ án. Trên thực tế, do khối lượng công việc tại địa phương nhiều nên trong một số trường hợp một KSV có 02 hoặc nhiều vụ án cùng lên lịch xét xử cùng một thời điểm hoặc cũng có trường hợp do tham gia xét xử vụ án khác
+ Về thời hạn chuẩn bị xét xử: Khoản 1, 2 Điều 130 của Luật TTHC năm 2015 quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử: 04 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp quy định tại điểm a Khoản 2 Điều 116 của luật này; 02 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều 116 của luật này. Như vậy, Khoản 1, 2 Điều 130 Luật TTHC năm 2015 chỉ quy định thời hạn chuẩn bị xét xử đối với các trường hợp quy định tại điểm a, b Khoản 2 Điều 116; còn các trường hợp quy định tại điểm a, b Khoản 3 Điều 116 lại không có quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử. Khi thụ lý giải quyết đối với các trường hợp này có Tòa án áp dụng thời hạn chuẩn bị xét xử là 02 tháng, có nơi áp dụng 04 tháng dẫn đến việc kiểm sát tuân theo pháp luật của Thẩm phán về thời hạn chuẩn bị xét xử còn gặp khó khăn.
+ Khoản 1 Điều 175 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tranh tụng tại phiên tòa bao gồm việc trình bày chứng cứ, hỏi, đối đáp, trả lời và phát biểu quan điểm lập luận, đánh giá chứng cứ, tình tiết vụ án, quan hệ pháp luật tranh chấp và pháp luật áp dụng để giải quyết yêu cầu của đương sự trong vụ án”. Trên thực tế giải quyết vụ án, việc tranh tụng gần như không diễn ra vì đặc thù các vụ án hành chính thường chỉ có một bên (người khởi kiện) tham gia – có mặt tại tòa, còn bên người bị kiện thì thường vắng mặt (có đơn xin vắng mặt hợp lệ), việc đối thoại trực tiếp giữa hai bên cũng không thực hiện được vì lý do này. Việc xác minh thu thập tài liệu chứng cứ cũng rất khó khăn, vì tài liệu xác minh lại là tài liệu do chính bên người bị kiện đưa ra. Tại phiên tòa, Thẩm phán chủ tọa phiên tòa chỉ đọc được ý kiến của bên bị kiện và bên khởi kiện có phản hồi lại chứ không có kết quả tranh tụng và không thực hiện được trình tự hỏi đáp. Tất cả những điều này đều dẫn đến không đảm bảo nguyên tắc tranh tụng cũng như không thực hiện được việc tranh tụng.
+ Về việc gửi bản phát biểu của KSV: Điều 190 Luật TTHC năm 2015
kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án” là không phù hợp bởi vì bài phát biểu của KSV không những căn cứ vào hồ sơ vụ án mà còn căn cứ nội dung xét hỏi, kết quả tranh luận, các tài liệu, chứng cứ phát sinh tại phiên tòa từ đó KSV mới có thể xây dựng bài phát biểu đầy đủ và đưa ra được quan điểm giải quyết vụ án được chính xác nhất nên ngay sau khi kết thúc phiên tòa KSV không thể gửi ngay bài phát biểu được.
+ Về thẩm quyền ban hành kháng nghị: Khoản 2 Điều 42 Luật TTHC
quy định khi Viện trưởng vắng mặt, một Phó Viện trưởng được Viện trưởng ủy nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng trừ quyết định kháng nghị quy định tại điểm d khoản 1 Điều này. Tuy nhiên, Điều 2 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSTC-TANDTC ngày 31/8/2016 của Viện KSND tối cao và TAND tối cao thì quy định Phó Viện trưởng được quyền ký quyết định kháng nghị. Như vậy hai quy định trên mâu thẫn với nhau.
