- Chức năng xác minh:
1.3. Một số kinh nghiệm quốc tế về thực hiện chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản
nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản
từ thế kỷ thứ III trước Công nguyên ở các nước phương Tây và được phát triển mạnh kể từ giữa thế kỷ XX lại đây. ở nước ta trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, tuy đã có hoạt động kiểm tra củanhà nước đối với việc sử dụng ngân sách nhà nước, nhưng mới ở dạng kiểm tra kế toán mang tính hành chính đơn thuần, còn nhiều yếu tố sơ khai. Từ năm 1994, cơ quan kiểm toán nhà nước mới được thành lập. Đến nay, hoạt động kiểm toán nhà nước của nước ta mới qua hơn mười năm, còn nhiều bỡ ngỡ. Do vậy, cần thiết phải nghiên cứu, học hỏi kinh nghiệm kiểm toán nhà nước của các nước đi trước để có bước đi và phương thức tổ chức thực hiện tốt hơn, vững chắc hơn. Dưới đây là kinh nghiệm thực hiện chức năng kiểm toán các công trình công cộng từ nguồn ngân sách nhà nước của Nhật Bản và một số nước.
- Ở Nhật Bản:
Kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng là một loại hỡnh kiểm toỏn do Uỷ ban Kiểm toỏn Nhật Bản tiến hành. Tương tự như kiểm toán các chương trỡnh khỏc của Chớnh phủ, kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng là hoạt động kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tớnh hiệu quả và tớnh hiệu lực của cỏc cụng trỡnh do cỏc tổ chức đơn vị thuộc chính phủ thực hiện.
Theo quan niệm của Nhật Bản, kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng là một hỡnh thức kiểm toỏn nhằm kiểm tra tớnh hợp lý của một dự ỏn trong từng giai đoạn mà mục đích là quan tâm tới khía cạnh tiến bộ của dự án. Đây là phương pháp kiểm toán một dự án bao gồm từ khâu lập kế hoạch dự án, thiết kế công trỡnh, ước tính kinh phí dự án, đấu thầu, ký hợp đồng, xây dựng, kiểm tra và quyết toỏn cụng trỡnh đó hoàn thành. Khi một dự án có quy mô lớn và được thực hiện thông qua hai hoặc nhiều hợp đồng xây dựng thỡ phương pháp này được áp dụng cho từng hợp đồng và áp dụng các ý tưởng cơ bản cho toàn bộ dự án.
Khi tiến hành khi kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng trỡnh cụng cộng theo cách tiếp cận giai đoạn, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản đó ỏp dụng kiểm toỏn cỏc giai đoạn của dự án xây dựng công trỡnh của cụng cộng bao gồm giai đoạn lập kế hoạch của dự án, giai đoạn thiết kế các công trỡnh cụng cộng, giai đoạn ước tính kinh phí, giai đoạn đấu thầu và ký kết hợp đồng và giai đoạn tiến hành XDCB.
+ Kiểm toán giai đoạn lập kế hoạch của dự án: do việc xõy dựng cỏc cụng trỡnh cụng cộng cần phải được thực hiện trên cơ sở một kế hoạch thích hợp nên việc kiểm toán trước hết phải tập trung vào khâu lập kế hoạch của dự án. Các vấn đề cần kiểm toán trong giai đoạn này bao gồm: xem xét dự án có cần phải được kiểm toán không; xem xét quy mô, địa điểm và thời gian của dự án đó hợp lý chưa? Ngoài ra, việc kiểm toán cũng cần phải kiểm tra tính khả thi, tính kinh tế và các phương án tốt hơn có thể thay thế.
Việc xõy dựng kế hoạch dự ỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng của Nhật Bản thường dựa trên cơ sở: các cuộc khảo sát khác nhau; các chính sách của chính phủ; và các kế hoạch phát triển kinh tế - xó hội. Các cơ sở trên cũn gọi là cỏc điều kiện để xác định kế hoạch của dự án. Nhiệm vụ của kiểm toán viên khi kiểm toán kế hoạch của dự án là phải xác nhận sự phù hợp giữa các điều kiện trên với khuôn khổ lập kế hoạch và tính thích hợp của các số liệu khảo sát thu thập được.
Khi thời hạn của các dự án được mở rộng thỡ cỏc điều kiện làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dự án có thể cũng thay đổi theo, ví dụ như sự thay đổi trong môi trường kinh tế - xó hội… Trong trường hợp này, kiểm toán viên cần phải xem xét lại kế hoạch của dự án và xác định xem kế hoạch này có cần phải thay đổi không.
