Luật quản lý nợ công ban hành năm 2009 của Việt Nam quy định nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Do đó, việc vay, sử dụng và trả nợ cũng được quy định theo ba loại nợ này. Theo số liệu từ Bộ Tài Chính, quy mô nợ càng ngày càng lớn và gia tăng nhanh chóng. Điển hình năm 2006, nợ công khoảng gần 16 tỷ USD chiếm 44,5% GDP [6], nhưng đến năm 2012, mức nợ đã tăng lên 77 tỷ USD (5 lần), chiếm 55,7% GDP [5]. Cơ cấu nợ nước ngoài và nợ trong nước của Chính phủ cũng tăng, trước năm 2010, nợ nước ngoài chiếm tỷ cao (hơn 80%) trong tổng số nợ công, tuy nhiên tỷ lệ này có xu hướng giảm trong các năm 2010 – 2012 [5]. Con số này có sự khác biệt đáng kể với sự đánh giá của các tổ chức quốc tế. Theo The Economist Intelligence Unit, nợ công của Việt Nam năm 2001 là 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 144 USD. Nhưng tính đến hết năm 2010, nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 54,3% GDP và Việt Nam được xếp vào nhóm có mức nợ công trên trung bình. Như vậy, trong vòng 10 năm từ 2001 đến nay, quy mô nợ công đã tăng gấp 5 lần so với tốc độ tăng trưởng nợ trên 15% mỗi năm [37, tr.22 – 23]. Theo đồng hồ nợ công toàn cầu (Global debt clock) của tạo chí The Economist công bố ngày 20/08/2014 nợ công của Việt Nam hiện đã lên tới 83 tỷ đôla, tăng thêm 3 tỷ đôla trong vòng 5 tháng. Tính đổ đồng, mỗi người dân Việt Nam hiện nay gánh món nợ khoảng hơn 900 đôla. Điều đáng lo là nợ công bình quân đầu người của chúng ta trong những năm qua liên tục tăng. Cụ thể, năm 2012 nợ công bình quân đầu người dân Việt Nam tính tròn là 720 USD, năm 2013 là 804 USD, và nay chưa hết năm 2014 con số đó lên đến 900 USD [13]. Nếu tiếp tục với tốc độ tăng này chỉ trong vòng 5 năm nữa, đến năm
2016, nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như hai nước thành viên EU lâm vào khủng hoảng nợ công gần đây là Hy Lạp (133,6% GDP), Ailen (129,2%GDP). Nợ công đạt trên 100% GDP là một con số không nhỏ đối với nhiều nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ, phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam [37, tr. 23]. Trước thực trạng nợ của Việt Nam, vấn đề nợ công càng trở nên “nóng” hơn bao giờ hết. Chính những quy định về nợ công cũng như cách tính nợ công của chúng ta không theo thông lệ quốc tế nên dẫn tới sự chênh lệch lớn về số liệu trên. Hiện nay, việc quy định vay, sử dụng và trả nợ các khoản nợ công ở nước ta được quy định cụ thể như sau:
2.1.5.1. Quy định về việc vay, sử dụng và trả nợ của Chính phủ
Theo các quy định hiện hành, việc vay nợ, sử dụng và trả nợ của Chính phủ được thể hiện trên một số khía cạnh sau đây:
- Về mục đích vay nợ: Luật quản lý nợ công năm 2009 đã quy định rõ
ràng về mục đích vay nợ của Chính Phủ tại điều 18 của Luật. Theo đó Chính phủ chỉ được vay nợ để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi ngân sách trung ương; bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nước từ vay ngắn hạn; hoặc cơ cấu lại các khoản nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh; hay cho doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng chính quyền địa phương vay lại theo quy định của pháp luật; và để nhằm thực hiện các mục đích khác bảo đảm an ninh tài chính quốc gia.
- Về hình thức vay nợ: Điều 19 Luật quản lý nợ công quy định Chính
phủ vay thông qua phát hành công cụ nợ và ký kết thỏa thuận vay trong phạm vi tổng mức, cơ cấu vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ đã được Quốc hội quyết định; Chính phủ vay bằng nội tệ, ngoại tệ, vàng hoặc hàng hóa quy đổi sang nội tệ hoặc ngoại tệ.
Luật quản lý nợ công 2009 thì Bộ tài chính là cơ quan phát hành công cụ nợ của Chính phủ và ký thỏa thuận vay trong nước.
Đối với các khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ, theo quy định tại
Điều 21 Luật quản lý nợ công 2009 thì Chính phủ vay nước ngoài thông qua hình thức phát hành trái phiếu quốc tế và các thỏa thuận vay khác.
Trên nguyên tắc, vay thông qua hình thức phát hành trái phiếu quốc tế chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện như: (i) Chương trình, dự án sử dụng vốn từ phát hành trái phiếu quốc tế được xác định là trọng điểm quốc gia; (ii) chương trình, dự án đầu tư có hiệu quả đã hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư; (iii) đáp ứng các điều kiện được quy định trong nghị quyết của Chính phủ về phát hành trái phiếu; (iv) hồ sơ pháp lý cho việc phát hành trái phiếu quốc tế đã được hoàn thành theo quy định của pháp luật Việt Nam và thông lệ quốc tế; (v) điều kiện thị trường quốc tế thuận lợi, bảo đảm thanh công với chi phí hợp lý.
