nhà nƣớc của các nƣớc trên thế giới và bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
1.3.1. Kinh nghiệm về thực hiện cơ chế tự chủ tài chính đối với các cơ quan nhà nước của các nước trên thế giới nhà nước của các nước trên thế giới
Bắt đầu từ thập niên 1970 và 1980, nhiều nước phát triển đã bắt đầu thực hiện các công cuộc cải cách về quản lý tài chính công, cụ thể là cải cách quản lý tài chính trong các cơ quan nhà nước đề nâng cao kết quả hoạt động của các cơ quan này, thông qua việc tăng cường tính hiệu quả, hiệu suất và chất lượng các dịch vụ công. Mặc dù có nhiều biến thể tùy thuộc và quốc gia và bối cảnh chính trị, quản lý chi NSNN ở các nước có chung đặc điểm chính là tăng cường kiểm soát chặt chẽ của chính quyền trung ương nhằm mục tiêu tiết kiệm ngân sách, đẩy mạnh phân cấp trong quản lý ngân sách, cho phép các đơn vị sử dụng ngân sách được chủ động và linh hoạt hơn trong việc phân bổ lại các nguồn kinh phí trong phạm vi các khoản mục ngân sách; lập, phân bổ dự toán NSNN đối với các cơ quan nhà nước theo hướng dựa trên kết quả đầu ra, tăng cường mở rộng các hệ thống thông tin tài chính được vi tính hóa để tạo thuận lợi cho trách nhiệm giải trình…
* Kinh nghiệm quản lý chi NSNN của Cộng hòa Liên bang Đức:
Luật Ngân sách thông qua ngày 22/12/1997 sửa đổi các nguyên tắc cơ bản trong Luật Ngân sách Liên bang cũ theo hướng bắt buộc phải thực hiện tính toán chi phí và hiệu quả của hoạt động của các cơ quan nhà nước thuộc bộ máy của Liên bang.
Ở cấp Bang, các cơ quan nhà nước áp dụng phương thức điều hành theo cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, bao gồm: phân cấp và hòa nhập trách nhiệm chuyên môn và trách nhiệm tài chính, cải cách ngân sách và kế toán. Theo đó, mỗi cơ quan sẽ nhận được một khoản kinh phí, họ sẽ tự chịu trách nhiệm và tự quyết định chi bao nhiêu cho mục đích nào và chi như thế nào.
Điểm nổi bật trong quản lý tài chính các cơ quan nhà nước ở Cộng hòa Liên bang Đức chính là việc Chính phủ đã áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn nhằm lập ra kế hoạch và quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra trong một thời gian dài,
cho phép nhà quản lý tại cơ quan nhà nước linh hoạt trong việc sử dụng nguồn lực hiệu quả nhất, đồng thời gắn trách nhiệm của nhà quản lý đối với đầu ra, kết quả cũng như đầu vào.
Việc lập kế hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn tại Cộng hòa Liên bang Đức được thực hiện tốt và có hiệu quả, phục vụ tốt cho việc kiểm soát các khoản chi tiêu công nhờ có các yếu tố sau:
- Phân công, phân cấp giữa các bộ, ngành, cơ quan, đơn vị, giữa chính phủ liên bang và các bang rất rõ ràng, có sự thống nhất cao từ các bộ trực tiếp sử dụng nguồn tài chính công đến các bộ tổng hợp (kinh tế, tài chính...).
- Việc lập kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn do các bộ phận chuyên trách của các bộ trực tiếp sử dụng nguồn tài chính công.
- Xác định rõ các ưu tiên tài khóa và ưu tiên trung hạn: Trên cơ sở xem xét ưu tiên của Chính phủ cho từng giai đoạn, sau khi đã thảo luận, xác định được các ưu tiêu trong kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn thì mọi việc trở nên đơn giản, minh bạch, rõ ràng từ khâu lập tới khâu tổ chức thực hiện.
