Pháp lệnh luật sư năm 2001
Cơ sở pháp lý cơ bản để quản lý luật sư trong giai đoạn này là Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987. Theo quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987, Quy chế Đoàn luật sư thì Đoàn luật sư có vai trò rất lớn trong việc quản lý luật sư. Đó là việc công nhận luật sư, theo dõi việc tập sự hành nghề luật sư, tổ chức kiểm tra hết tập sự, tổ chức cho các luật sư hành nghề, theo dõi, kiểm tra hoạt động nghề nghiệp của các luật sư, tổ chức bồi dưỡng chính trị, chuyên môn cho luật sư, quyết định việc khen thưởng, kỷ luật đối với luật sư, giải quyết khiếu nại, tố cáo có liên quan đến hoạt động của luật sư v.v...
Theo Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987 và Quy chế Đoàn luật sư quy định thì Bộ Tư pháp có nhiệm vụ hướng dẫn, kiểm tra về tổ chức, hoạt động của các Đoàn luật sư theo Quy chế Đoàn luật sư, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh phối hợp với ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp giám sát hoạt động của Đoàn luật sư tại địa phương, Giám đốc Sở Tư pháp trong phạm vi một số việc được Bộ trưởng Bộ Tư pháp ủy quyền quản lý tổ chức, hoạt động của Đoàn luật sư.
Công tác quản lý luật sư trong giai đoạn này đã đạt được một số kết quả nhất định, cụ thể là:
Thứ nhất, Nhà nước đã ban hành được Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987 nhằm cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về chế định luật sư. Có thể nói, từ khi thành lập nước đến năm 1987, đây là văn bản pháp luật tương đối hoàn chỉnh, có hiệu lực pháp lý cao quy định về tổ chức và hoạt động luật sư. Pháp lệnh chứa đựng những quy định cơ bản liên quan đến nghề luật sư, phù hợp với điều kiện nước ta lúc bấy giờ, tạo cơ sở pháp lý hình thành các Đoàn luật sư và đội ngũ luật sư.
Thứ hai, các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã thường xuyên hướng dẫn, kiểm tra tổ chức và hoạt động của các Đoàn luật sư. ở trung ương, Bộ Tư pháp tích cực hướng dẫn các địa phương trong việc thành lập các Đoàn luật sư, đặc biệt là khi mới ban hành Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987 và những thời gian chia tách tỉnh, hướng dẫn về hoạt động của Đoàn luật sư, theo dõi, kiểm tra tình hình tổ chức, hoạt động của luật sư, hàng năm tổng kết, phổ biến kinh nghiệm hoạt động cho các Đoàn luật sư, tổ chức các hội nghị khu vực (khu vực các tỉnh miền Tây Nam Bộ, miền Đông Nam Bộ, các tỉnh trung du và miến núi phía bắc v.v...) để các Đoàn luật sư học hỏi và trao đổi nghề nghiệp. Trong năm 1996, 1997 Bộ Tư pháp đã mở hai lớp bồi dưỡng kiến thức pháp luật, kỹ năng hành nghề cho 423 luật sư [6]. ở địa phương, ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Sở Tư pháp tạo mọi điều kiện để thành lập Đoàn luật sư. Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thường xuyên hỗ trợ về mọi mặt thần cho hoạt động của Đoàn luật sư, đặc biệt là thời kỳ đầu mới thành lập; giám sát, kiểm tra về tổ chức và hoạt động của Đoàn luật sư ở địa phương mình.
Thứ ba, tuy mới được thành lập, mặc dù còn có khó khăn về nhiều mặt nhưng các Đoàn luật sư đã có nhiều cố gắng trong việc triển khai thi hành Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987, nhanh chóng tổ chức hoạt động nghề nghiệp, thực hiện chức năng tự quản trong quản lý nội bộ Đoàn luật sư, giám sát hoạt động nghề nghiệp của luật sư và thực hiện xử lý vi phạm nội quy Đoàn luật sư đối với các luật sư. Các Đoàn luật sư
bước đầu đã có sự phối hợp với Sở Tư pháp trong việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật, quản lý về luật sư trong địa phương của mình v.v.
