công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững
2.1.6.1. Những ưu điểm cơ bản
đồng thời cũng tạo ra nghĩa vụ trả nợ cho các thế hệ tương lai. Vì vậy, việc vay nợ và quản lý nợ có hiệu quả, đồng thời sử dụng nguồn vốn vay đúng mục đích là rất quan trọng để đảm bảo trả được nợ. Luật quản lý nợ công với những quy định rõ về phân công quản lý, trách nhiệm của cơ quan đầu mối, trách nhiệm báo cáo, công khai thông tin, kiểm tra, giám sát sẽ giúp nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát của toàn xã hội đối với hoạt động vay, trả nợ của Chính phủ. Kể từ khi Luật quản lý nợ công ban hành việc quản lý nợ công đã
có những bước tiến quan trọng:
Thứ nhất, về cơ sở pháp lý, lần đầu tiên Việt Nam có luật điều chỉnh
chuyên biệt về lĩnh vực nợ công. Điều này hết sức quan trọng để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý nợ, tránh tình trạng các đầu mối quản lý tản mạn, tình trạng thiếu thông tin và phối hợp kém hiệu quả giữa các cơ quan quản lý nhà nước cấp Bộ, giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, Luật Quản lý nợ công ra đời cũng có nghĩa như một “tuyên ngôn” rõ ràng của Việt Nam đối với các nhà tài trợ về mức độ nhất quán, tính
minh bạch trong công tác quản lý nợ công của Việt Nam.
Thứ hai, về công cụ quản lý nợ công, lần đầu tiên được ghi nhận một
cách tổng thể trong pháp luật quản lý nợ công ở Việt Nam. Các công cụ quản lý nợ công được xác định một cách rõ ràng bao gồm: Luật Quản lý nợ công, chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ. Các văn kiện này sẽ đưa ra các mục tiêu về vay nợ, các giải pháp về huy động và sử dụng hiệu quả vốn vay, các hạn mức, ngưỡng giới hạn vay cho từng thời kỳ nhằm đảm bảo tình trạng nợ công luôn ở mức an toàn; quản lý tốt rủi ro trung - dài hạn, tăng cường năng lực phân tích, dự báo của các cơ quan tham gia quản lý nợ. Việc xây dựng các công cụ quản lý mang tính chuẩn mực cao nói trên còn nhằm hạn chế thủ tục hành chính, giảm các bước trình duyệt từng lần, đảm bảo tính chủ động của cơ quan thừa hành, đồng thời chuẩn hoá công tác quản lý nợ theo những quy trình ổn định.
Chiến lược nợ là một bộ phận của chiến lược tài chính thuộc thẩm quyền của Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, lĩnh vực nợ công liên quan trực tiếp đến ngân sách nhà nước và cân đối vĩ mô của nền kinh tế nên cần có sự quyết định của Quốc hội. Theo quy định hiện hành, Quốc hội có thẩm quyền phê duyệt các chỉ tiêu an toàn về nợ khi phê duyệt chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời hàng năm, Quốc hội phê duyệt tổng mức vay, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ cùng với phê chuẩn dự toán ngân sách nhà nước. Căn cứ chỉ tiêu an toàn nợ được Quốc hội phê duyệt, Chính phủ sẽ quyết định các chính sách, giải pháp cụ thể để thực hiện các chỉ tiêu này. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình quản lý nợ trung hạn, trong đó có các mục tiêu cụ thể về quản lý nợ cho giai đoạn 3 năm liền kề và điều chỉnh từng năm,
như các hạn mức nợ, cơ cấu cụ thể của danh mục nợ [30, Điều 7, 8, 9].
Thứ ba, về vay nợ nước ngoài, Thủ tướng chính phủ đã ban hành các
quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài như cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ, cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ, xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng và báo cáo thông tin nợ. Nhìn chung các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động vay nợ nước ngoài là tương đối đầy đủ và đồng bộ, đã thể hiện những quan điểm đổi mới trong quản lý nợ của Chính phủ, phù hợp với Luật ngân sách nhà nước 2002, đồng thời cập nhật những
khái niệm, những phương pháp luận quản lý nợ hiện đại.
Thứ tư, làm rõ vai trò của Bộ Tài chính với trách nhiệm nòng cốt trong
quản lý nợ công. Điều này đã khắc phục được những hạn chế của những năm trước là vai trò và mối quan hệ của Chính phủ và cơ quan chính phủ như Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước đều chưa rõ ràng. Hơn nữa việc thành lập Cục Quản lý nợ và tài chính thuộc Bộ Tài chính là một bước tiến lớn về mặt thiết chế quản lý, đưa Việt Nam tiến sát hơn với các
Thứ năm, về quản lý nhà nước, Luật quản lý nợ công đã có bước tiến
trong việc quy định nguyên tắc Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả nợ và đảm bảo an toàn nợ theo Chiến lược nợ dài hạn và Chương trình quản lý nợ trung hạn. Bộ Tài chính là cơ quan đầu mối, chủ trì xây dựng chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ; là đại diện có thẩm quyền trong vai trò Người vay nhân danh Nhà nước và Chính phủ; tổ chức trả nợ và cấp bảo lãnh Chính phủ, xây dựng và quản lý cơ sở dữ liệu nợ thống nhất và cung cấp thông tin. Việc đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về ODA thực hiện theo phân công của Chính phủ.
