Có một thực tế là trong suốt một thời gian dài, từ khi đặt lên đất nớc ta nền cai trị của thực dân Pháp gần nh cha bao giờ gây dựng đợc chính quyền của mình ở làng xã. Vì vậy, vấn đề cốt lõi của việc cải lơng lần này chính là tìm cách để tăng cờng hơn nữa sự kiểm soát của chính quyền trung ơng tới cấp cơ sở là làng xã.
Năm 1921 sau bao nhiêu lần trì hoãn, với Nghị định ngày 12/8/1921 do Thống sứ Môngghiô ký đã tạo ra sự đảo lộn lớn trong đời sống làng xã cổ truyền. Đó là thay thế HĐKM bằng HĐTB, đồng thời tăng cờng sự giám sát trên phơng diện tài chính với việc lập ra ngân sách xã.
HĐTB đợc hình thành trên những tiêu chuẩn và phơng pháp tuyển lựa của thực dân Pháp, hoàn toàn phủ nhận vai trò của HĐKM và phớt lờ mọi tục lệ cũ trong bầu cử. Hội đồng này đợc hạn định tối thiểu là 4 ngời và tối đa là 20 ng- ời theo cách bỏ phiếu trên số dân đinh cho các giáp tộc với số lợng 100 cử tri thì đợc bầu một tộc biểu. Vậy Hội đồng này do họ tộc bầu ra vừa đại diện cho họ vừa đại diện cho làng.
Tiêu chuẩn với tộc biểu rất đơn giản những xã dân từ 25 tuổi trở lên và là ngời có tài sản trong xã. Đứng đầu do viên Chánh hơng hội tiếp đó đến Phó h- ơng hội để trực tiếp điều khiển một số công việc nh phân bổ thuế, phu lính, chia ruộng công, định lệ làng, bàn việc xây cất. Trách nhiệm của Th ký cũng đợc nói rõ : Th ký phải là ngời thông hiểu chữ Nho, chữ Quốc ngữ, chuyên giữ sổ sách. Hội đồng chi về việc gì Th ký phải khai vào giấy xuyến, rồi lấy chữ ký Chánh hơng hội. Th ký cũng ký tên vào giấy đó rồi giao cho can sự sang Thủ quỹ lấy tiền. Bên cạnh đó, vai trò của Thủ quỹ đợc nói rõ: chọn ngời có vật lực, cẩn thận chuyên giữ tiền công quĩ và thóc nghĩa sơng…
Để thâm nhập một cách thực sự vào công việc nội bộ làng xã, chính quyền thực dân đã sớm nhận ra vai trò của Lý trởng trong cơ cấu chính quyền. Vị trí của Lý trởng nh “chiếc ổ khóa” cần phải nắm chắc để từ đó thâm nhập vào cơ chế quản lý. Do vậy, việc chọn Lý trởng do thực dân quyết định, xã chỉ có quyền lựa chọn và giới thiệu. Có một điều đáng chú ý, văn bản năm 1921 dờng nh không đả động đến Lý trởng, điều đó có nghĩa là vẫn do dân bầu nh tục lệ trớc đây. Song đến ngày 25/6/1922 Thống sứ Bắc Kỳ qui định những ngời ứng cử chức Lý trởng “phải trong độ tuổi 25 đến 30, biết đọc biết viết có hạnh kiểm và trung thành với Nhà nớc, đồng thời phải có tài sản để có đủ khả năng chịu trách nhiệm khi không hoàn thành nhiệm vụ. Lý trởng thực sự trở thành công cụ của chính quyền cấp trên đóng vai trò trung gian giữa chính quyền
cấp trên và xã, giữa xã này với xã kia. Nói cách khác, “Lý trởng riêng là ngời môi giới cho chính phủ với làng xã” [46;3].
Một vấn đề mà Pháp rất bận tâm là việc quản lý tài sản và ngân sách xã. chính quyền bảo hộ cho rằng nguyên nhân của mọi rối ren nảy sinh trong đời sống và quản trị các làng xã đó là tệ tham nhũng, cờng hào gắn liền với việc sử dụng rất tùy tiện ngân sách xã. Vì vậy, đi đôi với Nghị định ngày 12/8/1921 số 1949 về việc cải tổ bộ máy quản lý làng xã, Thống sứ Bắc Kỳ cũng ra văn bản số 1950 về lập sổ dự toán chi thu của các làng xã An Nam.
Theo văn bản này các làng 500 xuất đinh trở lên có khoản thu thuế phải nộp từ 2000 đồng trở lên, lập ngân sách và sổ thu, chi. Mục đích của việc này trớc để quan phủ, huyện và tỉnh có thể kiểm soát đợc, “mà buổi đầu là cần kiểm soát luôn luôn”, sau là để xem xét việc cải lơng thực hiện nh thế nào, “để các ngài chỉ dẫn cho ngời An Nam lúc mới ngoi lên con đờng mới” [46;20]. Vì vậy, đến lúc các xã lớn “lập sổ chi thu đợc viên mãn, thì các xã khác sẽ hiểu đợc lợi ích của việc cải lơng, khi nào sự học hành trong sứ ấy lan rộng thì bấy giờ mới có thể nghĩ đến việc bắt tất cả các xã Bắc Kỳ cải lơng đợc” [46;36]. Hàng năm vào ngày 1/11, Lý trởng, Chánh hơng hội và Th ký sẽ họp bàn định lập sổ chi thu cho năm sau, rồi chuyển lên HĐTB thảo luận. Sổ dự trù thu chi sau khi đợc Hội đồng đồng ý thông qua sẽ đợc Lý trởng đệ trình lên quan phủ, huyện, trình quan tỉnh rồi chuyển cho quan Công sứ. Công sứ là ng- ời cuối cùng duyệt lại toàn bộ nội dung của sổ dự trù. Nếu có điểm nào không đồng ý sẽ chuyển lại cho xã, còn nếu đồng ý sẽ thông qua. Các khoản ghi trong sổ chỉ có giá trị thực thi trong một năm, từ ngày 1/1 đến ngày 31/12 năm đó.
Nghị định này cũng qui định rõ các khoản thu mà Hơng hội đợc phép thu của dân. Có hai loại thu của hàng xã, là loại thu thờng, và loại thu bất thờng
(tức là khi nào mới đợc phép thu). Khoản thu thờng gồm hai loại, là thu lệ (bắt phải thu), và thu không bắt buộc. Từ nguồn thu này, xã đợc phép chi vào hai loại: tiền thờng chi dụng, và tiền chi bất thờng. Với những khoản thu chi th- ờng, hàng xã đợc tự quyền thực hiện theo đúng tinh thần của sổ chi thu đã đợc quan Công sứ duyệt; còn với những khoản chi thu bất thờng thì Hội đồng phải làm đơn trình với quan Công sứ trớc khi thực hiện.
Chánh hơng hội là ngời có quyền lực cao nhất đối với việc kiểm soát và thực hiện sổ chi thu. Đối với những khoản chi dới 20 đồng, Chánh hơng hội đ- ợc tự phép quyết định, còn hơn 20 đồng do Hội đồng bàn định. Các quan tỉnh (quan Thống sứ, quan Đại lý, quan Tổng đốc, quan Tuần phủ), quan phủ, huyện bất kỳ nào cũng có thể đột xuất kiểm tra sổ chi thu của xã.
Rõ ràng với những biện pháp thiết lập ngân sách hàng xã của chính quyền thuộc địa đã tấn công vào cái mà chúng gọi là “tính tự quản” hoặc “tự trị” của tổ chức làng xã. Chính quyền thuộc địa với hai yếu tố cấu thành là thực dân và phong kiến thông qua đội ngũ mà chúng thiết lập nhằm nắm lấy mọi hoạt động của cấp xã, nhất là hành chính và tài chính.