Tuy nhiên, việc quản lý luật sư trong giai đoạn này còn nhiều vướng mắc và hạn chế nhìn từ góc độ cả phía nhà nước và Đoàn luật sư.
Thứ nhất, Nhà nước chưa có một văn bản quy phạm pháp luật thống nhất điều chỉnh lĩnh vực hành nghề luật sư ở nước ta dẫn đến sự thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ của các quy định pháp luật về luật sư và hành nghề luật sư. Hoạt động luật sư theo các căn cứ pháp lý khác nhau bao gồm cả Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987, Luật Công ty, Thông tư 1119/QLTPK ngày 24/12/1987 của Bộ Tư pháp về hoạt động tư vấn pháp luật.
Các quy định của pháp luật điều chỉnh về tổ chức và hoạt động luật sư, tư vấn pháp luật thiếu tính thống nhất, đồng bộ dẫn đến có nhiều loại hình tổ chức luật sư, tư vấn pháp luật khác nhau được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật khác nhau. Đoàn luật sư hoạt động trong lĩnh vực tham gia tố tụng và lĩnh vực tư vấn pháp luật theo quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987, trong khi đó các công ty luật trách nhiệm hữu hạn thì được thành lập và hoạt động trong lĩnh vực tư vấn pháp luật theo quy định của Luật công ty năm 1990... Có thể nói, hạn chế lớn nhất trong công tác quản lý luật sư là sự thụ động từ phía các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước trong việc ban hành chính sách và hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực luật sư, tư vấn pháp luật. Việc chậm sửa đổi Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987, chậm sửa đổi các quy định có tính chất tạm thời như Thông tư số 1119/QLTPK của Bộ Tư pháp hoặc tháo gỡ những vấn đề vướng mắc như ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Chỉ thị số 620/TTg ngày 29/9/1995 là nguyên nhân chính của thực trạng bức xúc nói trên.
Thứ hai, quản lý luật sư được đặt ra nhưng lại chưa quy định cụ thể nội dung và thẩm quyền quản lý nhà nước, nội dung tự quản của Đoàn luật sư, xử lý chưa phù hợp quan hệ giữa quản lý nhà nước và vai trò tự quản của Đoàn luật sư.
Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987 và Quy chế Đoàn luật sư quy định nhiều cơ quan có thẩm quyền quản lý, nhưng không quy định rõ nội dung và thẩm quyền quản lý của từng cơ quan, không quy định quyền năng cho các cơ quan quản lý nhà nước xử lý những vi phạm Pháp lệnh tổ chức luật sư, Quy chế Đoàn luật sư của các Đoàn luật sư.
Điều này là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự bất cập của công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động luật sư, tư vấn pháp luật. Đoàn luật sư theo quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987, Quy chế Đoàn luật sư có nhiều quyền hành, từ việc xem xét kết nạp thành viên mới, kỷ luật luật sư, công nhận và cấp thẻ luật sư vv, nhưng địa vị pháp lý không rõ ràng dẫn đến tình trạng các cơ quan quản lý nhà nước rất khó khăn trong công tác quản lý.
Riêng đối với việc hình thành các công ty luật theo Luật Công ty năm 1990 đã thể hiện sự buông xuôi của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm về các lĩnh vực có liên quan. Trên thực tế các tổ chức tư vấn pháp luật, các luật sư, luật gia về cơ bản là thực hiện tư vấn pháp luật một cách tự phát, chạy theo thị trường chứ không theo một khuôn khổ pháp lý nhất định. lĩnh vực dịch vụ tư vấn pháp luật chưa được quản lý một cách thống nhất. Chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội còn khá nhiều chồng chéo, gây ra một tình trạng quản lý vừa thiếu và đồng thời lại vừa thừa. Do vậy, hoạt động luật sư, tư vấn pháp luật không theo một chính sách, chiến lược nhất định, không tuân thủ sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan quản lý nhà nước.
Thứ ba, nhà nước chưa xây dựng được chiến lược phát triển đội ngũ luật sư, chưa tạo được cơ chế để chính quy hóa, chuyên nghiệp hóa hoạt động luật sư. Hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm còn buông lỏng, không được làm thường xuyên dẫn đến việc quản lý nhà nước về luật sư không có hiệu lực, hiệu quả.