Về cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước, Luật Quản lý nợ công cũng quy định rõ trách nhiệm chủ trì và trách nhiệm phối hợp của các cơ quan (như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) trong việc xây dựng những văn kiện quan trọng để quản lý nợ công, như chiến lược nợ, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Riêng đối với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Luật Quản lý nợ công qui định: theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc của Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phối hợp với Bộ Tài chính và các cơ quan liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là đại diện và là đại diện chính thức của người vay tại các điều ước quốc tế này [30, Điều 10, 11, 12].
Tóm lại, có thể nhận định rằng kể từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành thì công tác quản lý nợ công ở Việt Nam đã thu được những thành công nhất định. Điều này phản ánh xu thế phát triển đúng hướng trong công tác quản lý nợ công ở Việt Nam trước yêu cầu phát triển bền vững của quốc
2.1.6.2. Những hạn chế chủ yếu
Bên cạnh những ưu điểm nổi bật trên đây, pháp luật về quản lý nợ công nói chung và Luật Quản lý nợ công nói riêng còn có nhiều bất cập và những quy định thiếu tính bền vững, ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế, xã hội trong tương lai. Những hạn chế này cần nhanh chóng được sửa đổi bổ sung để
đáp ứng yêu cầu khách quan phát triển bền vững chung.
Thứ nhất, về công tác quản lý nợ công. Luật quản lý nợ công tuy đã
thống nhất công tác quản lý nợ công nhưng còn có sự phân tán giữa quản lý nợ trong nước và nợ nước ngoài cũng như đầu mối quản lý nợ. Vẫn còn có sự phân tách hành chính giữa các khâu chủ trương huy động với khâu phân bổ và sử dụng vốn vay. Chức năng, nhiệm vụ cũng như trách nhiệm lại chưa thật sự rõ ràng giữa các Bộ, ngành; quy định về huy động vốn vay ở một số khâu còn khá bất cập. Về huy động vốn, các kế hoạch phát hành chưa ổn định, lãi suất huy đông chưa được xác định hoàn toàn theo thị trường do chưa xác định đường cong lợi tức. Khung pháp lý về nợ trong nước còn chưa được hoàn chỉnh. Tuy đã thực hiện luật quản lý nợ công được hơn ba năm nhưng văn bản hướng dẫn vẫn chưa được ban hành đầy đủ, đồng bộ. Về quản lý nguồn vốn ODA, việc quản lý và sử dụng vẫn chưa theo quy định trong luật về chủ thể, nội dung cũng như việc sử dụng. Hay một số nghiệp vụ quản lý nợ công và nợ nước ngoài chưa có quy định cụ thể làm cho việc xác định các chỉ tiêu giám sát an toàn về nợ vẫn chỉ thực hiện theo khuyến nghị của tổ chức thế giới chứ
chưa phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam.
Thứ hai, cách hiểu về nợ công còn hẹp hơn thông lệ quốc tế nên chưa
đánh giá chính xác về nợ công của Việt Nam.
Theo thông lệ quốc tế, khái niệm nợ công được hiểu là nợ của bốn nhóm chủ thể, trong khi đó theo Luật Quản lý nợ công năm 2009 thì nợ công của Việt Nam chỉ bao gồm nợ của ba nhóm chủ thể là nợ của chính phủ, nợ
chính quyền địa phương và nợ do Chính phủ bảo lãnh. Do đó, cách quy định nợ công của Việt Nam hiện nay là chưa đầy đủ, còn thiếu nợ của nhóm chủ thể là doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% vốn hoặc nắm vốn chi phối và các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam.