+ Kiểm toán giai đoạn thiết kế các công trỡnh cụng cộng: Việc xây dựng một tuyến đường cao tốc, đường xe lửa… hay thiết kế lại một công trỡnh cụng cộng nào đó đều thuộc về lĩnh vực của các chuyên gia kỹ thuật, nhiệm vụ khó khăn đối với kiểm toán viên là phải xác định xem việc thiết kế
các công trỡnh này cú hợp lý khụng. Kinh nghiệm của Uỷ ban Kiểm toỏn Nhật Bản cho thấy trong giai đoạn kiểm toán, việc thiết kế các công trỡnh cụng cộng kiểm toỏn viờn cần phải thực hiện một số cụng việc sau: thứ nhất, xem xét các điều kiện tiên quyết đối với công việc thiết kế; thứ hai, nghiên cứu so sánh kỹ lưỡng các trường hợp có thiết kế tương tự; thứ ba, kiểm tra dữ liệu đầu vào khi sử dụng máy tính để thiết kế; thứ tư, so sánh các kết quả thiết kế với kế hoạch cũng như các điều kiện của việc thiết kế.
+ Kiểm toán giai đoạn ước tính kinh phí: Kinh phớ của một dự ỏn xõy dựng cụng trỡnh cụng cộng thường được ấn định trước dựa trên cơ sở tổng hợp tất cả các chi phí cho việc xây dựng theo tiêu chuẩn ước tính chi phí thích hợp do đơn vị quyết định. Kiểm toán việc ước tính kinh phí dự án về cơ bản là nhằm xác nhận tính thích hợp của tiêu chuẩn ước tính kinh phí và việc áp dụng tiêu chuẩn này của đơn vị được kiểm toán. Khi một đơn vị không có nhân viên thực hiện việc ước tính kinh phí và tiêu chuẩn áp dụng cho việc ước tính kinh phí được thực hiện dựa trên cơ sở xem xét các mức giá do các nhà thầu ước tính. Trong những trường hợp này, để xác nhận tính thích hợp của mức kinh phí được ấn định trước, kiểm toán viên cần phải được kiểm tra sự ước tính của các nguyên vật liệu sẵn có hoặc thông qua việc so sánh với các trường hợp xây dựng tương tự.
Bên cạnh đó, hoạt động kiểm toán cũn nghiờn cứu điều kiện thực tế của cỏc cụng trỡnh xõy dựng khỏc. Cỏc điều kiện này bao gồm cách thức xây dựng, trang thiết bị sử dụng, chất lượng của vật liệu sử dụng, việc bố trí lực lượng lao động và thời gian xây dựng…
Khi xác định tiêu chuẩn để ước tính kinh phí, việc kiểm toán phải xem xét điều kiện tại hiện trường thực hiện dự án xem ở đó có đảm bảo an toàn lao động không… Ngoài ra, do quá trỡnh ước tính kinh phí bao gồm hàng loạt các công thức tính toán phức tạp, nên trong nhiều trường hợp người làm kiểm
toán phải kiểm tra các kết quả tính toán có đáng tin cậy không để đảm bảo rằng không xảy ra sự sai sót nào trong việc tính toán.
+ Kiểm toán giai đoạn đấu thầu và ký kết hợp đồng: bao gồm kiểm toán về tính cạnh tranh trong đấu thầu, kiểm tra năng lực nhà thầu, kiểm tra hợp đồng và cỏc tài liệu kốm theo.
Ngoài cỏc cụng trỡnh yờu cầu năng lực chuyên môn đặc biệt - việc đấu thầu có thể hạn chế sự cạnh tranh - thỡ phần lớn cỏc hợp đồng xây dựng công trỡnh cụng cộng đều cần phải đảm bảo tính cạnh tranh. Do vậy, khi kiểm toán các công trỡnh cụng cộng, kiểm toỏn viờn phải xỏc nhận xem đơn vị được kiểm toán có thực hiện tốt công tác đấu thầu để đạt được lợi ích đầy đủ của công tác này không.
Để triển khai dự án có hiệu quả, chống thất thoát vốn ngân sách nhà nước, cần phải kiểm tra năng lực nhà thầu. Trong quỏ trỡnh xỏc định các bên tham gia ký kết hợp đồng, việc kiểm toán cần xem xét không chỉ giá bỏ thầu của nhà thầu mà cũn phải xem xột năng lực kỹ thuật, tỡnh hỡnh kinh doanh trước đó, uy tín và danh tiếng… của họ. Ở Nhật Bản, chỉ những nhà thầu được đăng ký với đơn vị giao thầu mới có thể được mời để đầu thầu. Việc tuyển chọn từng nhà thầu được thực hiện ngay tại thời điểm đăng ký. Do vậy, việc kiểm tra năng lực của các nhà thầu tại từng giai đoạn trong quá trỡnh đấu thầu là không cần thiết. Theo đó, việc kiểm toán cần xác nhận tính hợp lý của các thủ tục cũng như thông lệ mà đơn vị được kiểm toán áp dụng để lựa chọn danh sách các nhà thầu và kiểm tra năng lực của họ.