Thứ tư, việc hỗ trợ phát triển nghề luật sư của nhà nước chưa được quan tâm đúng mức. Các Đoàn luật sư được thành lập nhưng hầu hết phải tự "bươn chải" để tồn tại. Tổ chức xã hội - nghề nghiệp của luật sư ở trung ương chưa được nhà nước đầu tư nghiên cứu để thành lập.
Quản lý nhà nước đối với tổ chức và hoạt động luật sư trong giai đoạn này là một trong những biểu hiện của tình trạng "nhà nước nắm những cái không cần nắm, cái cần nắm thì không nắm được". Một trong những nguyên nhân làm cho công tác quản lý, điều hành của Đoàn luật sư kém hiệu quả và còn nhiều hạn chế là quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987, Quy chế Đoàn luật sư về chức năng, tổ chức của Đoàn luật sư, về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan của Đoàn ngày càng bộc lộ những
vấn đề bất hợp lý, không phù hợp với đặc điểm, tính chất của hoạt động luật sư, đặc biệt là không quy định rõ vai trò quản lý nhà nước. Theo quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987, Đoàn luật sư chịu sự quản lý, giám sát của Bộ Tư pháp, Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp tỉnh và Giám đốc Sở Tư pháp trong phạm vi một số việc được Bộ trưởng Bộ Tư pháp ủy quyền. Nhưng những quy định này còn chung chung, thiếu cụ thể, chưa có sự phân công, phân cấp rõ ràng, nội dung và cả phương thức quản lý luật sư còn chưa phù hợp.
Đối với việc quản lý của các Đoàn luật sư đối với các luật sư cũng còn nhiều hạn chế, cụ thể là:
Thứ nhất, các Đoàn luật sư chưa thực hiện được chức năng đại diện để bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho các luật sư trong hành nghề. Công tác quản lý luật sư và việc hành nghề của luật sư cũng không được chú trọng.
Thứ hai, các Đoàn luật sư chưa chú trọng xây dựng và phát triển đội ngũ luật sư chuyên nghiệp. Ban chủ nhiệm Đoàn luật sư chủ yếu tập trung điều hành, phân công như một Văn phòng luật sư nên công tác giáo dục chính trị, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp cho luật sư chưa được quan tâm thích đáng hoặc không được thực hiện. Vì vậy, việc cập nhật các thông tin về chính sách, về văn bản pháp luật mới cần thiết phục vụ cho hoạt động nghề nghiệp của luật sư còn hạn chế.
Ban chủ nhiệm một số Đoàn luật sư chưa quan tâm thích đáng đến việc phát triển đội ngũ luật sư, đặc biệt là đội ngũ luật sư trẻ, gây không ít băn khoăn, thắc mắc cho dư luận xã hội. Vẫn còn hiện tượng Đoàn luật sư "đóng cửa" hoặc đặt thêm những điều kiện khác hoặc cho rằng không có việc để làm nên chưa cần phát triển thêm luật sư. Ngược lại, một số Đoàn lại phát triển luật sư một cách ồ ạt, thiếu sự xem xét kỹ về tiêu chuẩn, điều kiện, tư cách đạo đức của người gia nhập Đoàn luật sư, đặc biệt trong việc kết nạp người ngoài địa phương. Ví dụ, Đoàn luật sư Bình Thuận trong các năm 1995, 1996 đã kết nạp 26 người cư trú tại Thành phố Hồ Chí Minh, chiếm 66% tổng số luật sư của Đoàn, Đoàn luật sư tỉnh Bắc Ninh trong các năm 1997, 1998 đã kết nạp 12 người cư trú tại Hà Nội chiếm 60% tổng số luật sư của Đoàn, Đoàn luật sư tỉnh Ninh Thuận thành lập 8/1997 nhưng cũng trong năm 1997 và đầu năm 1998 đã kết nạp 21
người cư trú tại Thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Bình Thuận [6], trong đó có những trường hợp kết nạp người không đủ tiêu chuẩn và không đúng thủ tục nên không được công nhận. Nguyên nhân của tình trạng trên một mặt vì Ban chủ nhiệm nhiều Đoàn luật sư chưa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của mình, chưa quan tâm đến việc kiện toàn, củng cố tổ chức của Đoàn. Mặt khác là do theo quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987 thì Đoàn luật sư vừa là tổ chức xã hội - nghề nghiệp vừa là nơi tổ chức hành nghề của các luật sư.
