Trên thế giới, mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp có thể chia thành 3 loại phổ biến đó là: (1) Mô hình phân tán; (2) Mô hình tập trung; (3) Mô hình lưỡng tính (vừa tập trung, vừa phân tán).
Mô hình phân tán: Bộ quản lý ngành, địa phương thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNNN theo phân cấp quản lý được giao trách nhiệm quản lý và giám sát DNNN (như ở Việt Nam, các nước khu vực Trung Đông và Bắc Phi). Ưu điểm của mô hình này là với vai trò chủ sở hữu, bộ quản lý ngành có kinh nghiệm thực tế về lĩnh vực được trao quyền đại diện CSH. Tuy nhiên, hạn chế là sự quản lý giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN bị phân tán tại các bộ, ngành, trách nhiệm không phân định rõ ràng, tính mệnh lệnh hành chính tác động và ảnh hưởng nặng nề đến doanh nghiệp, xung đột lợi ích, là môi trường tạo điều kiện hình thành lợi ích nhóm; tạo sự cạnh tranh không bình đẳng giữa các thành phần kinh tế khi các bộ quản lý ngành vừa là cơ quan quản lý, vừa là cơ quan chủ sở hữu đối với doanh nghiệp. Bộ máy và cán bộ quản lý không chuyên nghiệp, không tích tụ được nguồn vốn tập trung để thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển của quốc gia.
Mô hình “lưỡng tính” (vừa tập trung, vừa phân tán): Phần lớn DNNN được tập trung vào một cơ quan chuyên trách để quản lý, giám sát, cơ cấu lại, phát triển và nâng cao hiệu quả, phần phân tán quản lý, giám sát, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu ở các ngành, lĩnh vực, địa phương. Hoặc một hoặc một số bộ, ngành thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN (ở Phần Lan, Séc, Đức, Bra-xin, Bun-ga-ri, Mê-hi-cô...). Mô hình “lưỡng tính” gần mô hình phân tán hay mô hình tập trung hơn phụ thuộc vào chức năng của từng bộ. Trong mô hình lưỡng tính, các bộ quản lý ngành và một “bộ chung” chịu trách nhiệm thực hiện quyền chủ sở hữu. “Bộ chung” thường là Bộ Tài chính do tầm quan trọng của DNNN đối với mục tiêu kinh tế, tài chính của nhà nước. Cả hai bộ đều có quyền chỉ định đại diện tham gia hội đồng quản trị. Ưu điểm của mô hình này là quyền sở hữu DNNN được chia sẻ ở hơn một bộ, kỷ luật tài chính và ngân sách được bảo đảm, tạo điều kiện cho việc giám sát về mặt kỹ thuật và ngân sách, phù hợp với từng giai đoạn cụ thể của mỗi nước khi chuyển dần từ mô hình phân tán sang mô hình tập trung. Tuy nhiên, mô hình này tồn tại nhiều cơ quan đại diện CSH có thể dẫn đến nhiều mục tiêu và trong một số trường hợp dẫn đến mâu
thuẫn nhau; làm gia tăng cơ hội can thiệp chính trị vào hoạt động của DNNN; làm trầm trọng thêm vấn đề đại diện do phân chia nhỏ trách nhiệm và làm cho quá trình ra quyết định và sự phối hợp phức tạp hơn; không làm rõ trách nhiệm của các bộ tham gia quản lý; có thể tạo ra sự mất cân bằng giữa năng lực hành động và trách nhiệm của các bộ, ngành cùng tham gia.
Mô hình tập trung: Tập trung DNNN về một tổ chức chuyên trách thực hiện chức năng CSH nhà nước đối với DNNN. Tổ chức này có thể là Bộ, cơ quan ngang bộ (SASAC- Trung Quốc, Bộ DNNN của Indonexia,…), hoặc Công ty độc lập (Temasek- Singapo, Khazanal- Malaixia,…), hoặc là bộ phận thuộc các Bộ (thường là Bộ Tài chính). Mô hình này được áp dụng với ba hình thức: Mô hình Bộ và cơ quan ngang bộ; mô hình đơn vị thuộc Bộ Tài chính và mô hình Doanh nghiệp.
