3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.3. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA CHÍNH SÁCH DỒN ĐIỀN ĐỔI THỬA
1.3.1. Những nghiên cứu ở nước ngoài
1.3.1.1. Ở Thái Lan:
Đồng bằng Chao phraya của Thái Lan, cách đây khoảng 120 năm vùng này dân cư vẫn còn thưa thớt, cả vùng có đến 2 triệu ha đất nhưng dân cư chỉ có khoảng trên 300.000 người. Sự bắt đầu xây dựng đô thị khổng lồ Băngkok kể từ vài chục năm gần đây đã làm cho dân số vùng tăng nhanh bình quân 3% năm. Đất nông nghiệp mất đi trung bình 1%/năm kể từ năm 1970 trở lại đây. Các trang trại bị chia nhỏ giảm dần về quy mô ruộng đất. Trung bình một hộ năm 1950 có 4,8 ha đến năm 1963 còn 4,5 ha, năm 1978 là 4,1 ha và 15 năm sau, năm 1993, chỉ còn 3,5 ha. Sự giảm quy mô trung bình ruộng đất ở Thái Lan một phần nữa còn được giải thích bởi sự chia đều ruộng đất cho con cái thừa kế và sự chậm tiến bộ về mặt công nghệ, kỹ thuật sản xuất. Giai đoạn từ 1955 đến 1975 là giai đoạn giá nông sản (lúa) khá thấp không khuyến khích được tập trung ruộng đất. Trên thực tế, giá nông sản thấp và sự bần cùng hóa nông dân luôn đi cùng với sự chia nhỏ quy mô sản xuất bởi vì lợi ích đầu tư ruộng đất lúc đó không
cao, bởi vì người ta cần chia nhỏ và đa dạng hoạt động để tránh rủi ro và cũng còn bởi vì thiếu những người có đủ tiền bạc, thực lực để mà mua đất vào [1]
1.3.1.2. Ở Đài Loan:
Sau năm 1949 dân số đã tăng đột ngột do sự di dân từ lục địa ra. Lúc đầu chính quyền Tưởng Giới Thạch đã thực hiện cải cách ruộng đất theo nguyên tắc phân phối đồng đều ruộng đất cho nông dân. Ruộng đất đã được trưng thu, tịch thu, mua lại của các địa chủ rồi bán chịu, bán trả dần cho nông dân. Điều này đã tạo điều kiện cho sự ra đời các trang trại gia đình quy mô nhỏ. Năm 1953, trên hòn đảo này đã có đến 679.000 trang trại với quy mô là 1,29 ha trên một trang trại. Đến năm 1991 số trang trại đã lên đến 823.256 trang trại và quy mô chỉ còn 1,08 ha trên một trang trại. Tuy nhiên, quá trình công nghiệp hóa nông nghiệp nông thôn sau này đòi hỏi phải mở rộng quy mô của các trang gia đình nhằm ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật, giảm chi phí sản xuất, hạ giá thành sản phẩm... Nhưng do đặc điểm của người Đài Loan là coi ruộng đất là tiêu chí để đánh giá vị trí của họ trong xã hội nên mặc dù có thị trường ruộng đất nhưng ruộng đất vẫn không được tích tụ, mặc dù đã có nhiều người tuy là chủ đất nhưng đã chuyển sang làm những nghề phi nông nghiệp. Để giải quyết tình trạng này, năm 1983 Đài Loan công bố Luật phát triển nông nghiệp trong đó công nhận phương thức sản xuất uỷ thác của các hộ nông dân, có nghĩa là nhà nước công nhận sự chuyển quyền sử dụng ruộng đất cho các hộ khác nhưng chủ ruộng cũ vẫn được thừa nhận quyền sở hữu. Ước tính đã có tới trên 75% số trang trại áp dụng phương thức này để mở rộng quy mô ruộng đất sản xuất. Ngoài ra để mở rộng quy mô sản xuất các trang trại trong cùng thôn xóm còn tiến hành các hoạt động hợp tác như làm đất, mua bán chung một số vật tư, sản phẩm nông nghiệp. Nhưng không chấp nhận phương thức tập trung ruộng đất, lao động để sản xuất [1].
