khai thông qua việc xác lập và thực hiện các quan hệ pháp luật về quản lý nợ công. Vì lẽ đó, việc nghiên cứu các quan hệ pháp luật về quản lý nợ công có ý nghĩa quan trọng, giúp cho chúng ta nhìn nhận cơ chế điều chỉnh pháp luật
đối với hoạt động quản lý nợ công được rõ ràng và khoa học hơn.
1.3.1.1. Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật quản lý nợ công
Quan hệ pháp luật nói chung và quan hệ pháp luật quản lý nợ công nói riêng suy cho cùng đều là hệ quả pháp lý của việc Nhà nước dùng pháp luật để điều chỉnh quan hệ xã hội, nhằm định hướng cho các quan hệ xã hội này hình thành phát triển phù hợp với lợi ích của Nhà nước. Tuy vậy, do phát sinh trong lĩnh vực khá đặc thu – lĩnh vực tài chính công nên quan hệ pháp luật quản lý nợ công cũng có những điểm tương đồng và những điểm khác biệt với nhiều loại quan hệ pháp luật phát sinh trong các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Sự khác biệt này được thể hiện trong định nghĩa và các đặc điểm mang tính bản chất của quan hệ pháp luật về quản lý nợ công.
Trước hết, cần hiểu thế nào là quan hệ pháp luật về quản lý nợ công. Về bản chất, do phát sinh trong một lĩnh vực đặc thù là lĩnh vực tài chính công nên quan hệ pháp luật về quản lý nợ công thuộc loại quan hệ có tính chất hành chính và được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật thuộc ngành công pháp. Tính chất hành chính, quyền lực công của quan hệ pháp luật về quản lý nợ công được thể hiện ở những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất: Chủ thể của quan hệ pháp luật này có ít nhất một bên là cơ
quan công quyền, thậm chí hầu hết các quan hệ pháp luật về quản lý nợ công đều có hai bên tham gia là các cơ quan công quyền. Dấu hiệu này cho phép phân biệt giữa quan hệ pháp luật về quản lý nợ công - quan hệ pháp luật tài chính công với các quan hệ pháp luật tài chính tư như quan hệ phát trái phiếu doanh nghiệp; quan hệ mua bán chứng khoán giữa tổ chức, cá nhân trên thị
Thứ hai: Về khách thể, mục đích của việc xác lập và thực hiện quan hệ
pháp luật quản lý nợ công là nhằm: (i) đáp ứng các yêu cầu tài trợ của chính phủ và khu vực công; (ii) huy động nguồn vay nợ với cơ cấu chi phí và rủi ro tối ưu [29, tr.2]. Đương nhiên khi tham gia quan hệ pháp luật về quản lý nợ công mỗi bên chủ thể đều nhằm hướng tới việc thỏa mãn các lợi ích của mình nhưng các lợi ích đó không được mâu thuẫn với lợi ích chung và nhất thiết
phải đặt dưới lợi ích chung.
Thứ ba: Về nội dung, hầu hết các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể
tham gia quan hệ pháp luật về quản lý nợ công đều nhằm mục đích hướng tới lợi ích chung. Nội dung quyền và nghĩa vụ các chủ thể trong quan hệ pháp luật về quản lý nợ công là:
(i) Xác rõ định quyền vay và thực hiện các giao dịch cho vay nhân danh Chính phủ;
(ii) Quy định trách nhiệm, nhiệm vụ của Bộ Tài chính với tư cách là cơ quan duy nhất có thẩm quyền trong việc vay nợ, bảo lãnh nhân danh Chính phủ, cho dù Bộ tài chính có thể ủy quyền một số chức năng hoạt động cho các cơ quan, tổ chức khác;
(iii) Qui định về vấn đề tư vấn, thảo luận với các cơ quan, tổ chức khác như NHTW về điều khoản, điền kiện của các các khoản cho vay;
(iv) Vai trò của Bộ tài chính và/hoặc NHTW trong quản lý nợ công; (v) Hình thành một tổ chức quản lý nợ công ở cấp đơn vị cao nhất (cấp vụ) trong Bộ Tài chính hoặc một tổ chức độc lập;
(vi) Hình thành Hội đồng Chính sách nợ công cấp cao, đứng đầu là Bộ trưởng Tài chính để hoạch định chính sách, chiến lược vay nợ. Các điều khoản tham chiếu nên qui định ở các văn bản điều chỉnh;
(vii) Yêu cầu xác lập các giới hạn vay nợ và bảo lãnh của Chính phủ theo Luật Ngân sách hàng năm (phê chuẩn ngân sách hàng năm);
(viii) Trách nhiệm của Bộ tài chính trong việc duy trì cơ sở dữ liệu đối với tất cả các khoản nợ và các khoản bảo lãnh của Chính phủ, thực hiện việc báo cáo định kỳ tới Chính phủ, Quốc hội; và
(ix) Quyền vay nợ của các chính quyền cấp dưới nếu hiện pháp cho phép, trong phạm vi các giới hạn nhất định. Một số trường hợp cần quy định cả giới hạn nợ không được bảo lãnh của khu vực DNNN. Trong trường hợp chưa tự do hóa tài khoản vốn, thì Vụ kiểm soát ngoại hối của NHTW nên
quản lý trần vay nợ này [29, tr.3].