- Mô hình Bộ và cơ quan ngang Bộ:
Ở Trung Quốc, Ủy ban Giám sát tài chính của Trung Quốc (SASAC) là cơ quan đặc biệt do Chính phủ (Quốc vụ viện) thành lập. Tương tự, các tỉnh thành cũng lần lượt thành lập các Ủy ban giám sát tại địa phương. SASAC là một tổ chức có thẩm quyền đặc biệt, thực hiện chức năng quản lý, giám sát tài sản thuộc sở hữu và ban hành các cơ chế chính sách liên quan, thực hiện bổ nhiệm và miễn nhiệm các vị trí chủ chốt trong các DNNN; quản lý, giám sát trực tiếp tài sản Nhà nước trong các DNNN. Từng bước chuẩn hóa việc cải cách DNNN, điều chỉnh cơ cấu DNNN. Hình thức này đã tách bộ quản lý ngành khỏi chức năng CSH đối với DNNN thuộc ngành mình; giảm can thiệp chính trị, chuyên nghiệp hóa việc thực hiện chức năng CSH, tạo điều kiện để áp dụng các chuẩn mực quản trị DNNN như khu vực tư nhân; tạo điều kiện thuận lợi trong phát triển kinh tế nhà nước, thực hiện sự tách rời giữa Chính phủ và doanh nghiệp, tách rời quyền sở hữu và quyền kinh doanh, làm cho doanh nghiệp tự chủ trong kinh doanh, tự chịu trách nhiệm, thực hiện bảo toàn và làm tăng giá trị của tài sản Nhà nước. Tuy nhiên, hạn chế của hình thức này là bộ máy cồng kềnh, từ cấp trung ương đến địa phương, tăng chi phí
thường xuyên từ ngân sách nhà nước. Các cơ quan chuyên trách tập trung là cơ quan hành chính (bộ) sẽ tập trung về quản lý và giám sát hoạt động doanh nghiệp, thiếu tính nhạy bén của thị trường, không kịp thời, lỡ cơ hội kinh doanh, can thiệp sâu vào điều hành hoạt động của doanh nghiệp. Hoạt động của cơ quan chuyên trách tập trung là cơ quan hành chính sẽ thiếu tính năng động trong hoạt động đầu tư, do đó để khắc phục hạn chế tính hành chính của cơ quan quản lý nhà nước, các nước thường thành lập công ty hoặc quỹ đầu tư thuộc cơ quan tập trung để thực hiện chức năng đầu tư trong và ngoài nước một cách chuyên nghiệp.
- Mô hình Đơn vị thuộc Bộ Tài chính
Vụ doanh nghiệp công và tư nhân hoá của Bộ Tài chính của Ma rốc thực hiện quản lý, giám sát và đầu tư trực tiếp của tất cả các doanh nghiệp công và đơn vị sự nghiệp công của nước này với chức năng và nhiệm vụ: Giám sát và quản lý trực tiếp tất cả các doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp công thông qua việc cử người của Vụ tham gia vào HĐQT của tất cả các doanh nghiệp công; tham gia các hoạt động tái cơ cấu các đơn vị hành chính sự nghiệp và các doanh nghiệp công; tư nhân hóa các doanh nghiệp công; duyệt phương án đầu tư và giám sát đầu tư đối với các doanh nghiệp công; hỗ trợ các doanh nghiệp công vay vốn nước ngoài và trong việc nâng cao năng lực tài chính doanh nghiệp, hiệu quả quản lý, đầu tư. Ma rốc đã và đang thực hiện quản lý và giám sát rất chặt chẽ đối với các doanh nghiệp công thông qua việc cử người tham gia vào HĐQT của các doanh nghiệp công, đồng thời thực hiện cả việc duyệt phương án đầu tư và giám sát đầu tư đối với các doanh nghiệp công. Vụ doanh nghiệp công và tư nhân hoá thực hiện cả chức năng quản lý, giám sát và cả chức năng đầu tư vốn Nhà nước. Tuy nhiên, mô hình này chưa tách bạch được chức năng CSH vốn nhà nước ra khỏi cơ quan quản lý Nhà nước.
