- Chưa tuân thủ Quy chế đấu thầu Quá trình kiểm toán đã phát hiện ra tình tr ạng không ít chủ thể đầu tư thiếu hiểu biết thấu đáo về nội dung đấu
3.1.2. Phương hướng hoàn thiện chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngõn sỏch trong đầu tư xây dựng cơ bản
nhà nước đối với sử dụng vốn ngõn sỏch trong đầu tư xây dựng cơ bản
Đại hội IX của Đảng, trong chủ trương: “Tiếp tục đổi mới cỏc cụng cụ quản lý vĩ mụ của Nhà nước đối với nền kinh tế” yờu cầu:
Đổi mới hơn nữa công tác kế hoạch húa, nâng cao chất lượng công tác xây dựng các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội, tăng cường thông tin kinh tế - xó hội trong nước và quốc tế, công tác kế toỏn, thống kờ; ứng dụng rộng rói cỏc thành tựu khoa học - cụng nghệ trong dự bỏo, kiểm tra tỡnh hỡnh thực hiện ở cả cấp vĩ mụ và doanh nghiệp.
Bảo đảm tính minh bạch, công bằng trong chi NSNN. Phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thu và chi ngân sách địa phương [21, tr.102 - 103].
Đến Đại hội X năm 2006, Đảng ta xác định phương hướng đầu tư sử dụng ngân sách nhà nướctrong 5 năm tới là:
Hoàn thiện thể chế, tăng cường hiệu lực quản lý để bảo đảm đầu tư của Nhà nước có hiệu quả, khắc phục tỡnh trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, lóng phớ. Vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước tập trung cho kết cấu hạ tầng kinh tế, xó hội, phỏt triển văn hóa, giáo dục, khoa học – công nghệ, y tế và trợ giúp vùng khó khăn [22, tr.239].
Để thực hiện phương hướng trên, cần đổi mới quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các công việc được ngân sách cấp kinh phí; xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để tạo cơ sở nâng cao chất lượng dự toán ngân sách. Đồng thời,
Nõng cao tớnh minh bạch, dõn chủ và cụng khai trong quản lý ngõn sỏch nhà nước. Xây dựng thể chế giám sát tài chính đồng bộ; hiện đại hóa công nghệ giám sát. Chuẩn mực hóa hệ thống kế toán, kiểm toán cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Thực hiện kiểm toán bắt buộc đối với tất cả các cấp ngân sách, các đơn vị sử dụng vốn, tài sản và ngân sách nhà nước [22, tr.246].
Các chủ trương nêu trên không chỉ định hướng đầu tư sử dụng ngân sách nhà nước, đổi mới quản lý ngõn sỏch theo kết quả cụng việc, mà cũn đặt ra phương hướng xây dựng đồng bộ thể chế giám sát tài chính trong đó yêu cầu thực hiện kiểm toán bắt buộc đối với tất cả các cấp ngân sách, các đơn vị sử dụng vốn, kể cả vốn đầu tư XDCB.
Cần nhận thức rằng, minh bạch, dõn chủ và công khai về tài chính là một trong những tiền đề quan trọng, đảm bảo cho việc sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đúng hướng và có hiệu quả. Nó cũn là tiền đề quan trọng cho Nhà nước ta có đủ các điều kiện cần thiết trong việc phân bổ ngân sách cho các hoạt động đầu tư, chủ yếu là đầu tư XDCB góp phần thúc đẩy cụng
nghiệp húa, hiện đại hóa và thúc đẩy tiến trỡnh hội nhập với cỏc nước trong khu vực và thế giới. Xu hướng khu vực hoá và toàn cầu hoá nền kinh tế đũi hỏi cỏc thụng tin tài chớnh trước khi công bố cho các đối tượng sử dụng cần phải được kiểm soát chặt chẽ về chất lượng, nói khác đi là phải đảm bảo độ tin cậy về những dữ liệu thông tin đó.
Chủ trương trên còn chỉ ra yêu cầu các khoản vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước phải nhằm vào bảo đảm đầu tư của Nhà nước có hiệu quả, không dàn trải, thất thoát, lóng phớ và phải hướng chủ yếu vào XDCB. Trong thời gian qua, hoạt động đầu tư XDCB ở các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước ở nước ta cũn bộc lộ nhiều vấn đề, yếu kém, bất cập: đầu tư dàn trải, quản lý lỏng lẻo, thất thoát, nợ đọng, lóng phớ vốn đầu tư, hiệu quả đầu tư thấp, tham nhũng, v.v. Đổi mới và hoàn thiện quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước đó và đang là đũi hỏi cấp thiết trong cụng cuộc đấu tranh phũng, chống tham nhũng, thất thoỏt lóng phớ trong đầu tư xây dựng ở nước ta.
