3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG
1.2.1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới về quản lý rừng cộng đồng
Ở bất cứ nơi đâu trên Trái đất, bất kể nước giàu hay nước nghèo, nước phát triển hay đang phát triển, rừng luôn đóng vai trò quan trọng đối với sự sống của con người và hệ sinh thái. Từ bao đời nay, con người đã biết sử dụng rừng cho nhiều mục đích: kinh tế, xã hội, môi trường, văn hóa và tín ngưỡng. Tuy nhiên, ở mỗi thời kỳ khác nhau, nhu cầu sử dụng rừng của con người và các quy định liên quan đến quản lý, bảo vệ rừng cũng hoàn toàn khác nhau. Nghiên cứu của FAO (2012) cho thấy, trên thế giới các chính sách về quản lý rừng đã xuất hiện từ rất sớm: cách đây 2.000 năm trong các bộ luật của triều đại nhà Hán, Trung Quốc đã ban hành quy định về khai thác và phân phối cây gỗ. Ở Ấn Độ, các quy định về bảo tồn rừng đã xuất hiện từ những năm 300 trước Công nguyên. Ở châu Âu vào thời kỳ Trung Cổ, nhiều vương quốc đã ban hành các bộ luật để quản lý, sử dụng cây gỗ, bảo vệ rừng và xem rừng như một nguồn
tài nguyên vô giá. Đức và Nhật Bản cũng đã ban hành nhiều quy định về quản lý cây gỗ bền vững từ thế kỷ XVI (FAO, 2012).
Đến thế kỷ XVII, khi rừng bắt đầu trở nên khan hiếm ở một số khu vực đông dân cư như Pháp và Đức, con người bắt đầu nhận thấy không phải chỉ bảo tồn rừng, mà cần phải có các chiến lược để phát triển nguồn tài nguyên quý giá này. Vì vậy,
khoa học lâm nghiệp và khoa học quản lý rừng được ra đời (Nguyễn Ngọc Lung và Ngô Đình Thọ, 2011; FAO, 2012).
Chính sự hình thành, phát triển của các ngành khoa học lâm nghiệp và quản lý rừng đã dẫn đến sự ra đời của hàng loạt các chính sách, luật pháp, thiết chế và các kỹ thuật hiện đại trong khai thác và quản lý rừng. Bên cạnh đó, các cơ quan lâm nghiệp cũng được thiết lập để gia tăng quyền kiểm soát của nhà nước đối với rừng. Đặc biệt vào những năm sau Chiến tranh Thế giới lần thứ 2, các nước thuộc địa mới giành được độc lậpđã quá chú trọng đến phát triển kinh tế - xã hội và rừng được xem như là một nguồn tài nguyên quý giá phục vụ cho sự phát triển của các quốc gia. Vì vậy, việc quốc hữu hóa tài nguyên rừng được phần lớn các nước trên trên thế giới quan tâm và ban hành nhiều chính sách để kiểm soát rừng (FAO, 2012).
Tuy nhiên, sau gần một thế kỷ rừng được nhà nước quản lý theo phương thức tập trung, đến những năm 80 của thế kỷ XX, thế giới đã chứng kiến sự thất bại của nhà nước trong quản lý rừng, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sinh kế của hàng triệu người dân sống dựa vào rừng. Sự thất bại của các nhà nước trong quản lý rừng đã được James C. Scott phản ánh trong tác phẩm nổi tiếng “Seeing Like a State xuất bản năm 1998. Thông qua phân tích các trường hợp về chủ nghĩa xã hội nông thôn ở Tanzania, quá trình tập thể hóa ở Liên bang Nga, quy hoạch đô thị ở Brazil, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Trung Quốc và quá trình hiện đại hóa nông nghiệp ở các nước vùng nhiệt đới…, tác giả đã khẳng định rằng, mặc dù có sự khác biệt giữa các quốc gia, nhưng tất cả đều đi đến một kết cục như nhau, đó là sự thất bại nặng nề của nhà nước hiện đại trong việc duy trì trật tự, kiểm soát và quản lý tài nguyên để rồi sau đó tạo ra hàng loạt những hậu quả nghiêm trọng cho người dân. Đó là hệ quả của quá trình hiện đại hóa, là kết quả của sự quá đề cao vai trò của tri thức khoa học và công nghệ, trong khi đó bỏ qua khía cạnh quan trọng nhất là cộng đồng người dân bản địa(Scott, 1998).