Còn việc vay thông qua các thỏa thuận vay thì được quy định cụ thể
như sau: Một là, đối với vay ODA, Bộ kế hoạch và đầu tư chủ trì vận động,
xây dựng danh mục yêu cầu tài trợ vốn ODA, tổ chức đàm phán, ký kết điều ước quốc tế khung về vay ODA, phân bổ vốn vay ODA cho chương trình, dự án và quản lý nguồn vốn. Việc tổ chức đàm phán, ký kết thỏa thuận vay do Bộ
Tài chính thực hiện. Hai là, đối với vay không theo điều kiện ODA, Bộ Tài
chính chủ trù đàm phán, ký kết thỏa thuận vay theo quyết định của Chính Phủ với bên cho vay.
Việc phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước hoặc ra thị trường quốc tế còn được quy định cụ thể về các loại trái phiếu, điều kiện và phương thức phát hành tại Nghị định số 01/2011/NĐ-CP ngày 05/01/2011 về việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương.
- Về sử dụng vốn vay: Theo quy định tại Điều 22 Luật quản lý nợ công
thì nguồn vốn vay trong nước và vay ưu đãi của nước ngoài cho chương trình,
dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội và chương trình, dự án thuộc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của
ngân sách nhà nước theo quy định của Luật ngân sách; cho vay lại toàn bộ
hoặc một phần từ nguồn vốn vay nước ngoài cho chương trình, dự án đầu tư có khả năng thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn vay, bao gồm dự án xây dựng cơ sở hạ tầng phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ theo kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ, đề án cơ cấu lại nợ đã được phê duyệt.
Ngoài ra, điều 23 cũng quy định rõ ràng về cơ quan cho vay lại là Bộ tài chính trực tiếp hoặc ủy quyền cho tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện việc cho vay lại; đối tượng được vay là tổ chức tài chính, tín dụng vay để vay tiếp đến người sử dụng theo chương trình, dự án sử dụng vốn vay nước ngoài và doanh nghiệp vay để đầu tư cho chương trình, dự án có khả năng thu hồi một phần hoặc toàn bộ vốn vay, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương. Điều 24
quy định về điều kiện được vay lại: một là đối với tổ chức tài chính, tín dụng
bao gồm: có chương trình, dự án được cấp có thẩm quyền cho phép sử dụng vốn vay và được bên cho vay nước ngoài chấp thuận, bảo đảm khả năng trả nợ theo phương án tài chính được thẩm định theo quy định của pháp luật, trường hợp vay lại nguồn vốn vay thương mại nước ngoài của Chính phủ thì
phải đạt được hệ số an toàn vốn theo quy định của Chính phủ; hai là đối với
doanh nghiệp bao gồm: Có chương trình, dự án phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, được cấp có thẩm quyền cho phép sử dụng vốn vay, đủ năng lực thực hiện dự án, bảo đảm khả năng trả nợ theo phương
án tài chính được thẩm định theo quy định của pháp luật, tình hình tài chính lành mạnh, không bị lỗ trong bao năm liền kề gần nhất, trừ các khoản lỗ do thực hiện chính sách, thực hiện bảo đảm tiền vay cho khoản vay lại theo quy
định của pháp luật…; ba là đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm: cấp có
thẩm quyền cho phép vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, có dự án đầu tư phát triển kinh tế xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương đã hoàn thành thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và các quy định của pháp luật có liên quan, ngân sách địa phương bảo đảm trả được nợ. Hơn nữa, điều 26 và điều 27 đã quy định rõ ràng về trách nhiệm của cơ quan cho vay lại và trách nhiệm của người vay lại.
- Về việc trả nợ vay của Chính phủ: Chính phủ bố trí ngân sách nhà
nước để thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ; việc chi trả các khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan phát sinh từ việc vay do Bộ Tài chính thực hiện từ ngân sách nhà nước theo kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ đã được phê duyệt; đối với các khoản cho vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, cơ quan cho vay lại thực hiện trả vào Quỹ tích luỹ trả nợ theo hướng dẫn của Bộ Tài chính.
Quỹ tích lũy trả nợ là quỹ thuộc ngân sách nhà nước, được Chính phủ thành lập và giao Bộ Tài chính quản lý nhằm bảo đảm khả năng thanh toán nghĩa vụ của các khoản vay về cho vay lại hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước phát sinh từ các khoản bảo lãnh của Chính phủ. Nguồn thu của quỹ từ: thu hồi nợ từ các khoản vay về cho vay lại của Chính phủ; phí bảo lãnh chính phủ; thu hồi các khoản tạm ứng vốn từ Quỹ tích lũy trả nợ theo quy định của Chính phủ; lãi tạm ứng vốn và lãi từ cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ; lãi tiền gửi hoặc uỷ thác quản lý nguồn vốn của Quỹ tích lũy trả nợ; các khoản thu hợp pháp khác. Mục đích của hoạt động của Quỹ dùng để hoàn trả ngân sách nhà nước các khoản trả nợ cho các khoản vay
nước ngoài của Chính phủ vay về cho vay lại; ứng vốn trả thay cho người được bảo lãnh trong trường hợp người được bảo lãnh không trả được nợ; ứng vốn để thực hiện cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh nhằm giảm thiểu chi phí đi vay; ứng vốn khác nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ tích lũy trả nợ theo quy định của Chính phủ; chi phí nghiệp vụ quản lý Quỹ tích lũy trả nợ theo quy định của Chính phủ.