Điều này nghĩa là, một mặt hoạt động đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trong thời gian tới phải bám sát phương hướng phát triển kinh tế - xó hội được Đại hội IX của Đảng xác định trong Chiến lược phát triển kinh tế - xó hội đến năm 2010 và tầm nhỡn 2020; mặt khỏc phải có cơ chế phũng chống và ngăn chặn thất thoát, lóng phớ trong sử dụng ngõn sỏch nhà nước vào đầu tư này. Phương hướng hoàn thiện chức năng giám đốc của KTNN đối với sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước phải nhằm vào những nội dung chủ yếu như sau:
Một là,chuẩn mực hóa hệ thống kiểm toán đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Theo kinh nghiệm của hầu hết các quốc gia trên thế giới có nền kinh tế thị trường phát triển ở nhịp độ cao, bền vững, tiết kiệm và hiệu quả đều cần phải duy trỡ một hệ thống kiểm toán lành mạnh; trong đó, vị trí của cơ quan KTNN với tư cách là cơ quan công quyền giữ vai trũ hết sức quan
trọng. Nú là một cụng cụ đắc lực không thể thiếu được để quản lý nền kinh tế của mỗi quốc gia. Song, để phát huy vai trũ đó, cần tập trung đúng mức vào hướng hỡnh thành và tăng cường cơ chế của KTNN bảo đảm tính chuẩn mực của hệ thống kiểm toán cho phù hợp với thông lệ quốc tế.
Hoạt động của kiểm toán nói chung, KTNN nói riêng, nhất thiết phải được cung cấp đầy đủ các loại hỡnh dịch vụ, cỏc chuẩn mực, quy trỡnh, kỹ thuật kiểm toỏn hoàn hảo và cú chất lượng cao. Tăng cường hoạt động của KTNN chính là sự gia tăng độ tin cậy cho việc sử dụng ngân sách nhà nước, độ tin cậy cho các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đúng hướng và hoàn toàn chủ động trong quá trỡnh hội nhập nền kinh tế quốc tế, trỏnh được những cuộc rủi ro từ các cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ ở các nước trong khu vực châu Á vừa qua.
Trong thời đại ngày nay, bản thân hoạt động KTNN cũng không nằm ngoài xu hướng hội nhập của nền kinh tế toàn cầu. KTNN Việt Nam đó là thành viên chính thức của Tổ chức các Cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI) và Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI), nên chúng ta không thể từ chối những thông lệ quốc tế mang tính bắt buộc. Theo quy chế của INTOSAI: “Cơ quan Kiểm toán tối cao được hiểu là một tổ chức công quyền của một quốc gia, dù được chỉ định, thiết lập, tổ chức theo các cách khác nhau, thực hiện theo luật định chức năng kiểm tra tài chính công cao nhất của quốc gia đó” và “Cơ quan Kiểm toán tối cao được pháp luật đảm bảo tính độc lập”. Xuất phát từ những quy định mang tính nguyên tắcđó, cùng với thực tiễn hoạt động trong những năm qua, chúng ta cần phải tăng cường trao đổi kinh nghiệm về các loại hỡnh kiểm toỏn tuõn thủ, kiểm toỏn bỏo cỏo tài chớnh để làm cơ sở cho việc tiến hành kiểm toán hoạt động. Chỉ có như vậy, chúng ta mới đảm bảo cho sự phát triển bền vững làm điểm tựa để vươn tới những đũi hỏi cao hơn về kiểm toán
các thiết bị xử lý dữ liệu điện tử (hay cũn gọi là kiểm toỏn cỏc thiết bị cụng nghệ tin học), kiểm toỏn mụi trường, kiểm toán các thể chế siêu quốc gia và quốc tế, vv... không chỉ trong đầu tư XDCB mà cũn trong cỏc khoản khỏc cú sử dụng ngõn sỏch nhà nước.
Khỏc với cỏc tổ chức kiểm toỏn thuộc loại hỡnh dịch vụ hoạt động theo Luật doanh nghiệp, KTNN là cơ quan công quyền có nhiệm vụ cung cấp những dữ liệu thông tin đảm bảo độ tin cậy cao cho các cơ quan chức năng và nhà quản lý ra quyết định đúng đắn và chuẩn xác. Tư vấn cho các đơn vị được kiểm toán về công tác quản lý, điều hành và sử dụng hiệu quả NSNN và các nguồn lực tài chính theo khuôn khổ pháp luật. Với nhiệm vụ đó, cần phải chuẩn mực hóa hệ thống KTNN.
Nội dung phương hướng này bao gồm: hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh tạo môi trường pháp lý đầy đủ và hiệu lực cho tổ chức và hoạt động của KTNN đối với các dự án đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Tiếp thu kinh nghiệm của các nước và sự giúp đỡ của INTOSAI, nâng cao địa vị pháp lý của KTNN, tính độc lập, khách quan và những nguyên tắc hoạt động của KTNN phải được chế định bằng Hiến pháp. Đồng thời, KTNN cần khẩn trương xây dựng, hoàn chỉnh và hoàn thiện các chuẩn mực, phương pháp, kỹ thuật và quy trỡnh kiểm toỏn, làm cơ sở để nâng cao chất lượng kiểm toỏn và kiểm soát chất lượng kiểm toán của các kiểm toán viên.