- Mô hình Doanh nghiệp
Temasek Holding ở Singapore được thành lập và hoạt động theo Luật doanh nghiệp Singapore do Bộ Tài chính trực tiếp quản lý. Tùy thuộc tỷ lệ
đầu tư nắm vốn, Temasek thực hiện các quyền của CSH trong quản trị và giám sát hoạt động công ty, trong quyết định nhân sự chủ chốt, phê duyệt phương án đầu tư hoặc kinh doanh khác nhau với tư cách là một cổ đông hoặc người góp vốn vào công ty. Temasek tự chủ trong sử dụng nguồn vốn nhàn rỗi, chủ động quyết định dự án đầu tư sao cho mức lợi tức từ danh mục đầu tư đảm bảo được hiệu quả hoạt động của cơ quan quản lý, giám sát và đầu tư vốn Nhà nước.
Canada thành lập CDIC và cơ cấu tổ chức theo Luật quản trị tài chính; Hoạt động kinh doanh theo Luật Kinh doanh Tổng công ty Canada. Công ty này là CSH 100% của bốn công ty con: Tập đoàn Hibernia Canada, Tổng công ty Đầu tư CH Canada và Tổng công ty Đầu tư GEN Canada và Hàng không Canada nên thực hiện quản lý và giám sát trực tiếp 4 công ty này... Chủ sở hữu của CDIC là Quốc hội, giao cho Bộ Tài chính trực tiếp quản lý thông qua Vụ Tài chính doanh nghiệp. Vụ tài chính doanh nghiệp thực hiện chức năng quản lý và giám sát DNNN, bao gồm cả Tổng công ty đầu tư và phát triển CDIC, trong khi CDIC thực hiện chức năng đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước, thực hiện đầu tư và quản lý giám sát phần vốn đầu tư tại các doanh nghiệp mà CDIC tham gia đầu tư. CDIC có trách nhiệm nhận báo cáo hàng quý của các công ty con do CDIC quản lý và đầu tư vốn, sau đó lập báo cáo hợp nhất theo chuẩn mực Kế toán quốc tế IAS số 34 và trình lên Quốc hội thông qua Bộ trưởng Bộ Tài chính. Văn phòng Tổng kiểm toán Canada có trách nhiệm xem xét, kiểm tra các thông tin giữa Bộ trưởng Bộ Tài chính và Tổng công ty; xem xét tình hình hoạt động, doanh thu, lợi nhuận cũng như tình hình sử dụng vốn Nhà nước của Tổng công ty hàng năm. Báo cáo đặc biệt này sẽ được trình Chính phủ xem xét và công bố rộng rãi trên website của Tổng công ty cũng như website của Văn phòng Tổng kiểm toán Canada (Sơ đồ 2.2).
Sơ đồ 2.2: Mô hình đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước ở Canada Nguồn: [47]
Mô hình này phù hợp với giai đoạn phát triển cao của doanh nghiệp và nền kinh tế, khi hầu hết các doanh nghiệp này đã được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, áp dụng khung quản trị hiện đại, chuẩn mực theo thông lệ quốc tế; hoạt động và quản trị doanh nghiệp theo cơ chế thị trường, ít cần sự can thiệp của nhà nước. Tuy nhiên, hạn chế của mô hình này là không phù hợp với các nước đang phát triển ở mức độ thấp, các doanh nghiệp chưa được niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, mục tiêu, chiến lược DN chưa rõ ràng, quản trị doanh nghiệp yếu kém, thiếu minh bạch; doanh nghiệp thực hiện nhiều mục tiêu chính trị - xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận.