- Chức năng xác minh:
2 Chi đầu tư không có XDCB 4.00 6,
2.1.2. Tình hình thực hiện chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản
nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản
Để thực hiện chức năng giám đốc tài chính của KTNN trong đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN, ngày 7/2/2005, Chính phủ ban hành Nghị định 16/2005/CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trỡnh gồm: Dự ỏn sử dụng vốn NSNN; Dự án sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lónh, vốn tớn dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; Dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; Dự án sử dụng vốn khác bao gồm cả vốn tư nhân hoặc sử dụng hỗn hợp nhiều nguồn vốn. Trong đó, quy định “quy trỡnh kiểm toỏn dự ỏn đầu tư xây dựng cơ bản”. Thực hiện quy trỡnh này, KTNN đó tiến hành kiểm toỏn cỏc đối tượng triển khai các dự án đầu tư xây dựng của Nhà nước (dự án đầu tư và xây dựng mới, cải tạo, sửa chữa lớn, nâng cấp, dự án đầu tư mua sắm tài sản thiết bị, máy móc kể cả lắp đặt và không cần lắp đặt; dự án quy hoạch phát triển vùng, lónh thổ, quy hoạch phỏt triển ngành, quy hoạch xõy dựng đô thị, nông thôn; công trỡnh xõy dựng sử dụng vốn Nhà nước mà không yêu cầu phải lập dự án đầu tư); các công trỡnh xõy dựng cơ bản thuộc các dự án vay nợ, viện trợ Chính phủ và các chương trỡnh, dự ỏn khỏc của Nhà nước.
Quy trỡnh kiểm toỏn dự ỏn đầu tư được thực hiện theo quy trỡnh chung của KTNN bao gồm bốn bước áp dụng cho cả các ban quản lý dự ỏn và cỏc chủ sử dụng vốn đầu tư. Về phạm vi áp dụng, quy trỡnh kiểm toỏn dự ỏn đầu tư XDCB có thể áp dụng cho cả 3 loại hỡnh kiểm toỏn, đó là: kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động và kiểm toán báo cáo tài chính cũng như có thể áp dụng cho cả 3 dạng kiểm toán là kiểm toán trước (“tiền kiểm”); kiểm toán trong (“kiểm toán theo suốt”) hay kiểm toán sau (“hậu kiểm”) đối với quá trỡnh đầu tư. Các bước thực hiện kiểm toán tuân theo 3 loại hỡnh kiểm toỏn riờng biệt và trong mỗi loại hỡnh, kết cấu cỏc nội dung theo đúng trỡnh tự của quỏ trỡnh đầu tư chỉ dẫn việc kiểm toán vào mỗi dạng trong 3 dạng kiểm toán “trước”, “trong” và “sau” tuỳ thuộc vào thời điểm tiến hành kiểm toán, dự án đang thực hiện ở giai đoạn nào của quá trỡnh đầu tư, theo nguyên tắc tiến hành kiểm toán ở giai đoạn càng sớm của quá trỡnh đầu tư thỡ hiệu quả và hiệu lực của cuộc kiểm toỏn càng cao.
Trong bước thực hiện kiểm toán, đó ỏp dụng quy trỡnh bố cục 3 phần tương ứng với 3 loại hỡnh kiểm toỏn, trong mỗi phần kết cấu theo 3 mục là căn cứ kiểm toán, nội dung và thủ tục kiểm toán, các sai sót thường gặp. Đây là bước quan trọng nhất vỡ nú hướng dẫn trực tiếp các thao tác, thủ tục để kiểm toán viên thực hành kiểm toán.
Nội dung và phương pháp kiểm toán trong lĩnh vực đầu tư XDCB được xác định gồm kiểm toán tính đúng đắn, hợp pháp của nguồn vốn đầu tư và vốn đầu tư thực hiện; và kiểm toán việc chấp hành pháp luật, pháp lệnh kế toán thống kê, các chế độ chính sách, chế độ quản lý đầu tư XDCB của Nhà nước nói chung và các quy định cho dự án nói riêng.
Trong phương pháp kiểm toán, KTNN đã sử dụng các phương pháp kiểm toán như chọn mẫu, phân tích, kiểm kê, đối chiếu, điều tra... trong quá trình thu thập bằng chứng kiểm toán. Thực hiện kiểm tra trực tiếp trên chứng từ, sổ kế toán, báo cáo tài chính, hồ sơ hoàn công, báo cáo quyết toán vốn đầu
tư công trình hoàn thành của dự án và thực hiện việc kiểm tra hiện trường.