* Kinh nghiệm của Singpore về quản lý chi ngân sách nhà nước dựa theo kết quả đầu ra:
Nhận thấy những hạn chế trong phương thức quản lý ngân sách theo yếu tố đầu vào, Chính phủ Singapore đã thực hiện cuộc cải cách ngân sách theo hướng nới lỏng kiểm soát đầu vào, kiểm soát chi phí sang kiểm soát kết quả đầu ra. Nguyên lý cơ bản của lập ngân sách theo kết quả đầu ra của Singapore là đòi hỏi các cơ quan nhà nước thực hiện tự chủ tài chính linh hoạt trong quản lý để có thể cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả hơn.
Phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra giúp cho quyết định của các nhà quản lý có cơ sở hơn, công khai, minh bạch hơn, tăng cường tính hiệu quả sử dụng ngân sách, tiết kiệm tối đa chi phí đầu vào để đạt được đầu ra như mong muốn. Một cơ quan được xem là tự chủ về tài chính khi có các yếu tố cơ bản làm cơ sở cho việc lập ngân sách theo kết quả đầu ra như sau:
- Xác định được trước mục tiêu công việc và sản phẩm đầu ra: Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị sẽ được làm rõ hơn vì hàng năm họ phải xác định trước đầu ra và đặt rõ mục tiêu công việc trình lên Bộ trưởng, ngân sách được phân bổ trên cơ sở điều chỉnh tăng dự toán theo một tỷ lệ nhất định so với dự toán thực hiện năm trước. Việc điều chỉnh này sẽ bù đắp cho sự gia tăng về chi phí đầu vào như tăng giá.
Hệ thống phân bổ ngân sách trước đây ở Singapore chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào, gắn với nội dung chi cụ thể. Các bộ, ngành chỉ cần lập ngân sách theo số lượng đầu vào cần cho hoạt động của mình mà không liên kết giữa đầu vào và đầu ra. Hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra hiện nay đòi hỏi Chính phủ trở thành người mua dịch vụ thay mặt cho những người nộp thuế. Chính phủ xem các bộ, ngành như là người cung cấp dịch vụ và phân bổ ngân sách cho các bộ, ngành theo mức độ công việc hoàn thành. Như vậy, các bộ, ngành sẽ có trách nhiệm hơn với công việc của của mình.
- Có cơ chế khuyến khích việc hoàn thành mục tiêu đề ra: Theo cơ chế điều hành ngân sách dựa trên yếu tố đầu vào, nguồn vốn ngân sách cấp nếu cuối năm không sử dụng hết thì phải hoàn trả ngân sách. Do đó, các bộ, ngành có xu hướng cố gắng sử dụng hết nguồn ngân sách thừa trước khi kết thúc năm tài khóa. Để khuyến khích hoạt động có hiệu quả hơn, theo phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, các cơ quan thực hiện đạt và vượt mục tiêu ban đầu đề ra sẽ được phép giữ lại phần ngân sách thừa ra.
- Áp dụng cơ chế quản lý linh hoạt: Thủ trưởng cơ quan, đơn vị sẽ được trao quyền chủ động và linh hoạt tối đa đối với các vấn đề có liên quan đến tổ chức, nhân sự và tài chính trong phạm vi ngân sách được duyệt.
Ở Singapore, người ta thường sử dụng 5 chỉ số khác nhau để đánh giá kết quả hoạt động của một cơ quan, đơn vị tự chủ tài chính áp dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra, đó là: Kết quả tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ; hiệu quả hoạt động và kết quả hoạt động
Nền hành chính Pháp đã thực hiện cuộc cải cách chuyển từ quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đã tạo ra một thay đổi căn bản trong quản lý tài chính. Vấn đề chú trọng không chỉ là chi tiêu như thế nào mà còn là mục đích chi tiêu và chi thế nào cho hiệu quả.
Đến năm 2001, Luật Ngân sách đã được ban hành nhằm khắc phục và sửa đổi những điểm chưa hợp lý trong Luật ngân sách năm 1999, với mục tiêu nâng cao vai trò của Nghị viện trong quá trình lập và thông qua ngân sách, áp dụng các khái niệm kết quả, hiệu quả và minh bạch trong phương thức quản lý ngân sách.