Hai là, xây dựng cơ cấu tổ chức phù hợp, đủ mạnh để bảo đảm kiểm toán bắt buộc đối với tất cả các cấp ngân sách, các đơn vị sử dụng vốn, tài sản và ngân sách nhà nước. Với tư cách là một tổ chức làm chức năng kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng ngân sách nhà nước trong đầu tư XDCB, KTNN có chức năng quản lý. Chức năng này càng trở nên quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tranh thủ những mặt tích cực và hạn chế những mặt tiờu cực, nhằm bảo đảm sử dụng đầu tư từ ngân sách
nhà nước đúng hướng và có hiệu quả, đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế. Nâng cao chất lượng giám đốc của KTNN đũi hỏi phải đổi mới và hoàn thiện cơ cấu tổ chức KTNN cho phù hợp. Cơ cấu tổ chức KTNN phải được kết hợp với cơ cấu kiểm tra của Đảng và giám sát của nhân dân, phải phát huy được vai trũ giỏm sỏt của cỏc cơ quan thông tin đại chúng và dư luận xó hội. Phải như vậy, KTNN mới có điều kiện làm tốt vai trũ của mỡnh.
Phỏt triển mạng lưới KTNN khu vực thích hợp theo từng giai đoạn đủ để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán đối với hoạt động đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên địa bàn các địa phương. Đảm bảo hoạt động kiểm toán đầu tư XDCB của KTNN được tiến hành một cách thường xuyên, rộng khắp trên địa bàn cả nước và các đơn vị sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Củng cố và hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy KTNN Trung ương theo hướng chuyên môn hóa kiểm toán theo ngành hẹp thuộc đầu tư XDCB, tăng cường năng lực cho các bộ phận có chức năng tham mưu chuyên môn nghiệp vụ của khối Văn phũng.
Hiện nay cũng như trong một số năm tới, vốn đầu tư từ nngân sách nhà n nước cho các dự án rất lớn (kể cả nguồn vốn vay nước ngoài))với rất nhiều khoản mục kiểm toán, nhưng lực lượng kiểm toán hiện rất mỏng. Số cán bộ, kiểm toán hiện tại chỉ đáp ứng khoảng hơn 40% yêu cầu khối lượng công việc, chưa triển khai kiểm toán được tất cả các dự án đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước, nên hướng hoạt động kiểm toán tập trung vào một số công trình, dự án trọng điểm có độ rủi ro cao như: các dự án về giao thông vận tải, thủy lợi, thủy điện, cầu cảng, cơ sở hạ tầng các khu công nghiệp, các dự án về xây dựng các khu dân cư đô thị... Đây là các dự án có số lượng công trình hàng năm tương đối nhiều, mà các công trình này lại rất phức tạp, khối lượng dự toán ban đầu so với khối lượng nghiệm thu quyết toán thường có chênh lệch rất lớn. Nhất là các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, khối lượng xử lý đào đắp ngầm nhiều không thể tính toán chính
xác ở giai đoạn lập hồ sơ thiết kế dự toán, với những dự án có mua sắm máy móc, thiết bị rủi ro thường xẩy ra qua việc mua sắm thiết bị công nghệ lạc hậu, gửi giá. Dự án chỉ định thầu rủi ro thường ở khối lượng, đơn giá, định mức. Vì vậy, cần tập trung kiểm toán các dự án trọng điểm về xây dựng cơ sở hạ tầng; các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có tỷ trọng mua sắm trang thiết bị lớn, các dự án thực hiện hình thức giao thầu. Việc thực hiện tập trung kiểm toán đối với những dự án này sẽ giúp phát hiện được những thất thoát, lãng phí lớn về vốn để có biện pháp ngăn chặn cũng như chỉ ra những tồn tại yếu kém trong quản lý để giúp cơ quan quản lý cũng như chủ đầu tư kịp thời điều chỉnh, khắc phục, sửa chữa và trong từng cuộc kiểm toán phải xem xét bố trí thời gian kiểm toán hợp lý để đảm bảo chất lượng kiểm toán.
Bờn cạnh việc tập trung kiểm toỏn một số công trình, dự án trọng điểm, trong giai đoạn tới cần phải coi kiểm toán các dự án đầu tư là khâu quan trọng, kể cả trong kiểm toán doanh nghiệp và kiểm toán ngân sách. Hiện nay điều kiện và năng lực của KTNN chưa cho phép chú trọng vào các dự án đầu tư của các doanh nghiệp, nơi cũng xảy ra lóng phớ và thất thoỏt khụng nhỏ, nhiều dự ỏn đầu tư xong không mang lại hiệu quả. Những hạn chế trên là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển kinh tế bền vững và lâu dài của đất nước.