Cách thức kiểm tra cụ thể bao gồm kiểm toán nguồn vốn đầu tư, kiểm toán vốn đầu tư thực hiện và kiểm tra việc thực hiện chế độ tài chính - kế toán. Mục đích của kiểm toán nguồn vốn đầu tư nhằm kiểm tra tính đúng đắn của các nguồn vốn kiểm toán viên thực hiện, bao gồm kiểm tra chứng từ nhận vốn của đơn vị, sau đó tổng hợp số liệu theo chứng từ rồi đối chiếu với số liệu trên báo cáo tài chính của đơn vị và số liệu cấp vốn của cơ quan cấp phát từ đó sẽ thấy được số liệu báo cáo là đúng hay sai. Nếu sai thì tiếp tục làm rõ nguyên nhân và lý do sai. Kiểm toán vốn đầu tư thực hiện bao gồm kiểm tra trình tự thủ tục, hồ sơ pháp lý của việc lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, tổng dự toán, dự toán chi tiết, tuyển chọn tư vấn và đấu thầu xây lắp đối với các quy định của Nhà nước. Kiểm tra hồ sơ, nghiệm thu công trình, khối lượng quyết toán A - B, các phiếu giá thanh toán, đặc biệt là khối lượng phát sinh bằng phương pháp chọn mẫu đủ lớn để kiểm tra chi tiết. Kiểm tra đơn giá thanh toán, đối chiếu với đơn giá trúng thầu và thực hiện kiểm tra trực tiếp hiện trường bằng cách khoan, đào kết cấu, đo kích thước thực tế thi công... để so sánh với hồ sơ hoàn công và tiến hành đối chiếu với các nhà thầu nếu thấy cần thiết để có bằng chứng xác thực. Kiểm tra việc thực hiện chế độ tài chính - kế toán, pháp lệnh kế toán thống kê và các chế độ về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước bằng cách đối chiếu việc thực hiện (tuân thủ) của đợn vị với các qui định của chế độ chính sách hiện hành của Nhà nước hoặc cấp có thẩm quyền.
Phương thức tổ chức, được bố trí theo đoàn kiểm toán, mỗi đoàn gồm một trưởng đoàn, hai phó đoàn và các kiểm toán viên. Đoàn được chia thành các tổ kiểm toán theo nội dung kiểm toán, như: tổ kiểm toán xây lắp, tổ kiểm toán chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, chi phí tư vấn, chi khác... Thời gian
kiểm toán tại đơn vị tùy thuộc vào quy mô, đặc thù của từng dự án, và thường được bố trí thời gian kiểm toán theo lịch không quá 90 ngày.
- Tình hình thực hiện chế độ tài chính, kế toán và quản lý đầu tư XDCB của các đối tượng kiểm toán sử dụng vốn NSNN trong đầu tư XDCB:
Trong lĩnh vực đầu tư XDCB, KTNN đã thực hiện kiểm toán các dự án đầu tư nhóm A và các chương trình mục tiêu quốc gia. Tính từ khi đi vào hoạt động 1995 đến năm 2003, đã kiểm toán 12 dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải , 9 dự án đầu tư phát triển hệ thống thuỷ lợi , 8 công trình và dự án đầu tư XDCB trong công nghiệp và dân dụng, 7 chương trình mục tiêu quốc gia,. Trong lĩnh vực kiểm toán ngân sách, đã triển khai kiểm toán các dự án đầu tư trên địa bàn. Kết quả kiểm toán đã kiến nghị với các cơ quan chức năng quản lý giảm chi phí thực hiện đầu tư là 185,54 tỷ đồng và 100.000 USD.
Năm 2004, riêng lĩnh vực kiểm toán đầu tư - dự án, đã kiến nghị tăng thu, giảm chi đối với giá trị quyết toán đầu tư 348 tỉ đồng, đề nghị các bộ, ngành, UBND các tỉnh, thành xem xét, xử lý các trường hợp đầu tư kém hiệu quả, gây lãng phí ở dự án giao thông, xây dựng.
Năm 2005, KTNN tiến hành kiểm toán tại 2 dự án đầu tư nhóm A, các dự án đầu tư thuộc 4 chương trình mục tiêu quốc gia và một số dự án đầu tư tại 30 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, 10 bộ ngành. Qua kiểm toán đã phát hiện chi sai mục tiêu, nội dung 107 tỷ đồng và kiến nghị tăng thu, giảm chi 143,7 tỷ đồng.