+ Về việc đảm bảo thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị: Luật TTHC năm 2015 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của KSV tuy có rõ ràng, cụ thể hơn nhưng không quy định các biện pháp bảo đảm cho KSV thực hiện quyền của mình như chưa có hướng dẫn cụ thể việc thực hiện yêu cầu của Viện kiểm sát, thời hạn thực hiện yêu cầu của Viện kiểm sát là bao lâu, nếu Tòa án, cơ quan tổ chức không thực hiện những nội dung mà Viện kiểm sát đã yêu cầu, kháng nghị, kiến nghị thì biện pháp tác động của Viện kiểm sát cụ thể như thế nào, và sẽ có chế tài ra sao.
2.3.3.2. Nguyên nhân
Việc còn tồn tại những sai sót như trên trong quá trình kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của Viện KSND do những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, nhóm nguyên nhân do quy định của pháp luật
chưa quy định đầy đủ, rõ ràng trách nhiệm của cá nhân, tổ chức có liên quan; Một số quy định hiện nay không còn phù hợp với sự chuyển biến của nền kinh tế, xã hội hiện tại, chưa theo kịp đòi hỏi của thực tiễn nên một số trường hợp phát sinh, vẫn chưa có quy định cụ thể để xem xét điều chỉnh.
- Các khiếu kiện hành chính hiện nay chủ yếu liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai như việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi, hỗ trợ tái định cư... Đây là lĩnh vực mà pháp luật điều chỉnh, chế độ chính sách có liên quan luôn thay đổi, liên quan đến quyền và nghĩa vụ của đương sự trong một thời gian dài. Vì vậy, khó khăn trong công tác kiểm sát giải quyết nếu cán bộ thụ lý vụ án không kịp thời cập nhật đầy đủ các quy định pháp luật về lĩnh vực này nằm ở nhiều văn bản pháp luật.
- Các vụ án hành chính đều là những vụ án phức tạp, có phạm vi rất rộng để giải quyết chính xác phải nghiên cứu toàn diện các văn bản pháp luật trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực đất đai, xây dựng,... vốn là những văn bản pháp luật còn nhiều bất cập, chồng chéo, chưa có hướng dẫn cụ thể khiến công tác thực thi và áp dụng pháp luật chưa thống nhất.
- Luật TTHC năm 2015 còn có một số nội dung quy định chưa phù hợp với thực tiễn, thậm chí có điều luật chưa rõ ràng, dẫn đến việc thực hiện có những vướng mắc trong quá trình kiểm sát án hành chính.
Thứ hai, nhóm nguyên nhân xuất phát từ các cơ quan liên quan
- Quan hệ phối hợp với Tòa án trong công tác có lúc có việc còn chưa được thực hiện tốt do còn tư tưởng nể nang, khi phát hiện vi phạm không kịp thời thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định mà mới chỉ dừng lại ở việc trao đổi, góp ý và cho khắc phục.
- Ý thức tuân thủ pháp luật của các cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính Nhà nước chưa cao, dẫn đến tình trạng xâm phạm đến quyền lợi của công dân nên việc khiếu kiện hành chính ngày càng nhiều và phức tạp, kéo
dài. Bên cạnh đó, các cơ quan hành chính nhà nước thường lợi dụng các mối quan hệ, tác động đến việc giải quyết vụ án hành chính của Tòa án làm ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật không nghiêm.
Thứ ba, nhóm nguyên nhân xuất phát từ nội bộ Viện KSND cấp huyện
- Tinh thần, trách nhiệm của KSV, Kiểm tra viên, Chuyên viên trong thực hiện công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính ở các Viện KSND cấp huyện có lúc, có nơi chưa thể hiện hết trách nhiệm, thiếu kinh nghiệm, một số cán bộ chưa cập nhật đầy đủ các quy định pháp luật liên quan đến vụ án cần giải quyết dẫn đến việc kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính đạt hiệu quả chưa cao.
- Sự thay đổi nhận thức về chức năng nhiệm vụ của ngành trong thời gian dài đã khiến cho các cán bộ, KSV chưa xác định đầy đủ vị trí và tầm quan trọng