1.3.1.3. Ở một số nước Châu Âu:
Đã có một số nghiên cứu ở Châu Âu về quá trình tập trung hay phân hóa quy mô nông hộ, trong đó có quy mô ruộng đất với kết quả như sau:
Một là, sự phù hợp giữa quy mô các nguồn lực (đất đai, vốn, lao động…) và khả năng quản lý sử dụng các nguồn lực trong nông hộ. Theo khái niệm này, quy mô kinh tế được mở rộng để hạ giá thành, tăng sức cạnh tranh của nông sản. Các chi phí khác có thể được giảm nhờ tăng quy mô các nguồn lực, bao gồm: chi phí quản lý, chi phí áp dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật, chi phí đào tạo…ở Châu Âu và các nước phát triển khác kể từ sau cách mạng nông nghiệp lần thứ 2 cuối thế kỷ 19 đầu thế kỷ 20, một loạt các trạng trại nhỏ, manh mún năng suất thấp đã bị loại thải thay vào đó là các trang trại quy mô vừa, những trang trại có năng suất lao động cao hoặc các nhóm nhỏ của những người sản xuất. Ví dụ, ở Pháp năm 1955 nước này có
xấp xỉ 2,3 triệu nông hộ quy mô ruộng đất trung bình là 14,0 ha trên hộ thì đến năm 1993 chỉ còn 800.000 hộ với quy mô trung bình là 35,0 ha trên hộ. Tương tự, ở Mỹ năm 1950 cả nước có 5,65 triệu hộ với quy mô bình quân là 86,0 ha trên hộ, đến năm 1992 con số này là 1,92 triệu hộ với quy mô bình quân là 198,9 ha trên hộ. Có thể nhận xét rằng tiến trình tích tụ của các nông hộ ở châu Âu có nguyên nhân rất lớn từ những thành tựu về kỹ thuật công nghệ phát minh trong cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ hai [1];
Hai là, sự phù hợp giữa quy mô các thửa trong trồng trọt và các đàn gia súc trong quá trình chăn nuôi với khả năng đầu tư thâm canh và áp dụng hiệu quả tiến bộ khoa học kỹ thuật. Phương thức tăng quy mô ô thửa có thể hỗ trợ quá trình đầu tư, thâm canh, cơ giới hóa, qua đó có thể làm tăng hiệu quả sản xuất trên một đơn vị diện tích. Nhưng nhiều ý kiến cho rằng quá trình tập trung thâm canh trên đây chỉ thuận lợi khi sản xuất hàng hóa phát triển và nó có mối quan hệ mật thiết với dạng kinh tế quy mô thứ nhất. Nói cách khác, quy mô của các ô thửa, đàn gia súc…phụ thuộc vào quy mô sản xuất, trình độ sản xuất và khả năng đầu tư của của các nông hộ. Trong trường hợp lao động dư thừa nhiều và sản xuất còn nhiều rủi do, người nông dân nhỏ thường chọn giải pháp đầu tư lao động sống hơn là các đầu tư khác, vì thế mà họ ít quan tâm đến dồn điền đổi thửa. Quy mô sản xuất phụ thuộc vào đặc điểm của mỗi loại hình nông hộ và khả năng áp dụng khoa học công nghệ trong sản xuất. Ví dụ, quy mô nông hộ sản xuất có hiệu quả hiện nay ở Pháp là từ 50,0 ha đến 100,0 ha nhưng ở Mỹ nơi có khả năng cơ giới hóa cao hơn thì quy mô đó là từ 200,0 ha đến 300,0 ha [1].
Tuy nhiên, trong điều kiện sản xuất của các nông hộ nhỏ, sự manh mún không phải lúc nào cũng gây khó khăn. Trên thực tế, sự manh mún ruộng đất cũng có những ưu điểm nhất định đối với sản xuất nhỏ như: cho phép đa dạng hóa cây trồng, giảm rủi ro cho sản xuất, khắc phục dư thừa lao động thời vụ...
Theo Macheal Lipton, 2002, nền nông nghiệp của các nước đang phát triển ở Châu Á, được đặc trưng bởi các yếu tố sau đây: Một là, tỷ lệ lao động trong khu vực nông nghiệp và nông thôn chiếm tỷ lệ khá lớn và dư thừa. Hai là, nền nông nghiệp thâm canh sản xuất lương thực đặc biệt là lúa nước dựa chủ yếu vào đầu tư lao động của nông hộ với quy mô nhỏ. Ba là, sự tăng trưởng của khu vực nông nghiệp có tính quyết định đến sự tăng trưởng của cả nền kinh tế. Do đó, để xóa đói giảm nghèo cần tạo thêm công ăn việc làm cho lực lượng lao động nông thôn. Vì vậy, DĐĐT phải đi đôi với giải quyết việc làm cho lao động tại chỗ. Tuy nhiên, chủ yếu là vẫn tạo ra các việc làm ngoài nông nghiệp để chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn.