Trước thực trạng đó, người ta đã hoài nghi và đặt ra nhiều câu hỏi về vai trò của nhà nước trong quản lý rừng. Nhân loại đã nhận thức được rằng, các giải pháp “từ trên xuống” (top - down) trong quản lý rừng của nhà nước đã không phát huy hiệu quả. Vì vậy, tại Đại hội về Lâm nghiệp Thế giới được tổ chức ở Inđônêxia năm 1978, các đại biểu đã thống nhất và đưa ra tuyên bố về “quản lý rừng vì sự phát triển của cộng đồng”, “rừng vì con người”. Tuyên bố này đã làm thay đổi cách nhìn nhận về vai trò của rừng đối với người dân. Và cũng từ đó, dấy lên các phong trào “lâm nghiệp cộng đồng”, “lâm nghiệp xã hội” và “quản lý rừng có sự tham gia”. Với những quan điểm
này, chính sách lâm nghiệp của hầu hết các quốc gia trên thế giới đã có những thay đổi đáng kể: từ chương trình “rừng vì nhà nước” sang chương trình “rừng vì người dân” (Hobley, 2007).
Song song cùng với đó, vào giữa thập niên 80 của thế kỷ XX, nhiều nước ở khu vực châu Phi, châu Á và châu Mỹ La tinh cũng đã có những thay đổi trong cấu trúc quản lý rừng. Phi tập trung hóa đã trở thành một định hướng quan trọng trong quản lý rừng trên thế giới. Mặc dù vậy, sở hữu nhà nước về rừng vẫn chiếm ưu thế. Hiện vẫn còn 86% diện tích rừng trên thế giới thuộc sở hữu công. Châu Á, châu Phi, châu Âu là những khu vực có tỷ lệ rừng thuộc sở hữu công lớn nhất thế giới, với tỷ lệ tương ứng là 98%, 95% và 90% (Helvetas, 2011). Mặc dù sở hữu công đang chiếm ưu thế, nhưng cấu trúc quản lý rừng ở mỗi khu vực là hoàn toàn khác nhau.
Mặc dù đã có nhiều thay đổi trong cấu trúc quản lý rừng trên phạm vi toàn cầu, nhưng trong những thập niên vừa qua, thế giới vẫn chứng kiến sự xuống cấp nghiêm trọng của tài nguyên rừng. Nghiên cứu của Helvetas (2011) cho thấy, trong vòng 10 năm từ năm 2000 - 2010, mỗi năm có 13 triệu ha rừng của thế giới biến mất do các hoạt động của con người và thiên nhiên. Thế giới hiện chỉ còn 4 tỷ ha rừng, chiếm khoảng 31% tổng diện tích đất đai toàn cầu, với diện tích rừng bình quân đầu người trên thế giới đạt 0,6 ha (Helvetas, 2011).
1.2.2. Các công trình nghiên cứu về quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam
Tại Hội thảo quốc gia về QLRCĐ diễn ra ở Hà Nội vào 6/5/2009, Nguyễn Bá Ngãi đã trình bày báo cáo của mình về thực trạng, vấn đề và giải pháp của QLRCĐ ở Việt Nam. Ông đã chỉ ra rằng tính đến 31/12/2007 cả nước có 10.006 cộng đồng dân cư thôn bản đang quản lý và sử dụng 2.792.946,3 ha rừng và đất trống đồi núi trọc để xây dựng và phát triển rừng. Cộng đồng quản lý chủ yếu là rừng phòng hộ, đặc dụng (71%), rừng sản xuất chỉ chiếm 29%. Cộng đồng quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp nêu trên dưới 3 hình thức: Thứ nhất, rừng và đất rừng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao cho cộng đồng quản lý, sử dụng ổn định lâu dài với diện tích 1.643.251,2 ha tương đương 58,8% diện tích đất lâm nghiệp do cộng đồng quản lý và sử dụng. Thứ hai, rừng và đất rừng do cộng đồng tự công nhận và quản lý lâu đời nhưng chưa được nhà nước giao với diện tích 247.029,5 ha tương đương 8,9%. Thứ ba, rừng và đất rừng sử dụng vào mục đích lâm nghiệp của các tổ chức nhà nước được cộng đồng nhận khoán bảo vệ, khoanh nuôi và trồng mới theo hợp đồng khoán nhận rừng lâu năm (50 năm) với diện tích 902.662,7 ha tương đương 32,3% (Nguyễn Bá Ngãi, 2009).
Cũng tại hội thảo quốc gia về LNCĐ, Hà Nội 5/6/2009, Lê Thị Thưa, Điều phối viên Dự án LNCĐ - Bộ NN&PTNT, đã trình bày một số kết quả bước đầu hoạt động dự án chương trình thí điểm lâm nghiệp cộng đồng. Dự án Chương trình thí điểm Lâm nghiệp cộng đồng do Quỹ uỷ thác cho ngành lâm nghiệp (TFF) tài trợ với tổng kinh phí 1.463.000 Euro là một trong những chương trình thu hút được nhiều cộng đồng tham gia
quản lý rừng và đã thực hiện với phạm vi rộng trên toàn quốc. Dự án bắt đầu từ tháng 9/2006 và kéo dài đến hết tháng 6/2009, tiến hành trên 10 tỉnh (Lê Thị Thưa, 2009).
Theo báo cáo này thì việc thí điểm mô hình lâm nghiệp cộng đồng tại các xã tham gia dự án bước đầu đã thực hiện tốt. Đã hoàn thành xây dựng quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng có sự tham gia của người dân của 39 xã tham gia Dự án (thuộc 18 huyện của 10 tỉnh), được UBND huyện phê duyệt với tổng diện tích quy hoạch đất lâm nghiệp là 241.933,42 ha. Trong đó dự kiến diện tích rừng và đất lâm nghiệp sẽ giao cho các cộng đồng là 20.428,0 ha. Dự án đã giúp địa phương triển khai giao đất giao rừng (có sự tham gia của cộng đồng) được 16.798,1 ha, bàn giao và cắm mốc giới ngoài thực địa cho 64 cộng đồng.
* Một số tỉnh Miền núi phía Bắc
Trong nghiên cứu về quản lý rừng cộng đồng của đồng bào dân tộc thiểu số vùng núi phía Bắc Việt nam, Nguyễn Bá Ngãi đã cho thấy tại Điện Biên, Hoà Bình có 4 hình thức QLRCĐ với nguồn gốc hình thành khác nhau, đó là rừng cộng đồng truyền thống do cộng đồng tự công nhận từ lâu đời, rừng của thôn bản được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, rừng giao cho nhóm hộ đồng quản lý, rừng giao cho hộ nhưng các hộ tự liên kết cùng quản lý (Nguyễn Bá Ngãi, 2006).
Trong đó thì tại Điện Biên nhóm hộ được UBND huyện giao đất giao rừng, có quyết định kèm theo quyền lợi và nghĩa vụ của nhóm hộ. Trên thực tế, ở nhiều nơi, việc quản lý rừng của cộng đồng dân cư bản, của các tổ chức trong bản đã được hình thành do truyền thống lâu đời hoặc do Dự án EU thực hiện. Các khu rừng này chưa được xã, huyện hoặc tỉnh thừa nhận trên văn bản nhưng lại được xã, các cơ quan đơn vị quản lý lâm nghiệp cấp huyện hoặc tỉnh, cấp địa bàn chấp nhận khi triển khai các hoạt động tại cộng đồng. Kết quả nghiên cứu ở Bản Huổi Cáy, xã Mùn Chung, huyện Tuần Giáo, tỉnh Điện Biên - Cộng đồng đồng bào H’Mông là một ví dụ phản ánh tình hình chung về sự tham gia quản lý rừng của cộng đồng (Nguyễn Hồng Quân và cs, 2006) .
Tại Bắc Kạn mô hình cộng đồng tham gia quản lý rừng tại 4 thôn Bản Sàng, To Đoóc, Nà Mực và thôn Khuổi Liềng thuộc 2 xã Lạng San và Văn Minh của huyện Na Rì với tổng diện tích là 4.748.528 m2 cũng là những ví dụ điển hình. Trên những diện tích đất lâm nghiệp chưa có chủ này sau khi giao cho cộng đồng đã được quản lý bảo vệ tốt hơn, đã ngăn chặn và răn đe được những hành vi phá rừng làm nương rẫy, khai thác rừng trái phép. Bên cạnh đó cộng đồng còn được tập huấn để xây dựng vườn ươm và những kỷ thuật về trồng rừng bổ sung và chăm sóc rừng cũng như phát triển các mô hình nông lâm kết hợp, cải thiện đời sống của người dân điạ phương (Nguyễn Hồng Quân và cs, 2006).
Về vấn đề xây dựng quy ước bảo vệ rừng thì Đỗ Đình Sâm, Hoàng Liên Sơn và Lê Quang Sơn trong nghiên cứu của mình về “Forest governance in Viet Nam” đã chỉ
ra rằng, từ năm 2000 các cộng đồng địa phương đã được khuyến khích lập hương ước quản lý bảo vệ của cộng đồng được Chi cục hoặc cơ quan lâm nghiệp công nhận. Trong tỉnh Lai Châu có 1.791 ngôi làng của 145 xã có quy ước, và ở tỉnh Sơn La, Hòa Bình có 339 ngôi làng và 1.566 quy ước, tương ứng. Những quy ước được xây dựng dựa theo phong tục và truyền thống quản lý và bảo vệ rừng, đồng thời được sửa đổi và phát triển để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn hiện nay. Các mô hình quản lý đã chứng minh là có hiệu quả, được công nhận và được áp dụng rộng rãi. Các mô hình không chỉ củng cố vai trò của cộng đồng trong quản lý và bảo vệ rừng, mà còn là củng cố vai trò của của phụ nữ (ví dụ: trên địa bàn tỉnh Sơn La) (Do Dinh Sam và cs 2006a).