Luật Ngân sách 2001 cũng đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả của quản lý chi NSNN. Đó là phân bổ ngân sách một cách tổng thể hơn theo các chương trình; các nhà quản lý ở đơn vị mình được tự do phân bổ lại kinh phí theo bản chất từng loại kinh phí. Đồng thời đặt ra các chỉ số đo kết quả của việc thực hiện các chính sách chi tiêu công do Nhà nước tài trợ; việc đo lường kết quả của các chính sách thông qua đánh giá tình hiệu quả của nó, chất lượng dịch vụ và năng suất.
Quá trình kiểm tra chất lượng và đánh giá kết quả do một cơ quan độc lập đảm nhận. Sau khi thực hiện, cán bộ của từng chương trình sẽ báo cáo với Bộ trưởng về cam kết đưa ra, báo cáo với Nghị viện về kết quả hoạt động, với thẩm kế viện trong trường hợp quản lý kém.
Sau khi nhận chức vào năm 2007, Tổng thống Nicolas Sarkozy đã cùng Thủ tướng Francois Fillon xây dựng và thực hiện một chương trình cải cách tổng thể nhằm giảm bớt mua sắm công. Chương trình này còn có một số mục tiêu khác: Hiện đại hóa các tổ chức nhà nước, cải tiến phục vụ công dân và doanh nghiệp, nâng cao ý thức trách nhiệm của công chức và phát triển văn hóa hướng tới kết quả, hiệu quả công tác, mục tiêu của cải cách là “làm tốt hơn với it chí phi hơn”.
Nhiều cách thức cải tiến được tổ chức áp dụng trong các cơ quan nhà nước, bao gồm việc đơn giản hóa các quy trình hoạt động, ứng dụng công nghệ thông tin và giới thiệu các phương pháp, kỹ thuật mới nhằm quản lý việc thực thi nhiệm vụ một cách sát thực hơn. Cuộc cải cách trong lĩnh vực hành chính nhà nước tại Pháp tập chung vào cải cách cơ cấu tổ chức, quy trình thủ tục của bộ máy hành chính và
nâng cao chất lượng nguồn lực, tăng cường cơ chế phối hợp giữa các bộ, ngành và nâng cao tính cơ động, linh hoạt khi chuyển đổi nhân sự từ vị trí này sang vị trí khác, từ đó đã giải quyết được một bài toán chi phí vận hành của các bộ, ngành và tiến tới đạt được mục tiêu về hiệu quả, hiệu suất đối với tất cả các khoản chi tiêu NSNN.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
Kinh phí sử dụng tại các cơ quan nhà nước chủ yếu là kinh phí từ NSNN. Do vậy, quản lý tài chính cơ quan nhà nước chủ yếu là quản lý chi NSNN đảm bảo sử dụng hiệu quả, tiết kiệm.
Kinh nghiệm thực tế về quản lý tài chính cơ quan nhà nước của các nước Singapore, Cộng hòa Pháp và Cộng hòa Liên bang Đức đã cho thấy phương thức quản lý chi NSNN dựa theo kết quả đầu ra và hướng tới xây dụng khung chi tiêu trung hạn là hoàn toàn phù hợp, đáp ứng yêu cầu cải cách tài chính công ở Việt Nam hiện nay. Từ đó, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam như sau:
Thứ nhất, Nhà nước cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi Luật NSNN theo hướng
tăng cường phân cấp quản lý NSNN cho các địa phương, cho các đơn vị sử dụng ngân sách theo hướng gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Tại các nước phát triển trên, đều đã có sự phân định rõ phạm vi, nội dung, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan thực hiện sự quản lý nhà nước, cơ quan trực tiếp quản lý, sử dụng kinh phí NSNN và các cá nhân liên quan. Bởi vì quyền sở hữu và quyền sử dụng NSNN thường là tách khỏi nhau, nhưng trong quá trình quản lý và sử dụng luôn có sự đan xen quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp, các cơ quan với nhau. Ở nước ta, việc xác định quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cấp, các cơ quan, các cá nhân chưa được rõ ràng nên việc quy trách nhiệm cho một cơ quan, một cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN không hiệu quả, lãng phí… thường khó khăn. Do đó, Nhà nước cần tiếp tục phân định cụ thể hơn về nghĩa vụ, trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan, cá nhân để tránh các lãng phí, thất thoát trong việc quản lý, sử dụng NSNN và
nâng cao hiệu quả trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Thứ hai, các nước trên đều đã áp dụng phương thức soạn lập ngân sách trong
khuân khổ chi tiêu trung hạn và quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Quản lý chi NSNN dựa theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tiên tiến đã được nhiều nước tiếp cận, trong đó có cả những quốc gia có nền kinh tế phát triển và cả những nước đang phát triển. Phương pháp quản lý ngân sách theo đầu ra trong thời gian trung hạn cho phép các nhà quản lý tại các cơ quan nhà nước chủ động hơn trong điều hành ngân sách, đồng thời phải chịu trách nhiệm về đầu ra và kết quả hoạt động của mình, yêu cầu ngân sách được sử dụng hiệu quả, công khai, minh bạch.
