- Chưa tuân thủ Quy chế đấu thầu Quá trình kiểm toán đã phát hiện ra tình tr ạng không ít chủ thể đầu tư thiếu hiểu biết thấu đáo về nội dung đấu
3.2.2.1. Mở rộng phạm vi kiểm toán và thực hiện kiểm toán ở cả ba giai đoạn của quá trình đầu tư
giai đoạn của quá trình đầu tư
Tuy đến nay vẫn chưa có những tổng kết và đánh giá đầy đủ về thất thoát, lãng phí của từng giai đoạn của đầu tư là bao nhiêu, nhưng thất thoát trong đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước là lớn và rất nghiêm trọng. Nó xảy ra trong tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư. Do vậy, để góp phần nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB, KTNN không thể chỉ tập trung xử lý ở một giai đoạn nào, mà phải làm toàn diện, phải hiểu rõ nó trước khi tìm cách chữa trị nó.
Từ trước tới nay, KTNN chủ yếu tập trung kiểm toán khi công trình đã hoàn thành đưa vào sử dụng (có tiến hành kiểm toán một số dự án đang trong giai đoạn thi công, nhưng chỉ dừng ở việc đánh giá, xác nhận giá trị khối lượng thực hiện trong kỳ). Tức là mới chỉ thực hiện kiểm toán được một giai đoạn của quá trình đầu tư, trong khi các giai đoạn khác của quá trình đầu tư thất thoát và lãng phí không nhỏ. Bởi vậy, để ngăn ngừa lãng phí, thất thoát, đảm bảo đầu tư có hiệu quả cần thiết phải có sự kiểm toán và được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của chu trình đầu tư XDCB.
Các bước của chu trình đầu tư XDCB gồm:
- Bước chuẩn bị đầu tư, gồm nghiên cứu sự cần thiết và qui mô đầu tư; tiến hành điều tra, khảo sát và chọn địa điểm; lập dự án đầu tư ...
- Bước thực hiện đầu tư, gồm tiếp nhận giao đất hoặc thuê đất, xin giấy phép xây dựng, thực hiện khảo sát, thiết kế xây dựng; thẩm định, phê duyệt thiết kế và tổng dự toán...
- Bước kết thúc xây dựng đưa dự án vào hoạt động, gồm nghiệm thu, bàn giao, vận hành công trình; quyết toán, phê duyệt quyết toán...
Theo trình tự trên thì bước trước là cơ sở để thực hiện bước sau. Khi bước trước đã thực hiện xong, trước khi triển khai bước tiếp theo phải kiểm tra để đánh giá đầy đủ các khía cạnh về kinh tế tài chính, kỹ thuật của bước đó, nếu đạt yêu cầu về tiêu chuẩn, quy phạm đã quy định (nếu có) cho bước đó được cấp có thẩm quyền chấp nhận mới được thực hiện bước tiếp theo. Việc chấp hành trình tự đầu tư và xây dựng có ảnh hưởng rất lớn, có tính chất quyết định không những đối với chất lượng mà còn còn ảnh hưởng rất lớn đến thất thoát, lãng phí, tạo cơ sở cho tham nhũng về vốn và tài sản trong hoạt động đầu tư xây dựng, làm tăng chi phí xây dựng công trình, dự án, hiệu quả đầu tư thấp. Nếu không quản lý tốt tiến độ thực hiện giữa các giai đoạn này sẽ dẫn đến dự án đầu tư phải kéo dài hoặc đắp chiếu gây thất thoát, lãng phí vốn
đầu tư, nên yêu cầu nhà quản lý cần phân giai đoạn, phân lĩnh vực quản lý cho các cơ quan chức năng để thực hiện tốt chu trình này.
Giai đoạn chuẩn bị đầu tư là giai đoạn rất quan trọng, bởi vì nếu sai lầm ở bước này thì hiệu quả đầu tư sẽ khó hoặc không khắc phục được, lãng phí và thất thoát là rất lớn. Do vậy, cần thiết phải có sự kiểm tra, kiểm soát để khắc phục ngay những vi phạm (nếu có) nhằm hạn chế tối đa những thất thoát, lãng phí có thể xảy ra. Cụ thể là: cần kiểm toán việc đảm bảo các quy định pháp lý trong lĩnh vực chuẩn bị đầu tư bao gồm việc xem xét, đánh giá các nội dung: lập, thẩm tra, thẩm định, phê duyệt dự án, đánh giá sự phù hợp của quyết định đầu tư đối với quy hoạch, kế hoạch đầu tư của ngành, địa phương, thẩm quyền và trình tự giao quyết định đầu tư đối với các dự án. Chẳng hạn, khi đánh giá sự phù hợp của quyết định đầu tư đối với quy hoạch, cần phải xem xét việc phê duyệt quy hoạch đã đảm bảo đi trước một bước, làm cơ sở cho việc triển khai thực hiện dự án đầu tư chưa.