Bên cạnh đó Jean-Christophe Castellaa, Stanislas Boissaua, Nguyen Hai Thanh và Paul Novosad đã có nghiên cứu về ảnh hưởng của việc giao đất giao rừng ở một số tỉnh miền núi Việt Nam. Nghiên cứu đã chỉ ra quá trình hình thành việc giao rừng và ảnh hưởng của việc giao rừng đến hệ thống sinh kế định canh định cư, đến sản xuất nông nghiệp và phát triển kinh tế. Từ đó rút ra bài học cho các can thiệp đến sự phát triển cũng như tác động của các chính sách (Jean-Christophe Castellaa và cs, 2004).
* Một số tỉnh Tây Nguyên
Theo Bảo Huy trong “Xây dựng cơ chế hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng” thì kết quả trong 6 năm thử nghiệm, đã giao được 7.620 ha rừng tự nhiên, từ nghèo đến trung bình, giao cho 6 cộng đồng thôn buôn ở 4 tỉnh. Ở tất cả 6 thôn buôn này, cộng đồng đều quyết định nhận rừng theo phương thức cộng đồng thôn buôn. Và từ quá trình 6 năm nghiên cứu, thử nghiệm quản lý rừng cộng đồng ở Tây Nguyên cho thấy đây là một phương thức quản lý rừng thích hợp với cộng đồng dân tộc thiểu số sống gần rừng. Cộng đồng hưởng lợi từ gỗ thương mại rừng sau khai thác ổn định đồng thời đã tạo được thu nhập cho người nghèo nhận rừng. Tổng thu nhập từ khai thác gỗ thương mại tại 6 thôn buôn ở trên là 6.820 triệu đồng, trừ chi phí khai thác, thuế tài nguyên và trích cho UBND xã tổng hưởng lợi của cộng đồng là 3.250 triệu đồng (Bảo Huy, 2009).
Tuy nhiên trong “Giải pháp xác lập cơ chế hưởng lợi trong quản lý rừng cộng đồng”, Bảo Huy đã khẳng định, thực tế sau 5 năm hầu như rất ít nơi người nhận rừng được hưởng lợi. Lý do căn bản là đa số các khu rừng được giao chưa đạt tiêu chuẩn rừng khai thác theo các quy định hiện hành và như vậy người quản lý rừng phải chờ đợi. Điều này đã hạn chế mối quan tâm quản lý rừng tự nhiên của người dân; Để xác định quyền hưởng lợi của chủ rừng một cách công bằng là dựa vào tăng trưởng sau giao rừng, người quản lý hưởng được phần tăng trưởng rừng mà họ nuôi dưỡng, nếu bảo vệ nuôi dưỡng tốt sẽ hưởng lợi cao hơn nhờ gia tăng lượng tăng trưởng. Tuy nhiên tăng trưởng theo trữ lượng là một vấn đề khó xác định và thực tế ở Việt Nam đang thiếu chỉ tiêu này cho các kiểu rừng, điều kiện lập địa, khí hậu và trạng thái rừng khác nhau. Vì vậy tiếp cận theo tăng trưởng để xác định hưởng lợi là một nguyên tắc cần
được áp dụng, tuy nhiên cần có cách xác định đơn giản để có thể vận dụng và cộng đồng có thể tiếp cận được. Ông cũng chỉ ra rằng xây dựng mô hình rừng ổn định như là công cụ xác định tăng trưởng số cây, làm cơ sở xác định quyền hưởng lợi, lập kế hoạch và giám sát quản lý rừng cộng đồng. Một lựa chọn quan trọng trong trường hợp này là lập kế hoạch và thực hiện khai thác hưởng lợi gỗ củi dựa vào mô hình rừng ổn định. Mục tiêu xây dựng mô hình rừng ổn định nhằm định hướng trong cân đối khả năng cung cấp của rừng địa phương với nhu cầu lâm sản của cộng đồng ổn định trong một kỳ kế hoạch 5 năm, làm cơ sở cho việc xác định giải pháp khai thác, chặt nuôi dưỡng rừng tự nhiên theo hướng dẫn dắt rừng về dạng ổn định và tính toán được khả năng cung cấp gỗ, củi cho đời sống cộng đồng (Bảo Huy, 2009).
Ngoài nguồn hưởng lợi từ lượng tăng trưởng về gỗ của rừng và các sản phẩm lâm sản ngoài gỗ từ rừng thì trong nghiên cứu về cơ chế hưởng lợi từ QLRCĐ, Bảo Huy cũng nhấn mạnh hưởng lợi từ các dịch vụ môi trường rừng, đây là một tiềm năng để tạo ra thu nhập và khuyến khích người nhận rừng bảo vệ và phát triển rừng do vậy cần có nhiều quan tâm để phát triển chính sách về lĩnh vực này, trong đó chi trả hấp