Năm 2006, Kiểm toán Nhà nước đã kiểm toán 12 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản với giá trị quyết toán theo báo cáo cáo là 15.652,5 tỷ đồng. Kết quả kiểm toán đã phát hiện việc quyết toán sai chế độ 205,5 tỷ đồng
Qua hoạt động giám đốc tài chính trong những năm qua, KTNN đã phát hiện các sai phạm trong sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước, trong đó chủ yếu là:
- Việc xây dựng luận chứng kinh tế kỹ thuật của một số dự án (dự án khả thi) không chính xác, xây dựng nhà máy và vùng nguyên liệu không phù hợp, xác định tổng mức đầu tư không hợp lý, không thực hiện đầy đủ một số thủ tục trong chuẩn bị đầu tư.
- Nhiều trường hợp gây lãng phí như thi công sai thiết kế, tự ý thay đổi công suất thiết kế làm tăng tổng mức đầu tư; nghiệm thu không đúng thủ tục, không thực hiện đấu thầu hoặc đấu thầu mang tính hình thức; mua sắm thiết bị lạc hậu, không đồng bộ dẫn đến phải sửa chữa, bổ sung thay thế nhiều gây lãng phí.
Việc tiến hành kiểm toán theo giai đoạn hoạt động của các đối tượng kiểm toán cho thấy tình hình như sau:
Giai đoạn chuẩn bị đầu tư còn phổ biến hiện tượng lập, thẩm định và phê duyệt dự án không xác định đầy đủ về quy mô, cơ cấu vốn đầu tư, dẫn đến nhiều dự án đầu tư phải bổ sung khối lượng, thay đổi cơ cấu vốn, bổ sung tổng mức đầu tư dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án. Việc sử dụng vốn đầu tư của nhiều dự án không hiệu quả, không đúng mục đích. Nguồn vốn trái phiếu Chính phủ không được sử dụng đúng theo quy định của Bộ Tài chính như một số dự án đầu tư của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ giao thông - vận tải ... Cụ thể ở Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có tới 48 trong tổng số 331 quyết định đầu tư dùng vốn đầu tư sai mục đích ( tập trung vào 17 dự án với số tiền 100,5 tỷ đồng) . Bộ Giao thông - Vận tải dùng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ hỗ trợ các địa phương làm hè đường, trồng cây xanh ( số tiền 69,5 tỷ đồng). Nguồn vốn Chương trình kiên cố hoá trường, lớp học, nhiều tỉnh đã đầu tư không đúng nội dung, mục đích, sai danh mục (tại 11 tỉnh được kiểm
toán tính đến năm 2005 là 107 tỷ đồng). Dự án xây dựng cảng cá, kiểm toán 6 tiểu dự án có tới 2 cảng cá không khai thác và sử dụng được ( chiếm 26,6% tổng mức đầu tư ). Dự án ngành cơ sở hạ tầng nông thôn sử dụng vốn sai nội dung của dự án 54,45 tỷ đồng. Chương trình 135, một số địa điểm xây dựng chợ, nhà văn hoá không phù hợp với tập quán và xác định sai trung tâm kinh tế - văn hoá nên không phát huy hiệu quả đầu tư.
Trong giai đoạn thực hiện đầu tư, việc khảo sát, thiết kế, lập, thẩm định dự toán của nhiều dự án còn thiếu chính xác. Công tác thẩm định và phê duyệt dự toán không phát hiện được các sai sót trong quá trình khảo sát, thiết kế và lập dự toán dẫn đến tại hầu hết các dự án tại các đơn vị được kiểm toán đều phải bổ sung, thay đổi thiết kế, điều chỉnh dự toán. Phê duyệt thiết kế, dự toán khối lượng phát sinh không kịp thời. Các sai sót này nếu không được sửa đổi, khác phục, thì sẽ là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí trong quản lý đầu tư XDCB từ NSNN.
Chẳng hạn, Chương trình kiên cố hoá trường, lớp học các dự án chủ yếu thực hiện thiết kế mẫu từ phần thân nhà, nhưng lại không tiến hành khảo sát kỹ phần móng để thiết kế riêng, mà sao chép mẫu cho cả phần móng nên dẫn đến lãng phí vốn và thời gian do phải sửa chữa, thay đổi thiết kế
Tại dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 18 đoạn Bắc Ninh - Nội Bài, nguồn đất để đắp nền đường theo khảo sát sẽ được cung cấp đầy đủ, nhưng trong quá trình thi công lại không khai thác được đất nên phải chuyển sang đắp cát, dẫn đến chi phí phát sinh thêm 44 tỷ đồng.