Ngoài ra, việc xác định đúng chủ trương đầu tư là rất cần thiết bởi chủ trương đầu tư sai gây hậu quả rất lớn và không thể khắc phục hoặc khắc phục được rất khó khăn gây tốn kém, như việc đầu tư vào hàng loạt các nhà máy đường để khắc phục đã phải di dời một số nhà máy...; cảng cá không có tầu đậu; các chợ đầu mối không có người họp…do đó kiểm toán viên cần phải đánh giá được chất lượng khâu xác định chủ trương đầu tư, xem xét có phù hợp không. Cụ thể để ra quyết định về chủ trương đầu tư được chuẩn xác tránh những sai sót có thể xảy ra khi xác định chủ trương đầu tư cần quán triệt và thực hiện có hiệu quả những nội dung sau:
Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự lập, thẩm định, phê duyệt dự án. Không được hạ thấp tổng mức đầu tư của dự án theo cách tạm tính để trốn tránh thủ tục trình duyệt theo quy định hiện hành của Nhà nước.
Công tác điều tra, khảo sát, thăm dò để chuẩn bị kỹ lưỡng các nội dung kinh tế, kỹ thuật, tài chính, xã hội và môi trường của dự án sẽ tránh được
những nội dung phải chỉnh sửa, thay đổi, biến động trong quá trình thực hiện đầu tư cũng như khi dự án đưa vào khai thác sử dụng.
Kiểm toán tính khả thi của dự án cần tập trung xem xét những yêu cầu của bên sử dụng công trình và trong quá trình rà soát cần phải xem xét mọi khả năng hạ thấp những đòi hỏi sao cho hợp lý. Chẳng hạn, nhu cầu có đúng không? Có được mô tả đầy đủ, rõ ràng hay không? Những đòi hỏi theo nhu cầu của bên sử dụng càng được mô tả một cách chi tiết, rành mạch sẽ là giới hạn cho nhà thiết kế. Nếu không chi tiết cụ thể hoá nhu cầu thì nhà thiết kế sẽ đưa ra những bản vẽ theo ý chủ quan của họ và phương hướng thiết kế làm tăng chi phí để hưởng phí cao hơn. Do vậy, cần kiểm toán thật kỹ những yêu cầu của bên sử dụng để có thể tư vấn nên đầu tư mới hay có thể sử dụng một toà nhà khác cho việc đầu tư nhà mới hay không? hoặc cải tạo, cơi nới, thuê hoặc mua mới thay cho việc đầ tư không?... Muốn như vậy, cần phải xem xét một cách kỹ lưỡng về cơ cấu tổ chức và quy mô phát triển của đơn vị sử dụng, như: kiểm toán tính cần thiết của việc đầu tư để xem xét mức độ phù hợp về mục tiêu, quy mô, hiệu quả; kiểm tra tính khả thi của các phương án bởi các yếu tố đầu vào, đầu ra, doanh thu, chi phí và vấn đề giải quyết việc làm.
Kiểm toán tính năng kỹ thuật và thiết bị, công nghệ của dự án có phù hợp với thực tế và phương án trong tương lai hay không, có tương xứng với nhu cầu sử dụng hay không hay quá lãng phí?...
Xem xét các lợi ích kinh tế xã hội và các hiệu quả về mặt xã hội có thể đạtđược do thực hiện dự án…
Những kết quả kiểm toán vào thời điểm này có thể đem lại những kết quả tích cực về nhiều mặt. Chẳng hạn, có phần nào tỏ ra không kinh tế, kết quả của dự án có tương xứng với yêu cầu sử dụng không hay quá lãng phí?... Để khi đó đưa ra biện pháp điều chỉnh nhằm giảm chi phí, tránh lãng phí, thất thoát.
Kiểm toán giai đoạn thực hiện đầu tư, cần đánh giá công tác tuyển chọn cán bộ vào ban quản lý dự án: Ban quản lý dự án phải là "người chủ thật sự" nên phải có đủ trình độ, công tâm, không "thông cảm", không "vị nể" đối với nhà thầu mỗi khi sai sót. Phải coi kiểm toán những công trình đầu tư có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước như là quản lý các dự án đầu tư từ vốn của tư nhân hay người nước ngoài. Có như vậy, mới giảm đi những thất thoát và an tâm về chất lượng công trình.