Với nỗ lực đó, thực dân Pháp có giành đợc kết quả mà họ mong muốn hay không? Thật trớ trêu cho chính quyền bảo hộ “gieo gió ắt phải gặp bão”. Vấn đề cơ bản của cuộc cải lơng là “hất cẳng” HĐKM, lập HĐTB. Lúc này, HĐTB lại “nhanh chóng trở thành một bộ máy tham nhũng, thối nát, bè phái… Hội đồng tộc biểu chẳng khác gì Hội đồng kỳ mục trớc đây. Giấy tờ biên bản, sổ thu chi… thờng bịa đặt, giả dối che mắt quan trên” [36;32]. Tờ báo Nam Phong cho biết: “Nói lên cái hiện tình công cuộc cải lơng thực nên ngao ngán quá hãy xin gói gém một câu mà nói lên rằng: cải lơng hầu nh đã thành cải ác mất rồi” [58;217] hay “không ngờ cuộc cải lơng hơng chính nhà nớc mở ra lại làm rộng lối kiếm trác cho kẻ tham nhũng đến thế” [58;224]. Trong quá trình
thực hiện, thực dân Pháp nhận ra một điều HĐTB lập ra đối lập với những vị Tiên chỉ, Thứ chỉ trớc kia, vì họ bị “đẩy ra” khỏi chính quyền nên họ lặng lẽ hoặc công nhiên chống lại cuộc cải cách. Vì vậy, năm 1927 nhằm khắc phục hạn chế đang tồn tại, chính quyền bảo hộ đã ban hành Nghị định của Thống sứ Rôbanh.
Điểm nổi bật của Nghị định này là tái lập HĐKM bên cạnh HĐTB. Bởi chính quyền thực dân đã tự nhận thấy một thực tế phổ biến ở hầu khắp các làng xã là “phần nhiều những kỳ mục cựu đặt mình ra ngoài việc cải lơng, kiêng rè không muốn ra ứng cử để giữ chức vụ cho dân, vả lại không môi cầu những chức vụ tai mắt trong Hội đồng. Các Hội đồng đối với Tiên chỉ, Thứ chỉ thờng thấy có sự bất bình mà Tiên chỉ, Thứ chỉ hoặc là ám muội ngạnh trở hoặc là công nhiên ngạnh trở việc cải lơng, khó lòng mà tuần tự tiến hành đ- ợc” [47;25].
So với bản Nghị định năm 1921, nhiệm vụ, chức năng của HĐTB lần này không khác nhiều. Thành phần đợc phép tham gia Hội đồng đã đợc mở rộng, không chỉ bao gồm những ngời có tài sản trong làng mà còn phải là ngời biết chữ. Nhiệm kỳ của HĐTB kéo dài nhiệm kỳ từ 3 năm đến 6 năm.
Thành viên của HĐKM chỉ những ngời tuổi từ 30 trở lên. Những ngời tham gia kỳ mục phải đáp ứng những yêu cầu, chủ yếu là về học vị và chức bậc: những ngời đã đỗ trong các kỳ thi của Nhà nớc phong kiến; những ngời có bằng cấp của nền giáo dục Pháp Việt; những ngời có phẩm hàm; cựu Chánh tổng, Phó tổng; cựu Chánh hơng hội, Phó hơng hội, cựu Lý trởng. Chỉ những xã có từ 4 kỳ mục trở lên mới đợc phép thành lập HĐKM. Tuy nhiên, Nghị định không qui định rõ số lợng thành viên của HĐKM là bao nhiêu ngời. Những thành viên đủ một trong những điều kiện do chính phủ ban hành đều đ- ợc trở thành kỳ mục. Vì vậy, không tránh khỏi trờng hợp xã này có mấy chục
kỳ mục, xã khác lại chỉ có 4 - 5 kỳ mục. Nhiệm kỳ hoạt động của thành viên HĐKM là vô thời hạn, ngoại trừ trờng hợp viên kỳ mục đó có sai phạm bị đuổi khỏi Hội đồng, hoặc không còn là dân đinh trong làng.