Theo các tổ chức quốc tế uy tín (IMF, OECD hoặc WB) thì những khoản nợ này được xếp vào nợ công vì khác với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân, cuối cùng thì Nhà nước cũng phải đảm bảo khả năng trả nợ cho các doanh nghiệp mà Nhà nước có 100% vốn hoặc vốn chi phối nhằm đảm bảo an sinh và trật tự xã hội, cho dù về mặt pháp lý, đây cũng chỉ là những doanh nghiệp thông thường[17]. Về thực tiễn, các doanh nghiệp này là những chủ thể dễ dàng nhất tiếp cận được với các nguồn vốn tài trợ thông qua các hoạt động huy động vốn. Bên cạnh đó, với phương châm kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, việc để các khoản nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm 100% hoặc vốn chi phối ra khỏi nợ công sẽ làm các nhà tài trợ kém tin tưởng hơn vào khả năng quản lý nợ và trả nợ của Việt Nam. Còn Ngân hàng Phát triển Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 108/2006/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 của Thủ tướng Chính phủ để thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. Về bản chất, Ngân hàng Phát triển Việt Nam không phải là doanh nghiệp, vì nó hoạt động phi lợi nhuận, đồng thời nó cũng không phải là ngân hàng theo đúng nghĩa vì nó không phải thực thi các nghĩa vụ tài chính như các ngân hàng thương mại thông thường. Ngân hàng Phát triển Việt Nam được Chính phủ đảm bảo khả năng thanh toán, được miễn nộp thuế và các khoản nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật[32]. Thực chất, các khoản huy động của Ngân hàng Phát triển Việt Nam được xem như là thay mặt Chính phủ, do đó cần xác định đây là nợ công nhằm đảm bảo thông tin đầy đủ về nợ công ở Việt Nam để có thể kiểm soát nợ
Thứ ba là, từ cách hiểu về nợ công hẹp dẫn đến khâu đánh giá nợ cũng
còn nhiều bất cập. Cho đến nay việc phân tích về nợ công mà các cơ quan chính phủ thực hiện chủ yếu dựa vào căn cứ là các hệ thống chỉ số nợ khác nhau. Những phân tích như vậy mới chỉ cho phép đánh giá mức độ nợ nần tại thời điểm tĩnh chứ chưa đưa ra được những đánh giá trong một khoảng thời gian do vậy phân tích sẽ có độ trễ nhất định so với thực tế. Các ngưỡng nợ nước ngoài của Việt Nam thưởng lấy chuẩn của IMF, WB. Tuy nhiên, việc áp dụng các tiêu chuẩn này cần phải linh hoạt ở các quốc gia có tình hình kinh tế chính trị xác hội khác nhau. Do vậy áp dụng ngưỡng nợ để đánh giá nợ công là chưa chính xác. Mặt khác, theo nguyên tắc tính nợ công của ngân hàng thế giới phần nợ trong nước cần phải tính cả nợ phải trả những người đã và sẽ về hưu, điều này Việt Nam không hề nhắc đến. Hiện nay Nhà nước phải chi trả trong tương lai với những người đang làm trong khu vực nhà nước khoảng 3,1 triệu người nữa. Nếu như lương được trả đúng mức chắc chắn sẽ là gánh nặng lớn cho nền kinh tế quốc dân. Một tồn tại nữa trong quản lý nợ công ở Việt Nam nổi cộm trong thời gian gần đây chính là việc quán xuyến các khoản “nợ ngầm” đó là các khoản bảo lãnh của Chính phủ không được công khai như các khoản nợ của VINASHIN, các khoản nợ của các doanh nghiệp cả DNNN và doanh nghiệp khác không có chính phủ bảo lãnh qua nợ trái phiếu, nợ qua hệ thống ngân hàng mà Chính phủ không quán xuyến được và kết quả là không được phản ánh trong nợ công [25, tr.95]. Điều này làm ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công trong tương lai.
Thứ tư, hệ thống quản lý nợ công còn chưa hiệu quả và hoàn thiện.
Luật quản lý nợ công quy định Bộ tài chính là cơ quan chủ chốt và trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế thế hiện khá nhiều sự chồng chéo về chức năng nhiệm vụ của 2 bộ ngành chủ chốt là Bộ kế hoạch và đầu tư và Bộ Tài chính. Đặc biệt qua khâu quản lý nợ nước ngoài của chính phủ. Nó nói rõ hơn
trong khi Bộ Tài chính lập kế hoạch vay va trả nợ thì bộ kế hoạch và đầu tư lập kế hoạch về nội dung về số tiền đi vay được. Việc tách quy trình ra làm hai mảng như vậy dẫn đến một số hoạt động của hai bộ bị trùng lặp. Mỗi cơ quan chuyên trách một mảng nhất định của quản lý để hoàn thành tốt chức năng của mình thì lại cần đến sự kết hợp thông tin liên lạc trong khi thực tế thì sự kết hợp giữa các bộ lại chưa được quyết định do vậy gây khó khăn cho quá trình thu thập thông tin lập kế hoạch theo dõi giám sát và đặc biệt là đánh giá kết quả sử dụng vốn vay.
Trong thực tế, vai trò của Ngân hàng Nhà nước chỉ đóng vai trò làm đại lý phát hành tín phiếu kho bạc cho Bộ tài chính hỗ trợ việc huy động vốn cho Chính phủ thông qua việc thúc đẩy sự phát triển của thị trường trái phiếu chính phủ như tạo cầu trái phiếu, tăng tính thanh khoản của thị trường...thẩm định các dự án quan trọng quốc gia còn chức năng tham gia cùng bộ tài chính trong công tác quản lý nợ thể hiện không rõ ràng. Vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả của công tác quản lý từ khâu xây dựng chiến lược đến thực hiện chiến lược quản lý nợ đồng thời Ngân hàng Nhà nước vẫn chưa thực hiện tốt, nhiệm vụ quan trọng hơn là đưa ra chính sách tiền tệ phù hợp với chính sách tài khóa của chính phủ nhằm ổn định nền kinh tế vĩ mô vẫn
chưa đảm bảo [25, tr.95].
Thứ năm, thiếu quy định về chiến lược nợ công của Việt Nam. Đây là
một trong những công cụ quan trọng trong việc quản lý nợ công. Công cụ này được đánh giá là: kế hoạch tài khóa bền vững dài hơi, giúp cho nền kinh tế tránh được những cú sốc tài khóa tiêu cực trong tương lai [2]. Vậy mà, chỉ có