Kiểm tra hồ sơ khảo sát địa chất nơi đặt nền móng công trình và kiểm tra hồ sơ thanh toán chi phí thuê khảo sát với nhà thầu khảo sát như: Hợp đồng, nghiệm thu, đơn giá, hệ số áp dụng vào dự toán và thanh toán số lượng mẫu nghiệm thu thanh toán, biên bản nghiệm thu, phiếu xác nhận thí nghiệm, thanh lý hợp đồng. Khảo sát thiếu chính xác dẫn tới thiết kế không phù hợp gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư.
Kiểm tra hồ sơ thiết kế dự toán, bản vẽ thi công và biện pháp thi công. Đánh giá việc lựa chọn tư vấn thiết kế, vì đây là một cứ liệu rất quan trọng để đánh giá chất lượng dự án được đưa vào thi công. Thực tế cho thấy đã có tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB xảy ra khá trầm trọng, do có những công trình thiết kế không đảm bảo, thi công chưa xong thì phải thay đổi thiết kế, thiết kế quá lãng phí, sử dụng vật liệu quá đắt tiền... gây thất thoát, tốn kém ngân sách nhà nước không cần thiết. Nguyên nhân chủ yếu do trình độ của một ít số nhà tư vấn không đưa ra được phương án tối ưu nhất. Ngoài ra, sự thiếu cẩn trọng của tư vấn thiết kế gây ra những sai sót lãng phí vật tư, vật liệu. Không ít đơn vị tư vấn do chạy theo lợi nhuận nên đã cố tình nâng giá trị của công trình...Sai phạm này dẫn đến tăng giá thành một cách vô lý.
Hoạt động KTNN cần đánh giá sự phù hợp trong việc lựa chọn nhà tư vấn thiết kế phải được coi là một nội dung rất cần thiết để tránh thất thoát,
lãng phí. Phải xem xét xem chủ đầu tư đã chọn doanh nghiệp tư vấn thiết kế đủ năng lực, có thâm niên, có kinh nghiệm phù hợp với quy mô, tính chất công trình chưa? Trong hợp đồng thuê tư vấn thiết kế có đưa ra những thoả thuận rõ ràng về việc giải quyết những hậu quả như chịu trách nhiệm về vật chất của các thiết kế không kinh tế (thiết kế sai sót, chờ đợi thiết kế bổ sung hoặc phải sửa chữa, làm lại…) nhằm tránh những tranh cãi có thể xảy ra chưa?
Đánh giá xem thiết kế có vượt quá kế hoạch xây dựng đòi hỏi không hay chưa đáp ứng được nhu cầu? Đánh giá mức độ cụ thể hoá của bản vẽ để có thể trong quá trình thi công không gặp thêm những khó khăn nhằm phát sinh thêm chi phí , để từ đó đưa ra phương án giải quyết kịp thời.
Đánh giá phương án kỹ thuật về chất lượng, điều kiện thi công và qua đó đánh giá sự hợp lý của bản dự toán; đảm bảo tiêu chuẩn kỹ thuật và tính kinh tế, hiệu quả của dự án…Nhằm tránh trường hợp đưa ra bản dự toán thấp, đôi khi là quá thấp để dự án xây dựng được phê duyệt và có thể triển khai. Sau khi dự án được triển khai lại xin bổ xung hoặc với một dự toán tương đối cao... gây lãng phí.
Đánh giá về thời hạn thiết kế xem kế hoạch thực hiện dự án trong thời gian nào? Nếu thời hạn thiết kế quá dài thì sẽ không kinh tế vì kinh phí ngân sách đầu tư cho giai đoạn chuẩn bị đầu tư xây dựng sẽ chậm đưa vào sử dụng,. Ngoài ra, còn chậm đưa công trình vào khai thác sử dụng, làm mất cơ hội kinh doanh của bên sử dụng... Trái lại, nếu thời hạn thiết kế quá ngắn thì sẽ dẫn đến sai soát trong thiết kế; giải pháp đưa ra không kinh tế; có thể phải chỉnh sửa nhiều lần làm tăng chi phí cho thiết kế; tăng chi phí xây lắp do phải thay đổi thi công...
Những chỉnh sửa thêm trong thiết kế, những điểm bổ sung vào hợp đồng xây dựng và đặc biệt là những công việc phá dỡ trong thi công xây dựng cho thấy rằng thiết kế là chưa hoàn chỉnh.