HĐKM thực chất làm nhiệm vụ của một tổ chức t vấn, giám sát đối với hoạt động của HĐTB thông qua quyết nghị của HĐTB. Ngoài ra, trong đợt cải lơng này, chính quyền còn đặt thêm trong làng xã chức Chởng bạ và Hộ lại.
Toà Công sứ vẫn là cơ quan có quyền lực tối cao và trực tiếp đối với làng xã. Danh sách thành viên của HĐKM cùng HĐTB phải trình quan Công sứ duyệt y và đợc lu tại Toà sứ. Mọi thay đổi nhân sự ở hai Hội đồng này đều phải trình quan Công sứ. Trong trờng hợp khuyết chức Lý trởng, quan Công sứ là ngời đợc chỉ định một trong những Phó lý đang thừa hành làm nhiệm vụ thay Lý trởng. Mọi quyết định của làng xã sau khi đợc HĐTB bàn định phải đ- ợc ghi lại thành văn bản, có chữ ký của các tộc biểu tham gia, kết quả biểu quyết. Biên bản đó sẽ đợc giao cho HĐKM góp ý kiến. HĐKM tán thành điểm nào, Tiên chỉ thay mặt cho HĐKM đề chữ “chấp thuận” và ký tên bên cạnh. Sau đó, biên bản này đợc gửi lại HĐTB để xem xét. Trong trờng hợp hai Hội đồng có sự bất đồng ý kiến, quyền quyết định cuối cùng thuộc về viên Công sứ. Đối với hai Hội đồng này, viên Công sứ vẫn có quyền rất cao, có thể bác bỏ ý kiến hoặc giải thể HĐTB, hoặc kiến nghị giải thể HĐKM nếu nhận thấy hai Hội đồng này trong hoạt động có t tởng chống đối lại chính quyền cấp trên. Quyền kiểm soát tài chính cũng đợc tăng cờng. Tại toà Công sứ có thêm một cơ quan chuyên trách theo dõi hoạt động của các làng xã trong địa phận của mình.
Về tài chính ngân sách: thực dân Pháp đã qui định rất cụ thể, chi tiết kèm theo những biện pháp giám sát chặt chẽ những điều về thu chi. Để đối phó với tình trạng một số làng muốn thoát khỏi cuộc cải lơng, khỏi sự giám sát tài
chính thì Thống sứ Bắc Kỳ cũng yêu cầu chấm dứt việc cho các xóm đợc quyền tự trị quản lý, quyền Hội đồng và lập ngân sách riêng, đồng thời nghiên cứu sáp nhập các làng nhỏ. Lần này, thực dân Pháp mở rộng đối tợng các làng phải lập ngân sách không căn cứ vào số đinh nh trớc (500 đinh trở lên). Về cơ bản, so với đợt cải lơng thứ nhất, qui định về cách thực hành sổ chi thu không có gì mới. Tuy nhiên, cũng có một số điểm đợc bổ sung nhằm tăng cờng hơn nữa sự kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với hoạt động của làng xã. Trong việc thực hiện sổ chi thu, cứ 3 tháng một lần, Lý trởng phải làm một bản kê khai trình lên quan phủ, huyện các khoản chi tiêu trong 3 tháng qua. Chính phủ bảo hộ cũng nới rộng hơn cho các xã các khoản tuỳ thu hơn trớc, điều đó đồng nghĩa với việc ngời dân sẽ phải đóng góp cho Nhà nớc và làng xã nhiều hơn.