Kiểm toán hợp đồng và các tài liệu kèm theo, Do hợp đồng là hỡnh thức văn bản được chuẩn hoá, bao gồm tất cả các nội dung chính cần thiết cho việc cam kết thực hiện giữa các bên tham gia hợp đồng, nên trong quá trỡnh kiểm toỏn, cần tập trung kiểm toỏn tớnh hợp lý của cỏc nội dung trong bản hợp đồng cũng như những tài liệu đi kèm với bản hợp đồng như: các bản vẽ thiết kế, các đặc điểm kỹ thuật, các phụ lục… Kiểm toán nhà nước cũng cần
xác nhận xem hợp đồng và các tài liệu kèm theo có thể hiện đầy đủ các nội dung để đảm bảo rằng việc xây dựng các công trỡnh cụng cộng được thực hiện theo đúng yêu cầu của đơn vị được kiểm toán hay không.
+ Kiểm toán giai đoạn tiến hành xây dựng
Kiểm toỏn việc thực hiện dự ỏn xõy dựng cỏc cụng trỡnh cụng cộng là việc xỏc nhận xem dự ỏn xõy dựng cú được thực hiện trên thực tế hay không và kết cấu của cụng trỡnh cú tuõn thủ theo đúng thiết kế không (các bản vẽ thiết kế và các tiêu chuẩn kỹ thuật…) Đối với các công trỡnh đó hoàn thành, kiểm toỏn viờn cũng phải xỏc nhận về vị trớ, hỡnh dạng, kớch thước cũng như độ bền vững của chúng. Giả định các vấn đề này đó được đơn vị xác nhận trước khi quyết toán hợp đồng thỡ kiểm toỏn viờn vẫn phải xem xột lại một cỏch cẩn thận bởi vỡ việc xỏc nhận của đơn vị đôi khi có thể mắc sai sót do nguyên nhân chủ quan hay khách quan (do đơn vị thiếu năng lực, thông đồng với nhà thầu…).
Trong nhiều trường hợp, để hoàn thành nhiệm vụ của mỡnh, Ủy ban kiểm toỏn thường cử người đến tận công trường xây dựng theo dừi tiến độ và chất lượng của công trỡnh cụng cộng. Bởi vỡ nếu tiến hành kiểm toỏn sau khi dự ỏn đó hoàn thành thỡ rất khó xác định xem các dự án có thực hiện dúng quy trỡnh, tiến độ và chất lượng trong hợp đồng hay không và tại thời điểm nào dự án không tuân thủ các điều khoản của hợp đồng. Chính vỡ vậy, việc kiểm toỏn được triển khai song song với quá trỡn thực hiện dự ỏn thỡ cú thể đưa ra các kết luận một cách toàn diện và sâu sắc hơn.
Để hoàn thành các giai đoạn trên, Ủy ban Kiểm toán Nhật Bản phải đưa ra kế hoạch kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng. Cỏc dạng kế hoạch kiểm toỏn gồm kế hoạch kiểm toỏn tổng thể, kế hoạch kiểm toán hoạt động và kế hoạch kiểm toán đơn lẻ.
Kế hoạch kiểm toỏn tổng thể là kế hoạch kiểm toán được chuẩn bị hàng năm và mô tả chiến lược toàn bộ chiến lược kiểm toán. Trong kế hoạch này,
các mục quan trọng như: mục tiêu, nội dung, phương pháp, phạm vi và đối tượng kiểm toán…; việc phân bổ các nguồn lực… cần phải được xác định kỹ lưỡng trong bản kế hoạch.
Kế hoạch kiểm toán hoạt động là kế hoạch kiểm toán tại hiện trường, cách thức phát triển các phát hiện kiểm toán và các kỹ thuật lập báo cáo đều được lập một cách cụ thể trong thời gian một năm, nửa năm hoặc hàng quý. Ngoài ra, từng thời điểm kiểm toán tại hiện trường thực tế, số lượng kiểm toán viên trong các tổ kiểm toán, ngày tháng hoàn thành quy trỡnh kiểm toỏn cũng cần được đề cập trong bản kế hoạch này. Bên cạnh kiểm toán tại hiện trường, Uỷ ban kiểm toán của Nhật Bản cũng tiến hành kiểm toán các tài liệu tại cơ quan. Mặc dù việc kiểm toán tài liệu, chứng từ được thực hiện thường xuyên, nhưng thời điểm thích hợp nhất để tiến hành loại hỡnh này phụ thuộc vào thời điểm của các cuộc kiểm toán tại hiện trường được lập kế hoạch.