Kiểm toán việc lựa chọn nhà tư vấn giám sát. Đây là "những người cảnh sát canh giữ của cải và buộc người thực hiện không được vi phạm những điều ký trong hợp đồng". Cần xem xét xem chủ đầu tư đã chọn tư vấn giám sát thi công có đủ năng lực, kinh nghiệm, trang bị đủ những công cụ, thiết bị cần thiết phục vụ cho việc kiểm tra, nghiệm thu chưa?... Từng công đoạn và họ phải chịu trách nhiệm vật chất khi phạm sai sót.
Kiểm toán hình thức lựa chọn nhà thầu như kiểm tra hồ sơ thủ tục mời thầu, xét thầu, công nhận nhà thầu trúng thầu, hợp đồng thi công, mua sắm trang thiết bị công nghệ của dự án. Hồ sơ mời thầu và thủ tục mời thầu có tuân thủ theo quy định hay không: kiểm tra chi tiết mời thầu có đầy đủ, đúng và chuẩn xác hay không, để nhà thầu có thể tính toán một cách chắc chắn giá cả cho các hạng mục được yêu cầu và sau khi giao hợp đồng thì trách nhiệm của bên nhận hợp đồng được xác định rõ ràng. Sau khi thực hiện các hợp đồng xây dựng, kiểm toán viên có thể dễ dàng nhận thấy chi tiết mời thầu có đáp ứng những yêu cầu đó hay không, thông qua những đòi hỏi bổ sung của nhà thầu, những tranh chấp về nội dung hợp đồng và cả các hạng mục có khiếm khuyết (nếu có) là những dấu hiệu rõ rệt cho thấy chi tiết mời thầu chưa đầy đủ. Kiểm tra công tác chấm thầu, xét thầu; tập trung xem xét hồ sơ thầu của nhà thầu chính trúng thầu. Quyết định công nhận kết quả xét thầu và nhà thầu trúng thầu: Nhà trúng thầu đã phải là doanh nghiệp đã đưa ra bản chào thầu hợp lý nhất theo kết quả cạnh tranh hay không? Hợp đồng ký kết giữa chủ đầu tư và các nhà thầu.
Nhà thầu được lựa chọn phải có những năng lực kinh tế và kỹ thuật cần thiết để hoàn thành hợp đồng; trong đó có thể kể đến những kinh nghiệm nhất
định về những dự án tương tự cũng như đủ nhân lực và trang thiết bị máy móc xây dựng và doanh nghiệp phải đáng tin cậy. Nếu các hạng mục công việc được chào thầu tương đương với nhau thì vấn đề sẽ là cạnh tranh thuần tuý về giá cả, do đó giá hợp lý nhất sẽ quyết định việc giao thầu. Nếu giá chào thầu hợp lý nhất cao hơn nhiều so với dự toán thì cần kiểm tra lại dự toán của bên giao thầu có đúng không hay bản chào thầu hoàn toàn không hợp lý. Trái lại, nếu giá hợp lý thấp hơn rất nhiều so với dự toán thì cần kiểm tra xem liệu giá thấp như vậy có thể thực hiện công việc đạt yêu cầu không? Qua đó đánh giá việc lựa chọn nhà thầu đã chính xác chưa hay có sự thông thầu, sai sót trong thẩm định về giá thầu hay xét thầu theo ý chủ quan…
Nếu việc đấu thầu được tuân thủ theo đúng quy định thì việc cạnh tranh giữa các nhà thầu sẽ đem đến kết quả là kinh phí ngân sách sẽ được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả nhất, bởi các hợp đồng sẽ được giao với giá thích hợp nhất (sát với giá thành nhất).
Kiểm toán việc thực hiện các hạng mục xây dựng. Một hạng mục xây dựng đã hoàn thành không phải khi nào cũng kết luận được là nó có hay không có những khiếm khuyết. Những hạng mục không thể hình dung lại được chuẩn xác hạng mục đó đã được hình thành như thế nào (phần che khuất,...), khi kiểm toán cần xem xét bản nhật ký công trình để hình dung lại trình tự xây dựng, qua đó chứng minh được thực tế những phát sinh và hoàn thành theo đúng quy định của hạng mục này.
Kiểm tra hồ sơ nghiệm thu thanh toán cho các nhà thầu ở bước triển khai thi công xây lắp. Hồ sơ nghiệm thu khối lượng, hồ sơ nghiệm thu chất lượng kỹ thuật, chứng chỉ xác nhận chất lượng vật liệu dùng vào thi công, nhật ký thi công. Các biên bản, hồ sơ thể hiện khối lượng phát sinh, thiết kế dự toán được phê duyệt bổ sung của cấp có thẩm quyền đối với khối lượng