Sự thay đổi này cha duy trì đầy đủ 3 nhiệm kỳ thì đến năm 1941 do những mâu thẫu hình thành giữa hai Hội đồng làm suy yếu năng lực quản lý mà chính Đỗ Thận trong “Nam phong tạp chí” đã phải thốt lên rằng “những cái văn minh ấy thuộc về lý tởng, chứ khó mà thực hành lắm, xem ra lại phần nhiều tệ hơn xa. Càng cải lơng càng nát, câu ấy thành ra sáo ngữ ở cửa miệng ngời đời” [54,42]. Năm 1937, khi viết về chế độ cai trị ở nông thôn, đồng chí Trờng Chinh và đồng chí Võ Nguyên Giáp cho biết “từ ngày cải lơng ngời ta đặt ra Hội đồng làng, lại thêm một tụi bóc lột… trong điều kiện hiện nay Hội đồng ấy chỉ là Hội đồng phiền phức cho bọn địa chủ lợi dụng để áp bức bóc lột dân cày, lợi cha thấy đâu chỉ thấy hại”. Nhận ra điều này, chính quyền bảo Hộ lại phải tìm cách chấn chỉnh và lần này đợc đặt hi vọng trong khuôn khổ những cải cách về hành chính mà Bảo Đại thực hiện khi chấp chính trên địa bàn Bắc Kỳ với Nghị định số 3702.
Theo đó, HĐTB đứa con mà Pháp sinh ra nuôi dỡng suốt 20 năm đã bị giải thể. HĐKH đợc thành lập trên cơ sở củng cố HĐKM - trở thành cơ quan điều
hành mọi công việc của làng xã, với sự trợ lực của các chức dịch thừa hành đứng đầu là Lý trởng. Đối với làng xã số kỳ mục có trên 20 ngời thì sẽ thành lập một ủy ban quản trị với 7 ngời là những kỳ mục có địa vị cao nhất. Thành phần HĐKH bao gồm “tất cả các dân đinh trong làng từ 21 tuổi trở lên với những tiêu chuẩn nh văn bản 1927 đã qui định; ngoài ra đợc bổ sung thêm các quan lại, viên chức tại chức, những ngời đã tham gia lực lợng quân đội cả Nam triều và chính quyền thực dân. Đứng đầu vẫn là Tiên chỉ, Thứ chỉ” [55;280]. Khác với hai lần trớc phơng thức bầu cử theo chế độ đầu phiếu đã bị bãi. Lúc này, thực dân Pháp cho phép trở về với việc sắp xếp thứ bậc trong Hội đồng cũng nh việc chỉ định các chức dịch nhng đều phải đợc sự đồng ý, công nhận của chính quyền. Mọi thay đổi về thành viên Hội đồng đều phải báo cáo với quan tỉnh.
Mỗi viên quan Nam triều đầu tỉnh đều có thể giải tán ủy ban quản trị khi cảm thấy cần thiết. HĐKH chỉ có quyền lựa chọn Lý trởng, Phó lý, Chởng bạ, Hộ lại, Th ký, Thủ quỹ và báo cáo lên tỉnh; còn quyết nghị tối cao thuộc về viên Công sứ Pháp. Viên quan đầu tỉnh có quyền ra quyết định kỷ luật đối với hội viên HĐKM, nhng quyết định đó phải đợc sự chuẩn y của Công sứ Pháp chủ tỉnh.
Cuộc cải lơng hơng chính năm 1941 là cuộc cải lơng cuối cùng mà chính quyền thực dân tiến hành ở Bắc Kỳ.
Trở lên trên, chúng tôi đã trình bày rõ về một số nội dung cơ bản của cuộc cải lơng hơng chính trong suốt 20 năm trớc CMT8/1945. Đó là việc tổ chức lại bộ máy chính quyền làng xã nhằm biến nó trở thành công cụ đắc lực phục vụ cho mục đích thực dân. Nói đến làng Việt cổ truyền không thể không nhắc đến