1.3.2. Những nghiên cứu trong nước
1.3.2.1. Thực trạng, nguyên nhân và những hạn chế về manh mún ruộng đất
Ruộng đất manh mún trong nông nghiệp cần được hiểu trên hai khía cạnh về phân mảnh đất quy mô chung và phân mảnh đất cấp hộ. Phân mảnh đất quy mô chung là phân mảnh ở cấp vùng khi mật độ dân số quá cao, đất canh tác nông nghiệp của một vùng bị chia nhỏ cho rất nhiều hộ nông dân khác nhau. sự manh mún thể hiện trên quy mô về đất đai của các đơn vị sản xuất, số lượng ruộng đất quá nhỏ không tương thích với số lượng lao động và các yếu tố sản xuất khác; Phân mảnh đất của hộ gia đình là sự manh mún về mặt ô thửa trong đó một đơn vị sản xuất (thường là nông hộ) có quá nhiều mảnh ruộng với kích thước quá nhỏ của các mảnh ruộng đất canh tác nông nghiệp của một hộ bị chia làm nhiều mảnh khác nhau [17].
Cả hai khía cạnh về phân mảnh đất này đều dẫn đến tình trạng chung là hiệu quả sản xuất thấp, có tác động rất xấu lên năng suất và tăng trưởng nông nghiệp, nó cản trở việc áp dụng các phương tiện cơ giới như máy cày hay máy gặt, đồng thời làm giảm khả năng phát triển các loại cây trồng mà chỉ mang lại lợi nhuận ở quy mô lớn nhất định. Bên cạnh đó nó cũng làm tăng nhu cầu về lao động do những hạn chế về cơ giới hóa cũng như đòi hỏi thời gian di chuyển giữa các mảnh đất và thời gian đắp bờ phân cách giữa các thửa. khả năng đổi mới, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật nhất là khả năng cơ giới hóa và thuỷ lợi hóa trong nông nghiệp kém hiệu quả, làm cản trở quá trình CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn. Vì thế người ta luôn tìm cách để khắc phục tình trạng này.
Tình trạng manh mún ruộng đất xảy ra ở nhiều nơi, nhiều nước trên thế giới và cả ở nhiều thời kỳ lịch sử phát triển với những nguyên nhân rất đa dạng như: đặc điểm về mặt phân bố địa lí, sức ép gia tăng dân số,... nhưng cũng có thể có nguyên nhân về mặt xã hội như: tính chất tiểu nông của nền sản xuất còn kém phát triển, đặc diểm tâm lý của cộng đồng dân cư nông thôn, hệ quả của một hay nhiều chính sách ruộng đất, kinh tế xã hội, hoặc sự quản lí lỏng lẻo kém hiệu quả cuả công tác địa chính.Tình trạng manh mún ruộng đất là một trong những nhược điểm của nền nông nghiệp nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển. Vì vậy, muốn giải quyết hiệu quả tình trạng này đòi hỏi phải có những nghiên cứu cụ thể về các nguyên nhân của vấn đề này.
Qua số liệu ở bảng 1.1 cho thấy ở nước ta tình trạng manh mún ruộng đất diễn ra khá phổ biến, đặc biệt là ở đồng bằng sông Hồng và các tỉnh trung du miền núi Bắc Bộ. Theo số liệu của Bộ Tài nguyên và Môi trường, cả nước có khoảng 75 triệu thửa đất, trung bình một hộ nông dân có khoảng 0,25 - 0,50 héc ta đất nông nghiệp, bình quân khoảng 7 - 8 thửa đất/hộ. Khu vực có mức độ manh mún nhiều nhất là trung du miền núi phía Bắc, đồng bằng sông Hồng và khu IV cũ [17].