Tại tỉnh Sơn La, việc áp dụng các định mức đào, đắp đá nền đường, làm mặt đường đá dăm láng nhựa không hợp lý gây thất thoát, qua kiểm toán 6 dự án của 2 ban quản lý, số tiền thất thoát là 8 tỷ đồng.
Giai đoạn nghiệm thu, thanh quyết toán và quản lý giá có những sai sót như thanh toán trùng, khống khối lượng, thiếu các biên bản nghiệm thu, nghiệm thu khi chưa thi công xong.
Chẳnh hạn, tại Dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đô thị Bắc Thăng Long - Vân Trì, Thành phố Hà Nội: Thanh toán tiền đền bù sai hạng đất thu hồi theo qui định của Chính phủ 7,3 tỷ đồng; đền bù diện tích đất đường, mương không thuộc đối tượng được đền bù 2,6 tỷ đồng; đền bù cho diện tích đất nông nghiệp không phải nộp tiền sử dụng đất do tập thể quản lý không thuộc đất công ích của xã 8,5 tỷ đồng [29].
Dự án Đường Hồ Chí Minh giai đoạn 1 ( Hoà Lạc - Quảng Trạch) dự toán và thanh toán khối lượng nghiệm thu các gói thầu về các cầu tính trùng chi phí công trình phụ tạm và công trình phụ trợ phục vụ thi công làm tăng giá trị trên 10 tỷ đồng.
Dự án Hầm dường bộ qua đèo Hải Vân thực hiện chưa đúng qui định như tính sai phụ cấp thu hút, độc hại, phụ cấp lưu động, áp sai đơn giá vận chuyển, thanh toán cho nhà thầu theo đơn giá mới trong khi chưa đủ điều kiện hợp đồng để xây dựng giá mới, làm tăng chi phí gói thầu B2 lên 3,305 tỷ đồng [29].
Trong giai đoạn đấu thầu dự án, có nhiều đơn vị còn vi phạm quy chế như không tổ chức đấu thầu đầy đủ theo quy định, chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu; tổ chức đấu thầu hạn chế thiếu cơ sở, xác định khối lượng tiên lượng mời thầu không chính xác, cá biệt có trường hợp nhà thầu không đủ năng lực, dẫn tới phải bổ sung nhà thầu phụ, mở thầu, chấm thầu mang tính hình thức, xét thầu không khách quan, kết quả đấu thầu không hợp pháp gây hoài nghi cho các nhà đầu tư.
Ví dụ, Dự án đường Chiềng Ngần, tỉnh Sơn La có giá trị xây lắp là 238,8 tỷ đồng, nhưng đơn vị thực hiện chỉ định thầu và giá trị chỉ định thầu cao hơn giá trị trong quyết định phê duyệt dự án là 18,8 tỷ đồng. Dự án mạng
viễn thông nông thôn các tỉnh Miền Trung, một số gói thầu cung cấp vật tư có giá đề nghị trúng thầu cao hơn giá dự toán. Dự án ngành cơ sở hạ tầng nông thôn, phê duyệt kế hoạch đấu thầu khi chưa có giá gói thầu; hồ sơ mời thầu không nêu rõ các yêu cầu, chỉ dẫn qui đổi về cùng một mặt bằng giá; khối lượng mời thầu không thống nhất với bản vẽ thiết kế; một số gói thầu có dấu hiệu cho thấy các nhà thầu tham gia dự thầu thực chất chỉ là một nhà thầu để tránh giảm giá, khi trúng thầu không trực tiếp thi công mà giao thầu lại cho các thầu phụ để hưởng chênh lệch giá.
Dự án Trung tâm chiếu phim quốc gia giai đoạn II khi chấm thầu đã không xem xét, điều chỉnh những khối lượng và đơn giá mà nhà thầu áp dụng không đúng chế độ (với giá trị là 10,6 tỷ đồng).
Giai đoạn quyết toán vốn đầu tư, nghiệm thu bàn giao công trình của các dự án hầu hết chậm so với thời gian ghi trong quyết định đầu tư. Cụ thể như, Tỉnh Đồng Tháp, tại thời điểm 31/12/2004 có 1.761 dự án, tổng số tiền 925 tỷ đồng đã hoàn thành, nhưng chưa lập xong báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành. Tỉnh Lạng Sơn còn 64 dự án, số tiền 166 tỷ đồng chưa lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư (trong đó có nhiều dự án hoàn thành đưa vào sử dụng từ năm 1992). Bộ Giao thông - Vận tải mới chỉ có 56/226 dự án, hạng mục công việc hoàn thành được phê duyệt quyết toán, trong đó có 82 dự án hoàn thành, đã lập xong quyết toánnhưng chưa được phê duyệt.