Thứ ba, về công tác quản lý và điều hành Đoàn luật sư. Đoàn luật sư vừa mang tính chất của một tổ chức hành nghề lại vừa mang tính chất của một hiệp hội. Do đó, việc quản lý, điều hành Đoàn luật sư còn mang tính chất hành chính, bao biện. Biểu hiện cụ thể ở chỗ phân công luật sư tham gia bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho bị can, bị cáo, đương sự khác mang tính chất phân chia đồng đều, dẫn đến tình trạng luật sư được mời đích danh nhưng có trường hợp không được tham gia vì Ban chủ nhiệm phân công luật sư khác làm hạn chế việc trau dồi kinh nghiệm, uy tín nghề nghiệp của các luật sư, đồng thời vi phạm quyền tự do lựa chọn luật sư của công dân. Công tác quản lý, điều hành của Đoàn luật sư kém hiệu quả và còn nhiều hạn chế là do quy định của Pháp lệnh tổ chức luật sư 1987, Quy chế Đoàn luật sư mang tính chất khép kín về chức năng, tổ chức của Đoàn luật sư, về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan của Đoàn luật sư.
Thứ tư, công tác giám sát hoạt động nghề nghiệp của luật sư và xử lý kỷ luật của Đoàn luật sư đối với luật sư cũng có nhiều thiếu sót. Việc quản lý sử dụng Thẻ luật sư, thu thù lao của các luật sư nói chung và những luật sư cư trú ngoài tỉnh, một số luật sư làm tư vấn pháp luật ở một số Đoàn luật sư nói riêng là những vấn đề khó khăn bức xúc ở các Đoàn luật sư. Hiện tượng các luật sư tự thỏa thuận, thu thù lao trực tiếp từ khách hàng không qua Đoàn luật sư, vi phạm Quy chế Đoàn luật sư xảy ra phổ biến mà các Đoàn luật sư không kiểm soát được, nhất là đối với những luật sư của Đoàn nhưng hoạt động tư vấn pháp luật tại các công ty luật, văn phòng tư vấn pháp luật. Các Đoàn luật sư còn lúng túng chưa xây dựng được phương thức quản lý có hiệu quả hoặc có tư tưởng bàng quang, buông lỏng.
Hoạt động của luật sư chủ yếu tập trung vào công tác bào chữa trước Tòa án, chỉ có số ít Đoàn luật sư hoạt động tư vấn pháp luật. Sở dĩ có tình trạng này là do các Đoàn luật sư chưa có đội ngũ luật sư đủ trình độ chuyên môn để thực hiện việc tư vấn, chưa quan tâm đến hoạt động tư vấn pháp luật. Ngược lại có nhiều người, trong đó có những luật gia giỏi, do không được kết nạp vào Đoàn luật sư, hoặc do không tha thiết với Đoàn luật sư, nên đã tìm cách vận dụng các chế định pháp lý đứng ra thành lập các Công ty luật, Văn phòng tư vấn pháp luật để hành nghề tư vấn pháp luật bên ngoài Đoàn luật sư. Hoạt động của các công ty luật trách nhiệm hữu hạn, văn phòng tư vấn pháp luật này có ảnh hưởng đến hoạt động của các Đoàn luật sư, đồng thời cũng là một trong những nguyên nhân làm cho công tác quản lý nhà nước về hoạt động luật sư nói chung gặp không ít khó khăn, phức tạp.
Chi nhánh Đoàn luật sư không phải là tổ chức hành nghề độc lập mà chỉ là nơi giao dịch của Đoàn luật sư, chịu sự điều hành thống nhất của Ban chủ nhiệm Đoàn.