Để có thể nhận thức đầy đủ về khái niệm “quản lý nợ công”, có lẽ cần bắt đầu từ khái niệm “quản lý”. Về lý thuyết, quản lý là một dạng hoạt động đặc biệt quan trọng của con người. Quản lý chứa đựng nội dung rộng lớn, đa dạng, phức tạp và luôn vận động, biến đổi và phát triển. Vì vậy, khi nhận thức về quản lý, có nhiều cách tiếp cận và quan niệm khác nhau.
Theo cách tiếp cận quy trình, có người cho rằng: Quản lý hành chính là dự đoán và lập kế hoạch, tổ chức, điều khiển, phối hợp và kiểm tra. Bên cạnh đó lại có quan điểm cho rằng: Quản lý là tiến trình hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát những hành động của các thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu đã đặt ra.
Từ xuất phát điểm như đã trình bày ở trên, kế thừa những nhân tố hợp lý của các tiếp cận và quan niệm về quản lý trong lịch sử tư tưởng quản lý, có
thể tổng hợp và rút ra định nghĩa về quản lý như sau: “Quản lý là tác động có
ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu của tổ chức trong điều kiện môi trường biến đổi” [16].
Như vậy, quản lý là một hệ thống bao gồm những nhân tố cơ bản:
“chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý, công cụ, phương tiện quản lý, cách thức quản lý (có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình) và môi
trường quản lý. Những nhân tố đó có quan hệ và tác động lẫn nhau để hình thành nên quy luật và tính quy luật quản lý” [16, tr.5, 10].
Thực tế cho thấy, quản lý nợ công có lịch sử rất lâu dài, bắt đầu từ những năm 1970 ở một số nước công nghiệp phát triển. Tự do hóa và hội nhập của khu vực tài chính, sự đa dạng hóa của các công cụ tài chính khiến việc quản lý nợ công ngày càng trở nên phực tạp và đòi hỏi các nước phải có chiến lược quản lý nợ công phù hợp. Những bất ổn về nợ công ở ngay cả những nước công nghiệp cho thấy vai trò của quản lý nợ công ngày càng lớn, đặc biệt là ở các nước đang phát triển cần vay nợ cho đầu tư phát triển kinh tế. Quản lý nợ công là một nội dung rất rộng, bao gồm nhiều lĩnh vực.
Nhìn lại lịch sử nền kinh tế thế giới từ trước tới nay, có thể thấy nợ công là một bộ phận thường trực trong các kế hoạch phát triển kinh tế và chưa bao giờ vắng bóng trong dự toán ngân sách Nhà nước của bất cứ quốc gia, châu lục nào. Do tính chất cần thiết khách quan và không thể thay thế được
của nó, nhiệm vụ quản lý nợ công đang trở nên ngày càng quan trọng. Thứ
nhất, quản lý nợ công, cụ thể là đưa ra cấu trúc các khoản nợ giúp ngăn chặn
lây lan sự bất ổn kinh tế. Thứ hai, chính sách quản lý nợ công thận trọng giúp
giảm thiểu những cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ bắt nguồn từ khâu
quản lý nợ yếu kém. Thứ ba, một cơ chế quản lý tốt sẽ giúp chính phủ xác
định được: vay nợ bao nhiêu là hợp lý để vừa đảm bảo nhu cầu của chính phủ, vừa vay được với chi phí thấp và giảm thiểu rủi ro. Thực tế chỉ ra rằng, không phải mọi khoản nợ công đều mang tính tiêu cực. Do đó, vấn đề đặt ra trước hết là phải quản lý nợ công như thế nào cho hiệu quả. Quản lý nợ công là quá trình thiết lập và thực hiện một chiến lược quản lý nhằm đáp ứng nhu cầu vốn; tối thiểu hóa chi phí vay trong thời gian trung, dài hạn phù hợp, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của thị trường nợ trong nước.
Theo quan điểm của các chuyên gia trong lĩnh vực ngân sách, “quản lý nợ công” được xét trên hai phương diện là kinh tế vĩ mô và quản lý vi mô. Theo phương diện thứ nhất, quản lý nợ công phải là một bộ phận hữu cơ trong hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô tổng thể của quốc gia, trong đó quan trọng nhất là ổn định vĩ mô và tăng trưởng bền vững. Trên phương diện thứ hai, quản lý nợ công chính là một thành phần của quá trình quản lý và quản trị
công. Do đó có thể hiểu hoạt động quản lý nợ công là “việc chủ trì, phụ trách
việc lập kế hoạch, chỉ đạo, điều hành và kiểm soát các khoản nợ công của quốc gia” [1].
Tóm lại, từ việc tìm hiểu hai khái niệm “quản lý” và “nợ công”, có thể
đưa ra khái niệm về “quản lý nợ công” như sau:
Quản lý nợ công là quá trình Nhà nước xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược quản lý nợ công, thông qua việc áp dụng đồng bộ một hệ thống các giải pháp nhằm huy động được lượng vốn cần thiết trong và ngoài nước, đáp ứng các mục tiêu về rủi ro và chi phí, đảm bảo được các yêu cầu về quản lý nợ công mà Nhà nước đã đề ra.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật quản lý nợ công (2009), quản lý nợ công được ghi nhận bằng việc liệt kê các hoạt động quản lý, bao gồm hoạt động vay, sử dụng vốn vay, trả nợ và nghiệp vụ quản lý nợ công. Theo đó, quản lý nhà nước về nợ công gồm nhiều hoạt động như là xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, các chỉ tiêu an toàn, chỉ tiêu giám sát về nợ; tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, bảo đảm nghĩa vụ trả nợ; đánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, hiệu quả quản lý nợ công; tổng hợp báo cáo, công bố thông tin về nợ công… Điều này thể hiện rõ nỗ lực của các nhà lập pháp trong việc minh bạch hóa pháp luật điều chỉnh việc thực