Bảng 1.1. Mức độ manh mún ruộng đất ở các vùng trong cả nước
S T T
Vùng sinh thái
Tổng số thửa/hộ Diện tích bình quân/thửa
(m2)
Trung bình Cá biệt Đất lúa Đất rau màu
1 Trung du miền núi Bắc Bộ 10 – 20 25 150 - 300 100 - 150 2 Đồng bằng Sông Hồng 7 – 10 25 300 - 400 100 - 150 3 Duyên hải Bắc Trung Bộ 7 – 10 30 300 - 500 200 - 300 4 Duyên hải Nam Trung Bộ 5 – 10 30 300 - 1000 200 - 1000 5 Tây Nguyên 5 25 200 - 500 1000 - 5000 6 Đông Nam Bộ 4 – 5 15 1000 - 3000 1000 - 5000 7 Đồng bằng sông Cửu Long 3 10 3000 - 5000 500 - 1000
Tình trạng manh mún ruộng đất do những nguyên nhân chủ yếu sau đây: Một trong các yếu tố chính gây ra tình trạng manh mún đất đai là các chính sách phân phối đất đai trong thời kỳ cải cách ruộng đất, khi nhà nước muốn phân phối đất một cách công bằng. Cũng không thể không nhắc đến áp lực của tốc độ gia tăng dân số nhanh chóng; Chế độ thừa kế chia đều ruộng đất cho tất cả con cái. Ở Việt Nam ruộng đất của cha mẹ thường được chia đều cho tất cả các con sau khi tách hộ ra ở riêng. Vì thế tình trạng phân tán ruộng đất gắn liền với chu kỳ phát triển của nông hộ, là cơ sở tạo nên sự manh mún trong sản xuất, ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất hàng hóa khi nền kinh tế ngày càng phát triển [40];
Sự phức tạp của địa hình, nhất là vùng trung du, đồi núi. Do địa hình bị chia cắt nên đất đai ở đa số các địa phương đều có 3 dạng địa hình: đất cao, đất vàn và đất thấp trũng. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng manh mún ruộng đất [39];
Tâm lý tiểu nông của các hộ sản xuất nhỏ. Do quy mô sản xuất nhỏ lẽ, các hộ nông dân ngại thay đổi, nhất là thay đổi liên quan đến ruộng đất;
Phương pháp chia ruộng bình quân theo nguyên tắc có tốt, có xấu, có xa, có gần khi thực hiện Nghị định số 64/NĐ-CP. Việc chia nhỏ các thửa ruộng để có sự công bằng giữa các hộ đã tác động không nhỏ làm gia tăng tình trạng manh mún ruộng đất. Quan điểm muốn bảo vệ sự công bằng cho những người dân được chia
ruộng và nhiều lý do sau đây khiến đa số các địa phương chia nhỏ ruộng cho nông dân, đó là:
Tất cả các hộ đều phải có ruộng gần, xa, tốt, xấu, cao, thấp. Có như vậy mới thể hiện tính công bằng; Độ phì tự nhiên của đất ở các khu khác nhau là khác nhau và hiệu quả kinh tế của các loại hình sử dụng đất khác nhau nên phải chia đều cho các hộ; Có những chân đất thường không an toàn do các vấn đề như úng, hạn, chua,...do đó việc chia đều rủi ro cho các hộ cũng là chỉ tiêu quan trọng trong khi chia ruộng;
Tình trạng manh mún ruộng đất đã gây không ít khó khăn cho người nông dân và các nhà lãnh đạo quản lý. Cho đến nay đã có khá nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề dồn điền đổi thửa và đã chỉ ra những tác động tiêu cực của sự manh mún ruộng đất, có thể khái quát lại như sau: Hạn chế khả năng áp dụng cơ giới hóa nông nghiệp, không giảm được chi phí lao động đầu vào; thửa ruộng quá nhỏ khiến nông dân ít khi nghĩ đến việc đầu tư tiến bộ kỹ thuật để tăng năng suất vì đầu tư tiến bộ kỹ thuật có thể tăng năng suất nhưng trên diện tích quá nhỏ thì sản lượng tăng không đáng kể; thửa ruộng đã nhỏ, lại phân tán làm tăng rất nhiều công thăm đồng, vận chuyển phân bón và thu hoạch, do đó hạn chế đến việc thâm canh và chuyển dịch cơ cấu cây trồng theo hướng sản xuất hàng hóa; quy mô ruộng đất nhỏ làm giảm lợi thế cạnh tranh của một số sản phẩm nông nghiệp trong bối cảnh giá nông sản luôn có sự biến động bất ổn định; nhiều thửa ruộng dẫn tới lãng phí đất canh tác do phải làm nhiều bờ ngăn, vì phải giảm diện tích đất canh tác để đắp bờ vùng, bờ thửa. gây khó khăn, phức tạp và tốn kém cho công tác quản lý đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
Hạn chế việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn quyền sử dụng đất), vì vậy cản trở quá trình tích tụ và tập trung ruộng đất để thực hiện mục tiêu CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn.
1.3.2.2. Một số kết quả đã thực hiện dồn điền đổi thửa ở nước ta
Nước ta bắt đầu con đường đổi mới kinh tế từ Đại hội Đảng VI năm 1986 với