Việt Nam là một nước mới bắt đầu phát triển kinh tế thị trường, từ một đất nước hạ tầng kinh tế xã hội lạc hậu, trình độ quản lý còn bất cập; trong khi đó nhu cầu đầu tư từ NSNN để phát triển kinh tế xã hội của đất nước là vô cùng lớn, khả năng huy động từ GDP còn thấp. Vì vậy, việc chi tiêu từ nguồn NSNN gắn kết với kết quả là một đòi hỏi cấp thiết.
Nhà nước cần tiếp tục đổi mới phương thức lập, phân bổ dự toán NSNN đối với cơ quan nhà nước theo hướng dựa trên kết quả đầu ra, tăng cường trách nhiệm của đội ngũ cán bộ công chức, nâng cao hiệu lực của bộ máy nhà nước, mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao…
Tuy nhiên, để đo đếm hiệu quả chi NSNN bằng kết quả đầu ra cần có một hệ thống khuôn khổ pháp lý tiên tiến, hạ tầng công nghệ thông tin, đội ngũ cán bộ quản lý tư duy và trình độ đủ để tiếp cận với phương thức mới. Kinh nghiệm của các nước đã áp dụng thành công như Singapore, Pháp, Đức cho thấy phải tốn nhiều thời gian, nguồn lực và phải có sự chuẩn bị kỹ lưỡng với những bước đi thích hợp.
Nhà nước ta cần phải thực hiện thí điểm ở một số cơ quan nhà nước trước, sau đó rút ra những kinh nghiệm và kiểm tra những cách tiếp cận khác nhau trước khi thể chế hóa và phổ biến áp dụng rộng rãi phương thức quản lý chi tiêu công dựa theo kết quả đầu ra. Có như vậy mới khắc phục được tư tưởng nóng vội, chủ quan và những yếu kém trong quá trình thực hiện.
trọng của hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra, chúng bổ sung và hỗ trợ cho nhau. Cần gắn kết chặt chẽ quyền tự chủ và trách nhiệm của người lãnh đạo tại các cơ quan nhà nước, cần tạo điều kiện cho công chúng, những nhà tài trợ, những người thụ hưởng tham gia tất cả các giai đoạn của hệ thống lập ngân sách theo đầu ra như: xây dựng chiến lược, phát triển hệ thống đo lường công việc thực hiện và tiến trình ra quyết định theo kết quả đầu ra.
Thứ ba, tại các nước đều rất coi trọng công tác kiểm toán, kiểm tra, giám sát
và công tác xây dựng chế tài xử lý vi phạm trong quá trình quản lý, sử dụng NSNN tại các cơ quan nhà nước. Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật, cơ chế chính sách, các nước còn thông qua cơ chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ và xử lý vi phạm nghiêm khắc để đảm bảo cho công việc quản lý, sử dụng NSNN tại các cơ quan này có hiệu quả, đúng chế độ quy định. Từ thực tế cho thấy Nhà nước muốn đảm bảo quản lý và sử dụng kinh phí có hiệu quả, cần cải thiện chất lượng các phương thức và công cụ kiểm tra, giám sát, đồng thời cần quy định cụ thể nghĩa vụ, quyền hạn, trách nhiệm