1.3.1.2. Phân loại quan hệ pháp luật quản lý nợ công
Quan hệ pháp luật về quản lý nợ công phát sinh trong nhiều lĩnh vực khác nhau (ví dụ lĩnh vực vay nợ, sử dụng vốn vay, trả nợ và nghiệp vụ quản lý nợ…) và tồn tại dưới nhiều dạng thức khác nhau (chẳng hạn, quan hệ pháp luật ngân sách về phương diện hình thức).
Tuy nhiên, xét từ góc độ lý luận có thể phân biệt quan hệ pháp luật về quản lý nợ công theo các tiêu chí cơ bản sau:
- Nếu dựa vào tiêu chí chủ thể, có thể phân loại quan hệ pháp luật quản lý nợ công bao gồm:
+ Quan hệ pháp luật ngân sách phát sinh giữa các chủ thể là cơ quan nhà nước với nhau. Ví dụ: quan hệ quản lý nợ công giữa Quốc hội và Chính phủ trong việc xây dựng các chỉ tiêu an toàn về nợ; mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn; tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước; quan hệ pháp luật quản lý nợ công giữa Bộ tài chính với các bộ chuyên ngành trong việc cấp phát sử dụng vốn vay…
+ Quan hệ pháp luật về quản lý nợ công phát sinh giữa các chủ thể là cơ quan nhà nước với bên kia là các tổ chức, cá nhân. Ví dụ: quan hệ pháp luật về quản lý nợ công giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành trái phiếu với các tổ chức, cá nhân là người mua trái phiếu.
- Nếu dựa tiêu chí địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật, có thể phân loại quan hệ pháp luật ngân sách bao gồm:
+ Quan hệ pháp luật mang tính chất hành chính về quản lý nợ công. Loại quan hệ pháp luật này thể hiện sự bất bình đẳng về quyền, nghĩa vụ (địa vị pháp lý) giữa các bên chủ thể tham gia quan hệ (ví dụ quan hệ phân cấp quản lý giữa cơ quan nhà nước với nhau…);
+ Quan hệ pháp luật quản lý nợ công mang tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ. Chẳng hạn như, quan hệ pháp luật về phát hành trái phiếu Chính phủ, quan hệ pháp luật về vay nợ hay nhận viện trợ nước ngoài.
Có thể nói, việc phân loại như trên có ý nghĩa quan trọng giúp chúng ta hiểu một cách đầy đủ hơn, chính xác hơn về quan hệ pháp luật quản lý nợ
công, đó là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước tiến hành
vay nợ trong và ngoài nước, sử dụng vốn vay, trả nợ và các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện các nghiệp vụ quản lý nợ công.
Từ kết quả phân tích trên đây, có thể đưa ra khái niệm về pháp luật
quản lý nợ công như sau: Pháp luật quản lý nợ công là tập hợp các quy định
pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong qúa trình nhà nước tổ chức và thực hiện các hoạt động vay, sử dụng vốn vay, trả nợ và nghiệp vụ quản lý nợ công [43, tr.17].