Việc lập kế hoạch kiểm toán hoạt động một cách hiệu quả là rất cần thiết bởi vỡ điều này quyết định tính thống nhất của các hoạt động kiểm toán cũng như cách thức phối hợp giữa cỏc kiểm toỏn viờn trong từng cuộc kiểm toỏn.
Kế hoạch kiểm toán đơn lẻ là kế hoạch được xây dựng cho từng tổ kiểm toán tại hiện trường, trong đó có trỡnh bày cụ thể địa điểm thực hiện dự án và các khoản mục được kiểm toán, lịch trỡnh kiểm toỏn tại hiện trường… Lịch trỡnh kiểm toỏn này cần được hoàn thành sớm và được chuyển tớiđơn vị được kiểm toán trước khi cuộc kiểm toán bắt đầu để đơn vị được kiểm toán có thể chuẩn bị các tài liệu cung cấp cho kiểm toán viên và phối hợp với kiểm toán viên một cách hiệu quả. Ngoài ra, nếu lịch trỡnh kiểm toỏn được chuyển tới đơn vị được kiểm toán sớm thỡ đơn vị sẽ có thời gian để điền đầy đủ các thông tin theo các bảng thông tin do Uỷ ban Kiểm toán xây dựng và gửi lại cho tổ kiểm toán trước khi cuộc kiểm toán được thực hiện. Điều này chắc chắn sẽ nâng cao được chất lượng và hiệu quả của các cuộc kiểm toán tại hiện trường.
Để thực hiện kế hoạch kiểm toán, Ủy ban Kiểm toán Nhật Bản đó coi trọng cỏc yếu tố: quy mụ ngõn sỏch dành cho từng đơn vị được kiểm toán; mức độ bắt buộc phải kiểm tra và kiểm toán tại một đơn vị; các kết quả kiểm toán trước đó; các nguồn lực kiểm toán sẵn có (các yêu cầu về nhân lực, thời gian, kinh phí…)
Để hoạt động kiểm toán đạt hiệu quả, Uỷ ban kiểm toán Nhật Bản tiến hành kiểm toán tại hiện trường theo nguyên tắc thường niên hoặc hai năm một lần đối với một đối tượng kiểm toán quan trọng như các trụ sở chính hoặc các văn phũng chi nhỏnh lớn của cỏc đơn vị được kiểm toán. Tuy nhiên, các đối tượng khác kém quan trọng hơn cũng được kiểm toán nhưng với nguồn lực hạn chế hơn. Trong các cuộc kiểm toán gần đây, Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản thường dành hơn 30% nguồn lực kiểm toán cho các đối tượng kiểm toán quan trọng và khoảng 2% nguồn lực cho các đối tượng kiểm toán khác.
Phương pháp kiểm toán các công trỡnh cụng cộng của Ủy ban Kiểm toỏn Nhật Bản được đưa ra và áp dụng là kiểm toán tài liệu và kiểm toán tại hiện trường. Kiểm toỏn tài liệu là kiểm toỏn dựa trờn cỏc tài liệu bổ trợ, cỏc tài liệu thụng tin chung. Cỏc tài liệu bổ trợ cần được kiểm toán bao gồm tài liệu, chứng từ được thực hiện tại văn phũng của Uỷ ban Kiểm toỏn Nhật Bản với cỏc bỏo cỏo quyết toỏn và cỏc tài liệu bổ trợ do cỏc đơn vị được kiểm toán cung cấp. Các tài liệu về việc thiết kế, ước tính kinh phí dự án và các tài liệu khác thường được gửi tới Uỷ ban Kiểm toán đựoc coi là các tài liệu bổ trợ. Thực tế cho thấy, thông qua việc kiểm toán chứng từ, kiểm toán viên có thể xem xét trước về tính kinh tế và tính hiệu quả của các dự án xây dựng các công trỡnh cụng cộng mà đơn vị được kiểm toán đang thực hiện. Ngoài ra, khi cần thiết, Uỷ ban cũn cú quyền yờu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp thêm các tài liệu tham khảo khác. Trong một số trường hợp, Uỷ ban cũng có quyền yêu cầu lónh đạo của đơn vị được kiểm toán giải trỡnh một số vấn đề không rừ ràng cho kiểm toỏn viờn.
Các thông tin chung là một cơ sở dữ liệu cho việc kiểm toán. Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản yêu cầu kiểm toán viên cần thu thập trước các thông tin