2.1.5.2. Quy định về nợ được Chính phủ bảo lãnh
Hiện nay, bảo lãnh của Chính phủ được cấp và quản lý thống nhất đối với nợ trong nước và nợ nước ngoài, được coi là “bảo lãnh có tính pháp lý cao nhất tại Việt Nam”. Theo Luật quản lý nợ công (2009) và Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ thì Chính phủ có thể linh hoạt xem xét cấp bảo lãnh cho các chương trình, dự án đầu tư được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư; chương trình dự án ứng dụng công nghệ cao, dự án trong lĩnh vực năng lượng, khai thác, chế biến khoáng sản hoặc sản xuất hàng hóa, cung ứng dịch vụ xuất khẩu phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; chương trình dự án thuộc lĩnh vực, địa bàn được Nhà nước khuyến khích đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và các quy định của pháp luật có liên quan; hoặc được tài trợ bằng khoản vay thương mại gắn với nguồn vốn ODA dưới dạng tín dụng hỗn hợp. Cơ quan cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ là Bộ Tài chính. Đối tượng được cấp bảo lãnh là các Doanh nghiệp thực hiện chương trình, dự án trên và Ngân hàng chính sách của Nhà nước và tổ chức tài chính, tín dụng thực hiện chương trình tín dụng có mục tiêu của Nhà nước.
Về điều kiện vay bảo lãnh của Chính phủ được quy định chặt chẽ hơn.
Trước hết là điều kiện với chương trình dự án; điều kiện với người vay, người phát hành trái phiếu: “mức vốn chủ sở hữu tối thiểu là 20% tổng vốn đầu tư của công trình, dự án”. Tuy nhiên, “Thủ tướng sẽ xem xét miễn áp dụng điều kiện
này trong một số trường hợp cụ thể” (19, điểm e, khoản 2, điều 34, tr. 43). Trường hợp phát hành trái phiếu quốc tế phải có hệ số tín nhiệm được thị trường quốc tế chấp nhận nhưng không thấp hơn một bậc so với hệ số tín nhiệm quốc gia. Cuối cùng là điều kiện với khoản vay, phát hành trái phiếu. Khi chưa có Luật quản lý nợ công vay tối thiểu được bảo lãnh theo hình thức vay qua thỏa thuận theo Quyết định số 272/2006/QĐ – TTg là 10 triệu USD thì Luật ngày nay quy định là “50 triệu USD, trị giá phát hành trái phiếu quốc tế tương đương 100 triệu Đô la Mỹ trở lên đối với vay nước ngoài còn vay trong nước bằng ngoại tệ phải có trị giá tương đương 30 triệu Đô la Mỹ trở lên, thời hạn trả nợ tối thiểu là năm năm; nếu bằng nội tên phải có trị giá 500 tỷ Đồng Việt Nam trở lên” (điều 34, khoản 3,).
Trường hợp các doanh nghiệp phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh cũng thỏa mãn điều kiện, phương thức, sử dụng vốn với mức độ bảo lãnh thanh toán được quy định tại Nghị định số 01/2011/NĐ-CP ngày 05/01/2011 về việc phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương.
Về quản lý bảo lãnh của Chính phủ được quy định rất rõ ràng, theo
đó: “Khoản vay, phát hành trái phiếu quốc tế phải đăng ký tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam”; việc quản lý, theo dõi và kiểm tra sử dụng vay, phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh thực hiện như đối với khoản vay khác của Chính phủ.
Theo Quyết định 1308/QĐ-BTC ngày 25/05/2012 về ban hành Quy trình cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định nhiệm vụ của Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Cục QLN&TCĐN) và các đơn vị liên quan của Bộ Tài chính trong việc cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ đối với các khoản vay trong và ngoài nước, các khoản phát hành trái phiếu trong nước và quốc tế. Theo đó quản lý bảo lãnh được quy định tại
Điều 8 có nội dung gồm: Quản lý hồ sơ bảo lãnh: Hồ sơ bảo lãnh được lưu chiểu tại Cục QLN&TCĐN; Quản lý các dự án và khoản vay, khoản phát hành trái phiếu sau bảo lãnh; Quản lý các nghiệp vụ cụ thể gắn với Thư bảo lãnh; thực hiện chế độ kiểm tra giám sát bảo lãnh.
Theo đó, Cục QLN&TCĐN có trách nhiệm theo dõi các khoản vay trong và ngoài nước, khoản phát hành trái phiếu quốc tế và trong nước sau khi cấp bảo lãnh Chính phủ, báo cáo các Bộ các vấn đề có liên quan về dự án,